Совершенствование системы управления земельно-имущественным комплексом как информационная основа устойчивого экономического развития РФ

ВАРЛАМОВ Анатолий Александрович – д.э.н., профессор; заведующий кафедрой землеустройства и кадастров Государственного университета по землеустройству

О дной из причин отставания в экономическом развитии явля-ется отсутствие у страны возможностей использовать имею -щиеся у населения денежные ресурсы, включая вложенные в объекты недвижимости, для создания нового богатства. Как пока -зывает опыт развитых стран, информационной основой для фор -мирования такой системы являются: земельный кадастр, кадастр недвижимости и система регистрации прав на земельные участки и находящиеся на них иные объекты недвижимости, иногда называе мые улучшениями.

Система кадастров, действуя совместно с системой государст-венной регистрации прав на земельные участки и связанные с ними улучшения, обеспечивает:

• •    правообладателей — гарантиями прав на имущество;

• •    систему налогообложения — актуальными сведениями об объ-ектах недвижимости;

• •    рынок недвижимости — открытой и достоверной информа-цией о земельных участках и связанных с ними объектах недви жимости;

• •    систему органов государственного и муниципального управ ления — информацией для формирования и проведения государст-венной политики в сфере управления земельно имущественным комплексом, а также планирования и развития территорий.

В ряде стран, где кадастровая история насчитывает не одно столе -тие и где исторически сложилось раздельное ведение фискального кадастра, системы регистрации прав и системы юридического када стра, в последние годы наблюдается тенденция к функциональному сближению этих систем. В странах, где земельный кадастр ведут как единую многоцелевую систему, земельный кадастр фактически стал выполнять функции кадастра недвижимости. Документация совре-менных кадастров обычно включает: идентификацию участка; адрес; имя и адрес владельца; описание землевладения (площадь, качество, количество); описание зданий (возраст, площадь, мате -риалы, оборудование); рыночную информацию о продажной цене или арендной плате, оценку, информацию о налогах (Дания, Норвегия, Швеция, Германия и др.).

Использование такой многоцелевой кадастровой системы позволяет решать такие проблемы в различных сферах общественной и экономической жизни, как регистрация объектов недвижимости; формирование ипотеки; управление земельными ресурсами; проведение сделок с недвижимостью и формирование земельного рынка; создание социально справедливой системы налогообложения; контроль за использованием земельных ресурсов; территориальнопространственное планирование; информирование общественности; охрана земель и т.д.

Обычно отмечают такие преимущества многоцелевых кадастровых систем, как удобство и надежность регистрации всех операций, касающихся объектов земельно-имущественного комплекса; обеспечение гарантий и защиты прав землевладельцев и других лиц, имеющих юридические отношения с землей; существенное уменьшение числа земельных споров и обращений в суды по этому поводу; обеспечение условий для социально справедливого и экономически эффективного налогообложения.

Однако многоцелевой кадастр может играть важную роль и во многих других областях. Многоцелевая информационная система кадастрового типа обеспечивает необходимой информацией решение таких задач, как реализация земельной, аграрной и иных социально-экономических реформ; осуществление контроля за землепользованием, формирование системы земельного надзора и контроля и др.

Участки земли и строения, образующие в совокупности земельно-имущественный комплекс любой страны, составляют большую часть общенационального достояния, с которой связаны значительные налоговые поступления. Поэтому все данные, относящиеся к земельным участкам, зданиям, предприятиям, владениям и другим объектам земельно-имущественного комплекса, необходимо увязать в единую информационную систему. Такая система должна иметь один или несколько идентификационно-индексных ключей, чтобы собирать разрозненные сведения об объектах земельно-имущественного комплекса в общепринятые информаци- онные единицы. Один из таких ключей – идентификационный номер кодирования земельных участков (кадастровых участков), регистрируемых в кадастре, уникальный для территории Российской Федерации. Другая важная причина для того, чтобы сделать кадастровый участок основой общей информационной системы, заключается в том, что все изменения границ участков, состав недвижимости, информацию о владельцах отмечают в регистрах и на кадастровых картах. Без этого кадастр быстро теряет все свое значение. Постоянная поддержка и обновление данных – необходимое требование для интегрированных информационных систем.

Таким образом, первичный и основной объект всех кадастровых действий и процедур – земельный участок. Все остальное – почвенный плодородный слой, растительность, полезные ископаемые, водоемы, здания, сооружения, элементы инженерного обустройства и т.д. – представляет собой иное недвижимое имущество. Различие между земельным участком и иным недвижимым имуществом заключается в том, что земля является всеобщим условием и пространственным базисом для жизни человека, созданным природой, чего нельзя сказать об ином недвижимом имуществе, в основу создания которого положен труд человека. Единство земельного участка и недвижимого имущества, прочно связанного с ним, проявляется в процессе их совместного производственного использования. Поэтому в мировой практике отношения по поводу использования земельных участков регулируются земельным законодательством, а отношения по поводу использования недвижимого имущества – гражданским. Это важное обстоятельство нужно постоянно учитывать как при разработке нормативных правовых актов в области земельных отношений, так и при создании системы кадастра недвижимости.

Земельный участок характеризуется набором показателей, определенным российским законодательством: местоположение, границы, площадь, стоимость, принадлежность и т.д. Когда же земельный участок рассматривают совместно с прочно связанным с ним иным недвижимым имуществом, число показателей резко возрастает за счет технических и стоимостных характеристик недвижи- мого имущества, истории и экономики его использования, степени обустройства, пространственной и экологической устойчивости и т.д.

Логическим (и экономически целесообразным) завершением процесса формирования многоцелевой кадастровой системы в России является создание на основе государственного земельного кадастра (ГЗК) государственного кадастра недвижимости (ГКН).

Основанием для такого вывода являются следующие положения:

– объектом ГЗК и ГКН является весь земельный фонд государства независимо от его ведомственной принадлежности, форм собственности, целевого назначения и вида использования;

– в соответствии с законодательством при ведении ГЗК и ГКН формируются первичные кадастровые объекты (земельные участки), осуществляется государственный кадастровый учет этих объектов и прав на них по единой общегосударственной системе;

– они обеспечивают административную и территориальную целостность, адресную регистрацию и учет конкретных объектов и субъектов земельных отношений, а также учет текущих изменений, происходящих с ними;

– это единственные из 14 кадастров, связанных с недвижимостью, информационно охватывающие всю территорию страны;

– ГЗК и ГКН являются единственным условием правового обеспечения доказательства существования конкретного объекта ЗИК и прав на него. Факт возникновения, существования или прекращения существования объекта или права на него, занесенный в ГЗК и ГКН, в дальнейшем можно оспорить только в судебном порядке;

– эти кадастры регулируют в законодательном порядке земельные отношения между собственниками и пользователями земельных участков и прочно связанных с ними иных объектов недвижимости;

– они определяют пространственное положение и идентификацию земельных участков и всех прочих объектов недвижимости, что особенно важно для застроенных территорий.

Использование информации ГЗК и ГКН позволяет решить ряд общегосударственных и региональных задач управления:

• •    в области правовых отношений – обеспечение государственной и судебной защиты прав физических и юридических лиц, муниципальных образований и субъектов РФ на объекты недвижимости, обеспечение социальной стабильности, обеспечение информационной поддержки процесса разграничения прав собственности на недвижимость между федеральными органами, органами субъектов РФ, муниципальными образованиями, гражданами и юридическими лицами;

• •    в области экономики – обеспечение поступлений земельных платежей в бюджет страны, регионов и муниципальных образований, расширение налогооблагаемой базы, проведение индивидуальной рыночной и массовой кадастровой оценки земель, информационная поддержка рыночного оборота земли, совершенствование механизма налогообложения земельных участков и иной недвижимости; увеличение стоимости основных фондов предприятий (за счет включения стоимости земельных участков), защита их от инфляции, повышение стоимости зарегистрированных и поставленных на учет кадастровых объектов (на 15–50%); создание экономического механизма изъятия и выкупа для государственных и муниципальных нужд;

• •    в области развития банковского сектора и страхования – обеспечение развития ипотечного кредитования под залог земельных участков, зданий, домов, квартир и иной недвижимости, страхование прав собственности (титулов) на недвижимость, обеспечение взаимодействия участников рынка земли и иной недвижимости, а также ипотечного кредитования на основе предоставления юридически значимой кадастровой информации;

• •    в области инвестиционной политики – создание благоприятных условий для привлечения прямых инвестиций, включая иностранный капитал, а также использование ипотечного кредитования как одного из источников финансирования инвестиционных проектов по развитию территорий;

• •    в области жилищной политики и реформирования ЖКХ – обоснование дифференциации ставок оплаты жилья в зависимости от его качества и месторасположения, передача прав собственности на объекты ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность,

формирование районов социально однородного жилого фонда и товариществ соб-ственников жилья (ТСЖ) и т.д.;

• •    в области использования земель и управления земельными ресурсами — предоставление полной и достоверной информации для планирования и управ ления земельными ресурсами террито рии на основе данных количественного и качественного учета земель, проведение государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, осуществление мониторинга состояния и использования земель, проведение территориально - экономического плани -рования и функционального зонирования регионов и муниципальных образований, уточнение генеральных планов развития городов;

• •    в области информационных услуг — предоставление законодательным и испол-нительным властным структурам, судам, банкам, любым юридическим и физи-ческим лицам достоверной кадастровой информации, признанных государством достоверными сведений об объектах учета, информационное обеспечение геодезиче ских, изыскательских, строительных и др. работ;

• •    в области обеспечения устойчиво -сти землепользования — обеспечение устойчивости прав субъектов земельных отношений на данный участок, его хозяй -ственное использование, территориаль ной (пространственной), экономической и экологической устойчивости объектов хозяйственной деятельности;

• •    в области обеспечения эффективно -сти платного землепользования — регулирование основных элементов системы платного землепользования: земельного налога, арендной платы, сбора с доходов от совершения гражданских сделок и опе раций с земельными участками, платы за пользование кадастровой и иной инфор мацией и др. услуг, связанных с обеспече нием сделок и операций с землей, и т.д.;

• •    в области социальной политики — соз-дание новых рабочих мест, развитие соци альной и культурно бытовой инфраструк туры, развитие туризма, вывод производ ственных объектов из центров городов, формирование устойчивых мест прожива ния для различных социальных слоев.

С 2009 г. в РФ начал формироваться государственный кадастр недвижимости, в процессе которого формируется единый государственный реестр объектов недви жимости, в который включены данные ЕГРЗ.

Анализ функционирования систем раздельно кадастрового и технического учета объектов недвижимости, а также системы регистрации прав и сделок с ними позволили выделить основные про блемы учетных систем, которые были обу словлены их двойственностью. При этом двойственность проявлялась как в самом наличии двух систем — кадастрового и технического учета, плохо информаци онно и методологически связанных между собой, так и в наличии коммерческой и государственной составляющей, т.е. двой ственности правовой основы (публичной и частной) и двойственности целей функ ционирования и финансирования учет ных систем. Очевидно, что сохранение существующего положения являлось фак тором, затрудняющим государственное и муниципальное регулирование в сфере управления земельно имущественным комплексом.

Создание в Российской Федерации еди ной федеральной системы регистрации прав и кадастрового учета было направ лено на интеграцию соответствующих информационных систем и объединение данных об объектах недвижимости, уни фикацию процедур оказания учетно регистрационных услуг.

Для обеспечения комплексного реше -ния проблем в сфере регистрации прав и кадастрового учета был издан Указ Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии». Данным указом Федеральная регистрационная служба с 30 декабря 2008 г. была переименована в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), а Федеральное агентство гео дезии и картографии (Роскартография) и Федеральное агентство кадастра объ ектов недвижимости (Роснедвижимость) упраздняются с 1 марта 2009 г. При этом Росреестру были переданы все функции и территориальные органы упраздняемых агентств (распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2008 г. № 256-р). Такая реорганизация позволила обеспечить реализацию феде рального закона № 221 ФЗ «О государ ственном кадастре недвижимости», пред - полагая создание взамен ныне существующей разобщенной системы реестров и кадастров единую базу учета объектов недвижимого имущества. Закон возложил выполнение учетных действий на уполномоченный орган государственной власти, т.е. на Росреестр, а работу по описанию недвижимости и подготовке документов, необходимых для проведения технического учета, – на кадастровых инженеров. По результатам этой работы готовятся документы, содержащие необходимые для кадастрового учета сведения о недвижимом имуществе (п. 4 ст. 1). Это означает, что правообладателю необходимо заказать проведение соответствующих работ кадастровому инженеру. Ранее в них участвовали также специалисты БТИ. Сокращение участников данной цепочки облегчает проведение таких работ, уменьшает время и размер затрат на их проведение. Законом введена норма, значительно упрощающая постановку на кадастровый учет объектов капитального строительства, на которые получено разрешение на ввод их в эксплуатацию. В этом случае исчезает необходимость проведения работ по описанию данных объектов. Кадастровый учет такого недвижимого имущества будет осуществляться на основании разрешения на ввод его в эксплуатацию.

Введение нового формата технической документации (кадастровых паспортов на объекты недвижимого имущества) позволит унифицировать техническую документацию и создать единый документ, необходимый для предоставления в регистрирующий орган. С другой стороны, уменьшение в этом документе числа характеристик объекта капитального строительства увеличивает последующие времен ны_́ е и материальные затраты собственника или пользователя объекта недвижимого имущества. Например, при необходимости проведения рыночной оценки недвижимости правообладателю также придется заказывать и технический паспорт, который содержит необходимую для оценщика информацию. Так, при совершении сделки в нотариальной форме, помимо кадастрового паспорта, требуется предоставление справки об инвентаризационной стоимости объекта, т.к. кадастровый паспорт не содержит такой информации.

Таким образом, целесообразно продолжить дальнейшее совершенствование процесса постановки объектов земельноимущественного комплекса на кадастровый учет, законодательного обеспечения его проведения в обязательном порядке и осуществления за счет бюджетных средств с использованием различных источников информации.

При этом будет осуществляться формирование системы сведений о недвижимости, сведений о территории в целом, на основании которых можно осуществлять управление недвижимым имуществом на территории, в т.ч. формировать социально справедливое и экономически обоснованное налогообложение объектов недвижимости, в первую очередь, принадлежащих частным лицам.

Таким образом, в России осуществляется процесс последовательного развития кадастровой системы, который протекает иногда противоречиво и с недостатками, но в целом достаточно динамично. По нашему мнению, к недостаткам можно отнести переход от объемного содержания понятия «земельный участок» к плоскостному его содержанию, что значительно обедняет это понятие, уменьшает объем информации о земельном участке. Нецелесообразен, по нашему мнению, отказ от кадастрового учета участков леса, недр, водных объектов как объектов недвижимости. Значительным тормозом в развитии кадастровой системы в России является сохранение заявительного принципа ведения кадастров в сфере управления земельно-имущественным комплексом.

Но, несмотря на эти недостатки, общей тенденцией государственной поли -тики в области информационного обеспечения сферы управления земельноимущественным комплексом является переход от государственных кадастровых действий, финансируемых из государственного бюджета, к формированию государственного информационного банка данных и системы ведомственных (отраслевых) кадастров, получаемых (или дополняемых) в результате финансирования, осуществляемого различными ведомствами, юридическими и физическими лицами, что соответствует общемировой практике.