Совершенствование социальной поддержки малоимущих в России

В период с 2000 по 2011 г. в России произошло существенное снижение уровня бедности: с 29 до 12,7% [14. С. 103]. В нормативно-правовых актах на федеральном уровне адресной социальной поддержке населения, направленной на помощь бедным, уделяется все более пристальное внимание. Так, в рамках Государственной программы Российской Федерации «Социальная поддержка граждан», утвержденной распоряжением правительства РФ от 27.12.2012 № 2553-р, ключевым направлением дальнейшего развития системы социальной поддержки названо расширение сферы применения адресного подхода к предоставлению мер социальной поддержки, основанного на оценке нуждаемости заявителей. Это будет способствовать снижению бедности, сокращению неравенства, улучшению социального климата в обществе, оптимизации и повышению эффективности расходов бюджетов субъектов Российской Федерации.

Однако на практике адресные программы социальной поддержки не получили широкого рас- пространения. Так, подавляющая часть социальных трансфертов предоставляется на категориальной основе без учета нуждаемости населения. Расходы на адресную социальную помощь в общем объеме расходов на выплату пособий и социальную помощь составляют не более 5% [17. С. 365]. И хотя введенные в 2010 г. социальные доплаты до прожиточного минимума пенсионера позволили существенно снизить уровень бедности среди пенсионеров [13. С. 13], большинство других адресных программ социальной поддержки, реализуемых в субъектах Российской Федерации, не могут оказывать значимое влияние на снижение бедности [15. С. 292]. Целью настоящего исследования является разработка предложений по совершенствованию социальной поддержки малоимущих в России на основе анализа факторов и рисков бедности различных социально-демографических групп населения и оценки эффектов реформирования системы социальной поддержки.

Анализ рисков бедности различных социально-демографических групп населения в России

Анализ показателей бедности в 2012 г., рассчитанных на основе данных Обследования бюджетов домашних хозяйств (ОБДХ) Росстата за 2012 г., свидетельствует, что в течение 2012 г. наблюдалось постепенное устойчивое снижение уровня бедности и крайней бедности. Для измерения бедности были использованы показатели Фостера—Гриер— Тробеке [2. С. 761]. Уровень бедности по располагаемым ресурсам снизился за 2012 г. на 4 п.п. с 12,6 до 8,6%, а доля крайне бедных по располагаемым ресурсам среди всех домохозяйств — с 1,5 до 0,8%. Проведенный анализ данных показывает, что наибольшей часто в категорию бедных попадают: многодетные семьи (доля бедных по располагаемым ресурсам среди них достигает 39,4–53,3% в зависимости от квартала), семьи с детьми, в которых родитель имеет инвалидность и не работает (доля бедных — 29,6–46,6%), семьи с детьми, в которых родитель является зарегистрированным безработным (доля бедных — 30,5–44,8%), а также семьи с детьми, в которых родитель является безработным по определению МОТ (доля бедных — 28,5–42,3%). Таким образом, данные свидетельствуют о том, что риски бедности среди семей с детьми остаются велики, что подтверждается результатами многих исследований [см., например 1; 6; 9; 10]. При этом различия в частоте попадания в бедность среди домохозяйств с детьми в зависимости от возраста ребенка имеются (доля бедных среди семей с детьми до 3 лет выше, чем доля бедных среди семей с детьми старше трех лет), но они не столь существенные, как различия в частоте попадания в бедность среди полных, неполных и многодетных семей. Статистический анализ данных ОБДХ за 2012 г. показал, что доля домохозяйств, осуществляющих расходы на дополнительное образование детей, среди бедных домохозяйств с детьми существенно ниже (для домохозяйств с детьми школьного возраста — в 3 раза, а для домохозяйств с детьми дошкольного возраста — в 6 раз), чем среди небедных домохозяйств с детьми. Кроме того, жилищные условия бедных домохозяйств существенно хуже, чем небедных. Существующие депривации семей с детьми в области жилищных условий и образования подтверждаются и другими исследователями, например [5. С. 40]. Таким образом, предоставление малоимущим домохозяйствам социальной помощи на улучшение их жилищных условий и дополнительное образование детей могут стать важнейшим направлением социальной помощи бедным домохозяйствам.

Для выделения социально-демографических групп домохозяйств, имеющих повышенные риски бедности, рассчитывался индекс риска бедности, определяемый как отношение уровня бедности по конкретной демографической или социальноэкономической группе населения к уровню бед- ности по населению в целом. Чем выше значение индекса, тем больше данная группа представлена в бедном населении. Значение индекса, равное 1, свидетельствует о том, что группа подвержена тому же риску бедности, что и население страны в целом. Помимо домохозяйств с детьми, проведенный анализ позволил выделить другие социально-демографические группы домохозяйств, имеющие повышенные риски бедности: домохозяйства, имеющие в своем составе безработных и инвалидов, а также лиц, имеющих низкий уровень образования и работающих по рабочим специальностям. При этом риски бедности домохозяйств существенно увеличивались, если домохозяйство относилось к уязвимым категориям сразу по нескольким параметрам. Так, риск бедности среди домохозяйств, имеющих в своем составе неработающего инвалида, в 1,9–2,3 раза выше, чем риск бедности для всех домохозяйств в целом, а риск бедности среди домохозяйств с детьми, имеющих в своем составе неработающего инвалида, в 2,6– 4,6 раза выше, чем риск бедности для всех домохозяйств в целом. Риск бедности среди домохозяйств, имеющих в своем составе безработного по определению МОТ, в 2,2–2,8 раза выше, чем риск бедности для всех домохозяйств в целом, а риск бедности среди домохозяйств с детьми, родитель которых является безработным по определению МОТ, в 3,2–3,6 раза выше, чем риск бедности для всех домохозяйств в целом.

В ходе исследования были выявлены предметы длительного пользования и другое имущество, обладатели которого имеют существенно более низкий риск бедности, чем все домохозяйства в целом. Так, риск бедности ниже для домохозяйств, имеющих карманный компьютер (значение индекса риска бедности для городских домохозяйств – 0,39, а для сельских домохозяйств – 0,56), кондиционер (значение индекса риска бедности – 0,49 и 0,40 соответственно для городских и сельских домохозяйств), видеокамеру (значение индекса риска бедности – 0,51 и 0,47 соответственно для городских и сельских домохозяйств) и легковой автомобиль (значение индекса риска бедности – 0,61 и 0,71 соответственно для городских и сельских домохозяйств). Также существенно ниже риск бедности для домохозяйств, имеющих дополнительное жилье (значение индекса риска бедности – 0,29), дачу или дом для сезонного проживания (значение индекса риска бедности – 0,52), или стационарный гараж (значение индекса риска бедности – 0,59).

Чтобы исследовать факторы, от которых зависит вероятность попадания домохозяйства в бедность, была использована модель мультиномиальной ло- гистической регрессии. В качестве зависимой переменной использована дихотомическая переменная, принимающая значение «1», если домохозяйство относится к категории бедных по располагаемым ресурсам, и значение «0», если домохозяйство не относится к категории бедных по располагаемым ресурсам. Регрессионный анализ проводился на данных ОБДХ за 2012 г. по всей выборке домохозяйств отдельно для каждого квартала.

Результаты регрессионного анализа показывают, что вероятность домохозяйства быть бедным по располагаемым ресурсам увеличивается при наличии в домохозяйстве лиц с образованием ниже среднего специального, наличии в домохозяйстве детей, лиц, работающих по найму у физических лиц, индивидуальных предпринимателей; безработных, неработающих инвалидов, а также если домохозяйство состоит из одинокой матери и детьми, является многодетной семьей; молодой семьей с детьми, в которой родителям менее 30 лет, а также если глава домохозяйства работает на государственном или муниципальном предприятии или имеет должность, относящуюся к группе «неквалифицированные рабочие».

Результаты регрессионного анализа показали, что вероятность домохозяйства быть бедным по располагаемым ресурсам уменьшается при проживании домохозяйства в городе, наличии в домохозяйстве лиц с высшим образованием, лиц, получающих пенсию, предпринимателей, а также если глава домохозяйства не работает в отрасли «сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство», имеет должность, относящуюся к группе «руководители органов власти и управления всех уровней, включая руководителей учреждений, организаций предприятий», а также если члены домохозяйства получают деньги от лиц, работающих в других регионах, или занимались ведением личного подсобного хозяйства на продажу.

Использование выделенных социально-демографических групп домохозяйств, а также предметов длительного пользования, качество дополнительных фильтров при определении права на получение адресной социальной помощи поможет органам исполнительной власти в сфере социальной поддержки населения сосредоточить социальную помощь на наиболее нуждающихся домохозяйствах и снизить риски предоставления социальной помощи небедным домохозяйствам.

Оценка эффекта реформирования системы социальной поддержки в России

Для моделирования эффекта реформирования системы социальной поддержки в России был проведен регрессионный анализ зависимости уровня бедности в субъектах РФ от структуры расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на реализацию мер социальной поддержки граждан, среднего размера выплат малоимущим гражданам и семьям с детьми, а также факторов, отражающих социально-демографическую ситуацию в регионе. Основу для проведения анализа составили данные Росстата из статистического сборника «Реализация мер социальной поддержки отдельных категорий граждан в 2012 году» [11].

Результаты регрессионного анализа свидетельствуют о том, что уровень бедности в субъекте РФ уменьшается при росте:

◼ доли регулярных денежных выплат малоимущим гражданам в расходах консолидированного бюджета субъекта РФ на реализацию мер социальной поддержки граждан;

◼ отношения среднего размера регулярных денежных выплат малоимущим гражданам к прожиточному минимуму в субъекте РФ;

◼ отношения среднемесячной номинальной начисленной заработной платы к прожиточному минимуму в субъекте РФ;

◼ доли лиц старше трудоспособного возраста в субъекте РФ.

Проведенный регрессионный анализ свидетельствует о том, что уровень бедности в субъекте РФ увеличивается при:

◼ проживании в Сибирском федеральном округе; ◼ росте доли лиц младше трудоспособного возраста в субъекте РФ.

Полученные результаты можно интерпретировать следующим образом: рост номинальной заработной платы относительно прожиточного минимума ведет к увеличению доходов домохозяйств относительно прожиточного минимума, что сокращает риск бедности домохозяйств. Рост доли лиц младше трудоспособного возраста свидетельствует об увеличении иждивенческой нагрузки в домохозяйствах, что повышает риск бедности домохозяйств. Высокая доля пожилых в регионе уменьшает, при прочих равных обстоятельствах, уровень бедности в регионе, поскольку государство гарантирует неработающим пенсионерам доведение их пенсий до величины прожиточного минимума.

Результаты сценарного моделирования на основе проведенного регрессионного анализа свидетельствуют о том, что при увеличении доли адресных выплат в расходах консолидированного бюджета региона на реализацию мер социальной поддержки граждан по крайней мере до 30%, уровень бедности в среднем по регионам снизится на 3,7–3,9 п.п. (табл. 1).

При росте среднего размера регулярных денежных выплат малоимущим гражданам по крайней мере до 50% от уровня прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ, доля бедного населения в среднем по регионам снизится на 5,4–5,8 п.п. (табл. 2).

Усиление адресности предоставляемой социальной помощи с одновременным увеличением размеров предоставляемых адресных социальных выплат будет содействовать более эффективному решению задачи снижения бедности в Российской Федерации.

Дополнительно к описанному выше анализу региональных данных была осуществлена оценка эффекта повышения размера ежемесячного пособия на ребенка до достижения им возраста 16 лет. Проведенные на микроданных Российского мониторинга экономического положения и здоровья населения (РМЭЗ) за 2012 г. расчеты показывают, что в настоящее время ежемесячное пособие на ребенка оказывает лишь небольшое влияние на снижение уровня бедности среди получателей данного пособия (на 1,4 п.п.). Это можно объяснить низкой долей ежемесячных пособий на ребенка в общих денежных доходах домохозяйства: примерно в половине домохозяйств с детьми, получающих ежемесячные пособия на ребенка, доля указанного пособия в общих денежных доходах домохозяйства не превышает 5%.

Расчеты эффекта повышения размера ежемесячного пособия на ребенка на уровень бедности показывают, что при увеличении размера ежемесячного пособия на ребенка до половины прожиточного минимума для детей в субъекте РФ уровень бедности по денежным доходам среди получателей данного пособия сокращается на 17,5 п.п. (с 36,5 до 19%), что вызывает снижение уровня бедности среди всех семей с детьми на 4,5 п.п. и снижение уровня бедности среди всех домашних хозяйств на 1,3 п.п. (табл. 3). При увеличении размера ежемесячного пособия на ребенка до величины прожиточного минимума для детей в субъекте РФ уровень бедности по денежным доходам среди получателей данного пособия сокращается более чем в 5 раз (с 36,5 до 7%), что вызывает снижение уровня бедности среди всех семей с детьми на 7,6 п.п. и снижение уровня бедности среди всех домашних хозяйств на 2,2 п.п.

Таблица 1

Ожидаемое среднее снижение уровня бедности по субъектам РФ при увеличении доли регулярных денежных выплат малоимущим гражданам в расходах консолидированного бюджета субъекта РФ на социальную поддержку, п.п.

Увеличение доли регулярных денежных выплат малоимущим гражданам в расходах консолидированного бюджета субъекта РФ на социальную поддержку	10	20	30	40	50
Среднее снижение уровня бедности	1,2–1,3	2,5–2,6	3,7–3,9	5,0–5,3	6,2–6,6

Таблица 2

Ожидаемое среднее снижение уровня бедности по субъектам РФ при увеличении отношения среднего размера регулярных денежных выплат малоимущим гражданам к прожиточному минимуму в субъекте РФ, п.п.

Увеличение отношения среднего размера регулярных денежных выплат малоимущим гражданам к прожиточному минимуму в субъекте РФ	10	20	30	40	50
Среднее снижение уровня бедности	1,1–1,2	2,2–2,3	3,3–3,5	4,3–4,7	5,4–5,8

Таблица 3

Оценка уровня бедности по денежным доходам по различным категориям домохозяйств в зависимости от размера ежемесячного пособия на ребенка, %

	Размер ежемесячного пособия на ребенка равен
	0 руб.	текущему размеру ежемесячного пособия на ребенка	половине прожиточного минимума на ребенка	прожиточному минимуму на ребенка
Семьи с детьми — получатели ежемесячного пособия на ребенка	36,5	35,1	19	7
Все семьи с детьми	19,9	19,6	15,4	12,3
Все домохозяйства	11,1	11	9,8	8,9

Заключение

Повышение эффективности социальной поддержки отдельных групп населения, в том числе путем усиления адресности региональных программ государственной социальной помощи, заявлено в нормативно-правовых актах федерального уровня как одно из приоритетных направлений государственной политики в области социальной поддержки населения. Ключевой аргумент экономической теории в пользу адресности как средства борьбы с бедностью состоит в том, что чем точнее охват помощью самых бедных членов общества, тем меньше потери ресурсов, выделяемых на программы социальной поддержки [18. С. 56].

Однако в целом существующие сегодня в субъектах Российской Федерации подходы к предоставлению мер социальной поддержки малоимущим гражданам и малоимущим семьям не позволяют добиться существенного влияния указанных мер на снижение бедности. В то же время результаты проведенного в работе сценарного моделирования свидетельствуют о том, что существенное снижение уровня бедности в субъектах Российской Федерации может быть достигнуто за счет переориентации структуры расходов консолидированного бюджета региона на реализацию мер социальной поддержки граждан в сторону регулярной адресной социальной помощи малоимущему населению, а также за счет увеличения среднего размера регулярных адресных социальных выплат малоимущему населению. Кроме того, проведенный анализ показал, что использование в качестве дополнительных фильтров при определении права на получение адресной социальной помощи социальнодемографических типов домохозяйств, имеющих повышенные риски бедности, а также наличие у домохозяйств определенного имущества поможет органам исполнительной власти в сфере социальной поддержки населения сосредоточить социальную помощь на наиболее нуждающихся домохозяйствах и снизить риски предоставления социальной помощи небедным домохозяйствам.

Предоставление социальной поддержки малоимущим гражданам на основе социального контракта является одним из наиболее действенных механизмов, направленных на усиление адресности программ социальной помощи и повышение их бюджетной эффективности. Технология социального контракта направлена на преодоление социального иждивенчества и предполагает активные действия получателей помощи по выходу из трудной жизненной ситуации [4, 7, 12, 16]. Кроме того, одним из позитивных аспектов данной технологии оказания адресной социальной помощи является ее направленность на усиление межведомственного взаимодействия органов ис- полнительной власти субъектов РФ, в сфере деятельности которых находятся механизмы преодоления трудной жизненной ситуации и выхода на самообеспечение малоимущих семьей и малоимущих одиноко проживающих граждан [4. С. 10].

Для эффективного внедрения технологии социального контракта в субъектах Российской Федерации необходимо принять во внимание следующее. Утвержденная в соответствии с Государственной программой Российской Федерации «Социальная поддержка граждан» Методика оценки эффективности оказания государственной социальной помощи на основании социального контракта1 стимулирует субъекты РФ оказывать государственную социальную помощь преимущественно с использованием технологии социальных контрактов, а также разрабатывать программы адаптации в рамках применения технологии социальных контрактов таким образом, чтобы улучшать материальное положение получателей государственной социальной помощи на основании социальных контрактов и повышать активность их действий по преодолению ими трудной жизненной ситуации. В то же время у отмеченной выше Методики есть существенное ограничение: показатели, оценивающие изменение материального положения участника программы социальных контрактов, направлены на оценку улучшения материального положения участника программы на момент окончания срока действия социального контракта по сравнению с его материальным положением в момент входа в программу. Очевидно, что кратковременное повышение материального положения участников программы не может быть конечной целью применения технологии социального контракта. Технология социальных контрактов должна подразумевать долгосрочное устойчивое улучшение положения участников программы и выход их на самообеспечение и, как следствие, отказ от получения социальной помощи. В связи с этим целесообразно внести изменения и дополнения в Методику оценки эффективности оказания государственной социальной помощи на основании социального контракта с целью обеспечить оценку долгосрочного эффекта от применения технологии социальных контрактов (по крайней мере через год после окончания действия социального контракта). В качестве наиболее достоверного инструмента измерения эффективности оказания государственной социальной помощи на основе социального контракта рекомендуется предусмотреть возможность проведения не только мониторинга, но и оценки программы социальной помо- щи на основании социальных контрактов, в рамках которой изменение во времени материального положения участников программы сравнивается с изменением материального положения контрольной группы со схожими характеристиками, не участвовавшей в программе. Так, в рамках оценки эффекта адресной социальной программы на основе социального контракта «От пособия к зарплате» в 2003 г. был сделан вывод, что участники программы с более высокой вероятностью находят работу, чем безработные, не участвовавшие в программе, однако заработная плата трудоустроившихся участников программы была существенно ниже заработной платы лиц, не участвовавших в программе [3. С. 15].

Значительным достоинством технологии социальных контрактов является заложенный в нее комплексный подход к решению проблем нуждающегося. При этом залогом успешности и возможности обеспечить комплексный подход служит выстроенное межведомственное взаимодействие, четкая межведомственная координация деятельности органов социальной защиты населения и органов службы занятости, образования, здравоохранения и других органов исполнительной власти и местного самоуправления. Для повышения эффективности реализации технологии социальных контактов субъектам РФ рекомендуется разработать и принять межведомственный документ, утверждающий «межведомственный порядок (регламент) разработки и реализации адресной программы социальной помощи на основе социального контракта», в котором будут четко прописаны функции каждого ведомства, обозначены ответственные за каждый элемент программы, детально продуманы и закреплены все административные механизмы и порядок межведомственного взаимодействия в процессе реализации программы.

Успеху пилотной реализации программ социальной помощи с применением технологии социальных контрактов способствовал тот факт, что оказываемая в рамках социального контракта социальная помощь вносила существенный вклад в доходы получателей помощи и стимулировала их предпринимать активные действия, направленные на выход из трудной жизненной ситуации. В связи с этим формальное выполнение регионами поставленной правительством Российской Федерации задачи расширить охват малоимущего населения программой социальных контрактов при отсутствии увеличения финансирования по данному направлению в связи с напряженностью региональных бюджетов может привести к существенному сокращению совокупного объема помощи, предоставляемой каждому участнику программы социальных контрактов, снижению административных ресурсов на данную программу, что негативно отразится на эффективности оказываемой помощи в рамках данной программы и приведет к выхолащиванию самой технологии социального контракта. Таким образом, для поддержания и эффективного развития технологии социального контракта в субъектах Российской Федерации — помимо обеспечения на федеральном уровне методического сопровождения указанной программы — целесообразно обеспечить выделение средств федерального бюджета на софинансирование региональных программ адресной социальной помощи на основе социальных контрактов.

Технология социального контракта может и должна применяться, в том числе для лиц, находящихся в состоянии глубокой бедности и депривации (например, для домохозяйств с алко- и наркозависимыми, освободившимися из мест лишения свободы, а также бездомных). Работа с указанными группами населения требует усиления взаимодействия органов социальной защиты населения с другими ведомствами для совместного решения комплекса проблем данных категорий граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации [8. С. 72]. Широта спектра и глубина имеющихся деприваций обусловливают необходимость модификации программ социальной помощи на основе социальных контрактов для данных лиц с учетом увеличения периода сопровождения указанных лиц и объемов предоставляемой им помощи. В связи с этим целесообразно обеспечить резервные объемы финансирования программы социальных контрактов для лиц, находящихся в состоянии глубокой бедности и депривации.