Советская модель местного самоуправления

В первые годы советской власти ещё сохранялось административнотерриториальное деление страны на губернии, уезды и волости. В то же время высшим органом власти стали съезды Советов (областной, городской, уездный, волостной). Они являлись неформальными собраниями без четко обозначенных функций. Задачи местных Советов состояли в реализации постановлений высших органов власти. Они также решали вопросы, имеющие местное значение, координировали деятельность Советов в пределах данной территории и осуществляли мероприятия по хозяйственному и культурному развитию данной местности. Так, например, в Новониколаевске с 10 по 13 сентября 1922 г. состоялся уездный съезд Советов, в котором участвовало 138 человек. Из них 109 членов партии и 29 беспартийных. По социальному составу они подразделялись: 10 человек рабочих, 28 чел.- служащих и 100 человек – крестьян[1]. Он рассматривал вопросы сбора продналога и возможности ликвидации голода в некоторых волостях уезда.

24 октября 1925 г. было принято постановление ВЦИК «Об утверждении положения о городских Советах», по которому городской Совет является высшим органом власти «на территории соответствующего города или поселка и объединяют все трудящееся население для участия в местном и государственном управлении и строительстве»[2]. Городские советы избирались по следующим нормам: в городах с населением тысяча человек - один депутат на пятнадцать избирателей; с населением от одной тыс. до трех тыс. человек - один на двадцать избирателей; с населением от трех до пяти тыс. человек - один на тридцать избирателей; от пяти до десяти тыс. человек - один на пятьдесят избирателей и т. д. В городах Москве и Ленинграде - один на четыреста избирателей.

Для ведения работы городского совета и управлению городским хозяйством городской совет избирает из своего состава председателя и президиум в числе не более одиннадцати человек[3].

24 октября 1924 г. было принято постановление «О введении в действия положения в Сибирском крае»[4]. В данном постановлении говорилось о создании Сибирского края из Омской, Новониколаевской, Алтайской, Томской, Енисейской, Иркутской губерний и автономной области Ойратского народа с центром в Новониколаевске. Сибирский край подразделялся на шестнадцать округов. Каждый округ края делился на районы. Их количество и границы устанавливались съездом советов Сибирского края, который является высшим органом власти на данной территории.

Съезды советов ведали местными экономическими и культурнохозяйственными вопросами. Они утверждали местный бюджет и отчеты по его исполнению, выбирали исполнительные комитеты.

Исполнительные комитеты должны были осуществлять проведение в жизнь постановлений вышестоящих органов власти, бороться с контрреволюцией и охранять революционный порядок. А также осуществлять регулирование промышленности, сельского хозяйства и торговли. В Советах всех уровней преобладали коммунисты. Так, в результате перевыборов в 1922 г. Новониколаевского горсовета было избрано 160 человек. Из них 142 коммуниста и только 18 человек беспартийных[5].

Как следовало из постановления, для руководства текущей работой исполнительные комитеты должны были избирать президиумы. Исполнительные комитеты выбирали из числа членов президиума председателя, его заместителя и секретаря. Для ведения работ по отдельным отраслям управления образовывались отделы. Районный исполнительный комитет состоял из 15 членов.

Советы всех уровней большое внимание уделяли хозяйственным вопросам, в решении которых им оказывали помощь различные советские организации. Так, на собрании Сибкрайсоюза в 1925г., где решался вопрос о помощи деревни, была поставлена и проблема помощи местных органам управления - советам. Отмечалось, что « эта работа от наших товарищей также потребует много внимания …, ибо не секрет, что в некоторых селах и деревнях советский аппарат слаб, как политически, так и административно, все это говорит за то, что эту работу также предстоит поднять до надлежащего уровня».

Возвращаясь к двум вышеперечисленным постановлениям и их анализируя, следует отметить, что в них прослеживается только, что наметившаяся тенденция предоставления местной власти относительной самостоятельности в решении вопросов местного значения. В то же время нельзя забывать, что в этот период в экономике страны допускался частный капитал, и это создавало предпосылки для наиболее быстрого восстановления хозяйства после гражданской войны.

К началу 1930-х гг. правительство СССР пришло к заключению, что в стране недостаточная централизация, соответствующая государственной собственности. Поэтому 1 июля 1933 г. принимается новое постановление «Об изменении законодательства РСФСР в связи с изданием положения о городских советах»[6]. В нем на городские Советы возлагается роль органа пролетарской диктатуры, который должен осуществлять проведение политики центра на местах. Именно в этот период произошло окончательное огосударствление местной власти. В то же время усиливается роль таких форм самоуправления, как домкомы, уличкомы, которые информировали администрацию о политическом настрое жильцов и недовольстве некоторых из них её политикой партии.

В годы Великой Отечественной войны наряду с высшими и центральными властями продолжали функционировать местные органы власти. В этот период в них происходили структурные изменения, которые были направлены на максимальную централизацию политического, хозяйственного и военного руководства.

Период деятельности Н.С. Хрущева ознаменовал собой разделение Советов на промышленные (городские) и сельские. Произошла некоторая демократизация власти. Централизованный контроль за колхозно-совхозной системой в этот период ослаб, началась реорганизация управления, перешли от отраслевой системы управления к совнархозам. Однако, подобная структурная перестройка привела к ещё большему хаосу на местах.

Наиболее дальновидные руководители страны начинают понимать, что огосударствление на местах ведет к бесхозяйственности. Централизация в работе советов снизу доверху часто приводила к тому, что, решая глобальные проблемы, забывали о текущих актуальных вопросах на местах, в том числе о материальной заинтересованности работников в результатах своего труда. Поэтому сентябрьский (1965 г.) пленум ЦК КПСС постановил провести некоторые преобразования как в целом в стране, так и на местах. Реформа получила название косыгинской по имени Председателя Совета Министров СССР А.Н. Косыгина. Она предполагала осуществление как экономических, так и административных мер и в целом была направлена на обновление и улучшение качества выпускаемой продукции, внедрение новых изобретений, т.е. модернизацию производства. Пытались внедрить в массовое производство, те наиболее передовые разработки, которые осуществляли ученые для космоса и военно-промышленного комплекса. Поэтому было решено не только внедрять новинки для улучшения жизни населения, но и в целом уделять большее внимание производству предметов потребления, что привело бы к повышению благосостояния трудящихся. Достичь всего этого пытались с помощью материальной заинтересованности рабочих и служащих в результатах своего труда.

Было восстановлено управление народным хозяйством через систему министерств и принято постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О совершенствовании планирования и усилении экономического стимулирования промышленного производства» (4 октября 1965 г.)[7].

В соответствии с ним было решено расширить экономические права предприятий, развивать прямые связи между производителями и потребителями на принципах взаимной материальной ответственности и заинтересованности. Предполагалось внедрять в практику отношения, основанные на хозяйственном расчете, т.е. опора делалась на проявление демократии в первичном коллективе. Экономические стимулы предполагали расширение самостоятельности предприятий, что вело к их меньшей зависимости от центра.

Необходимость в проведении такой реформы хорошо просматривается на примере Новосибирского завода им. 16 партсъезда, который из передового предприятия превратился в отстающее. Так, в середине 1960-х гг. в течение длительного времени это предприятие находилось в очень тяжелом положении, оно не выполняло план, не производилась модернизация продукции. Например, в 1965 г. при плане 1430 станков было выпущено только 794 шт., а также недопоставлены станки на экспорт[8]. Основными причинами неудовлетворительной деятельности завода являлись: 1)медленное проведение работ по реконструкции и модернизации, вследствие незначительных капитальных вложений; 2)отсутствие четкой специализации и как результат выпуск малых партий продукции; 3)низкое качество и срыв сроков поставок литья по кооперации с заводом «Сиблитмаш».

В результате на предприятии сложились крайне неудовлетворительные условия труда и производства, что объяснялось: 1) незначительными средствами на приобретение оборудования, которое не обеспечивало необходимой точности для выполнения финишных операций. Из 43 ед. оборудования нормальной точности используемых заводом для выполнения финишных операций, 20 ед. эксплуатировались свыше 20 лет. 2) негативно сказывалась также недостаточность производственных площадей. В итоге оборудование устанавливалось с нарушением норм на единицу площади до 50%; 3) аварийное состояние перекрытий всех производственных помещений и неудовлетворительное состояние полов. Все эти причины привели к тому, что завод не смог развить инструментальную базу для нужных мощностей.

Наличие перечисленных трудностей отрицательно сказалось на производственной деятельности предприятия и привело к большой текучести кадров. В результате завод стал постоянно испытывать недостаток в рабочих- станочниках ведущих профессий.

Завод также лихорадило от постоянных слияний и поглощений. Объединение в 1963 г. трех заводов разных профилей в одно предприятие и последующее в конце 1965 г. их разъединение затормозило развитие станкоинструментального производства. Анализ этого материала показывает, что все решения диктовались сверху, а директор предприятия фактически не мог решать проблемы своего завода, он только отвечал за выполнение плана, что наглядно свидетельствует, что система советов, провозглашая демократию, на деле сковывала инициативу на местах. Ведь принцип советов осуществлялся повсюду в СССР.

Однако, некоторые подвижки все же произошли в середине 1980-х гг. В период перестройки, когда встал вопрос о демократическом преобразовании общества и освобождении его от всевластия партийного аппарата. Стали решать проблему необходимости развития полновластия советов и народного самоуправления. Пытались сконцентрировать власть в выборных, а не исполнительных органах.

Таким образом, самоуправление в деятельности Советов существенно отличалось от зарубежных моделей местного самоуправления. Особенность местных советов заключалась в том, что они, состоя элементом единой системы государственных органов и государственного аппарата, не являлись представителями центральных органов власти. В них отрицался принцип разделения властей. Их деятельность только формально основывалась на мандате, полученном от местного населения и которому они только формально были подотчетны. Во всей системе советов чувствовалось лицемерие, характерное для той эпохи, когда говорилось одно, а делалось другое. Советы были демократической завесой монопольного всевластия партийного аппарата. Они являлись составной частью тоталитарного режима. Однако, здесь нельзя не отметить национальную особенность власти нашей страны, как до революции, так и в годы советской власти, когда авторитарные методы, патернализм государства сочетались с отдельными элементами демократического самоуправления.