Совнархозы: правовое положение, экономический потенциал, результаты деятельности

К середине 1950-х гг. жесткая централизация управления промышленностью вызывала недовольство части хозяйственников и управленцев, особенно на местах. Экономическое развитие регионов было обусловлено политикой центральных и союзных министерств, которая имела собственную логику. Несмотря на то, что министерства, аккумулируя бюджетные средства, обеспечивали развитие целых отраслей, векторы этого развития часто противоречили интересам регионов. Создавая производства, министерства не интересовались решением социальных проблем, строительством жилья и учебных заведений. Ведомственные специализация и кооперация обусловливали нерациональные перевозки и создание дублирующих производств даже в том случае, если на этой же территории существовали подобные предприятия, входящие в структуру другого ведомства. Власти регионов по отношению к центральным министерствам выступали в роли просителей. Они располагали только ресурсами местной промышленности, которая, как правило, была представлена мелкими низкотехнологичными предприятиями, артелями и промкомбинатами, которые не только не были способны обеспечить необходимых для роста накоплений, но, по существу, были не в состоянии удовлетворить потребности населения.

В 1957 г. в СССР начала осуществляться реформа управления промышленностью, в соответствии с которой были упразднены промышленные министерства, а управление было передано на места, советам народного хозяйства, образованным в экономических административных районах. Реформа осуществлялась в условиях острой политической ситуации и представляла собой важный политический ход Н. С. Хрущева, рассчитывавшего ослабить позиции своих политических оппонентов, посредством упразднения отраслевой системы управления. В данной статье ставится задача охарактеризовать экономический потенциал совнархозов, их правовой статус, проблемы и результаты хозяйственной деятельности.

Историография данной проблемы крайне ограниченна. Совнархозы как структура управления изучены слабо. Нет ни одной работы, посвященной непосредственно правовому положению и деятельности советов народного хозяйства. В результате в оценках их эффективности до сих пор преобладают скептические положения, озвученные еще в 1965 г., в период отказа от системы территориального управления. В последние десятилетия исследователями сделаны определенные шаги по изучению реформы управления промышленностью в целом и совнархозов в частности. В работах Ю. А. Веденеева, Б. В. Личмана и В. И. Мерцалова рассматриваются основные положения реформы, в том числе на примере отдельных регионов, и как следствие, анализируется деятельность ряда совнархозов. Отдельные совнархозы являются объектами исследования кандидатских диссертаций: В. Н. Горлова (Московский городской и Московский областной совнархозы), Е. В. Демичева (совнархозы Центра и Южного Урала), В. В. Ковалева (Ставропольский и Краснодарский совнархозы), А. И. Крецана (СНХ Сибири), А. В. Чухно (совнархозы Зауралья). Можно предположить, что основными тенденциями в разработке этой проблематики должны стать, с одной стороны, теоретическое изучение различных элементов перестройки управления, с другой – дальнейшее привлечение огромного регионального материала по совнархозам, позволяющего понять, как данный механизм действовал на местах.

В основу статьи положены документы центральных архивов – Государственного архива Российской Федерации, Российского государственного архива экономики, Российского Государственного архива новейшей истории, материалы опубликованных источников, среди которых сборники документов, материалы статистики, газетные публикации.

Характер изменений управления промышленностью

Накануне реорганизации управления промышленностью работой промышленных предприятий руководили 50 общесоюзных и 23 союзно-республиканских министерств и ведомств. В 1956 г. промышленность, подведомственная СМ союзных республик, производила 55 %, а промышленность союзного подчинения – 45 % всей промышленной продукции СССР. В результате реформы в промышленности, подведомственной СМ союзных республик, производилось 94 % промышленной продукции, в том числе 71 % – в промышленности совнархозов [12, с. 390]. Таким образом, в ходе реформы союзный центр передал республикам большую часть промышленного производства, управление которым в значительной степени перешло в руки совнархозов.

Закон СССР «О дальнейшем совершенствовании организации управления про- мышленностью» был принят 10 мая 1957 г. Совнархоз представлял собой территорию, объединенную единством управления экономикой. В Российской Федерации границы совнархозов совпадали с границами административных районов – автономных республик, краев и областей. В начале реформы в РСФСР их было 70 (уже в первые месяцы два из них были упразднены как маломощные – Т. Щ.), на Украине – 11, в Казахстане – 9, в Узбекистане – 4, в остальных союзных республиках – по одному. Советы народного хозяйства являлись коллегиальными органами управления, руководившими комплексным развитием промышленности на территории своих районов.

В ведении совнархозов было сосредоточено более 80 % основных производственных фондов и производилось 71 % всей промышленной продукции страны, причем по ряду важнейших показателей – чугун, цветные металлы, природный газ, и др., оно составляло 100 % объемов валовой продукции, производимой в стране. Совнархозы отвечали и за развитие химической промышленности, производя более 99 % минеральных удобрений и синтетического волокна. [12, с. 390]. Что касается промышленности местных советов, министерств и ведомств, то она производила 23 % продукции и наиболее существенно была представлена в отраслях: промышленности строительных материалов, лесозаготовительной, пищевой, легкой.

В подчинение совнархозов Российской Федерации было передано более 9 тыс. предприятий упраздненных союзных и республиканских министерств и ведомств с общим объемом валовой продукции по плану 1957 г. около 500 млрд руб., или 80 % всей валовой промышленной продукции РСФСР [4. Л. 1]. На предприятиях совнархозов работали 7,7 млн промышленных рабочих, что составляло около 73 % общей численности рабочих Российской Федерации; 66 % валовой продукции российских совнархозов относилось к тяжелой индустрии [4. Л. 1]. Хотя 40 из 70 совнархозов РСФСР представляли небольшие СНХ, более 50 % продукции производилось 13 крупными совнархозами, а 6 крупнейших совнархозов России: Московский городской, Московский областной, Ленинградский, Свердловский, Челябинский и Горьковский – производили 37 % всей валовой продукции совнархозов России [4. Л. 1].

Производство валовой продукции по отдельным экономическим зонам осуществлялось неравномерно. По плану 1957 г. совнархозы Центра производили 42 % всей продукции, Севера и Северо-Запада – 12,5 %, Поволжья и Северного Кавказа – 14,3 %, Урала – 16,8 %, Сибири – 11,2 %, Дальнего Востока – 3,3 % [4. Л. 2].

Правовое положение совнархозов регламентировалось Положением о Совете народного хозяйства экономического административного района, утвержденным Постановлением СМ СССР от 26 сентября 1957 г. [7, с. 409].

В п. 1 Положения указывалось, что Советы народного хозяйства, образуемые по экономическим административным районам, являются основной организационной формой государственного управления промышленностью и строительством. Устанавливалось (п. 3), что совнархозы в своей деятельности подчиняются непосредственно Советам Министров союзных республик. Следует подчеркнуть, что Положение никак не прописывало взаимоотношения совнархозов и обкомов партии. Секретари обкомов не входили в состав советов народного хозяйства, т. е. нормативно связи между этими двумя структурами не предусматривались, хотя на практике эта связь присутствовала и была достаточно тесной.

Задачи и функции СНХ регламентировались п. 14–47 документа. К ним относились: выполнение государственных планов по всем показателям (п. 14); руководство работой по составлению планов (п. 15); разработка предложений об установлении наиболее правильных и рациональных связей, максимальная мобилизация внутрихозяйственных резервов, специализация и кооперирование (п. 16, 18, 26); разработка и представление предложений по крупным экономическим проблемам (п. 17); повышение технического уровня всех отраслей промышленности, руководство изобретательством, обеспечение развития производства новых машин, модернизация оборудования (п. 19, 22–24); организация материально-технического снабжения сбыта продукции, организация заготовок и закупок сельскохозяйственного сырья (п. 28–29); подбор и расстановка руководящих инженерно-технических и научных работников (п. 35); проведение мероприятий по улучшению структуры и ликвидации излишних звеньев в управлении промышленностью и строительством.

Даже краткое перечисление стоящих перед совнархозами задач предполагало предоставление широкого круга прав его руководителям. Положением регламентировались права советов народного хозяйства в области планирования (п. 48–59), в области капитального строительства (п. 60–82), в области материальнотехнического снабжения (п. 83–91), в области финансирования и кредитования (п. 92– 120), в области труда и заработной платы (п. 121–137).

Пожалуй, наиболее широкий объем прав советы народного хозяйства получили именно в области планирования. Они могли утверждать и изменять задания по предприятиям, изменять объемы производства и поставки отдельных видов продукции, принимать заказы от предприятий не входящих в структуру совнархоза, передавать внутри совнархоза с баланса на баланс организации. Все это допускалось в том случае, если не влекло за собой уменьшения планов накоплений, платежей в бюджет, общей численности работников, фондов заработной платы и государственных плановых заданий, установленных совнархозу.

В области капитального строительства возможности совнархозов были значительно уже. Перечень их прав представляет скорее перечисление процедур, осуществляемых силами совнархоза. Ключевое право – перераспределять капитальные вложения между стройками (п. 63) – огра- ничивалось, во-первых, пределами установленных в плане общих объемов капитальных вложений по данной отрасли, без уменьшения по вводу в действие производственных мощностей и жилой площади; во-вторых, требовало согласия Госплана СССР.

В области материального снабжения совнархозы могли лишь распределять и перераспределять сырье, материалы, машины и оборудование между предприятиями и учреждениями, поскольку снабженческие организации не входили в подчинение совнархоза. Система материально-технического снабжения на всем протяжении реформы оставалась, пожалуй, самой критикуемой и находилась в наиболее жестком противоречии с основными положениями реформы.

В области труда и заработной платы совнархозы могли устанавливать структуру, численность и штаты административноуправленческого аппарата как для аппарата совнархоза, так и для подведомственных учреждений и предприятий, однако только в пределах установленного плана по труду и только руководствуясь типовыми штатами и схемами должностных окладов.

Следует отметить, что реальность расходилась с декларациями с самого начала реформы. Вертикаль управления, которая нормативно состояла только из трех звеньев: Совмина СССР, Совмина союзной республики и Совнархоза, – на практике включала в себя еще два звена – Госплан СССР и Госплан союзной республики, которые были построены по отраслевому принципу. Роль Госплана была озвучена в докладе Н. С. Хрущева на февральском Пленуме ЦК КПСС: «Госплан должен взять на себя ряд функций, обеспечивающих централизованную политику в отельных отраслях промышленности, осуществляемую в настоящее время министерствами» [13. Л. 43].

Ю. А. Веденеев, изучавший организационную сторону реформы так охарактеризовал ее суть: «Хозяйственный механизм реформы 1957 г. не только воспроизвел сложившийся и ранее отработанный механизм, но и усилил все его качественные параметры – адресное директивное планирование, фондирование материально-технических ресурсов и их централизованное распределение, административное прикрепление производителей и потребителей, административное ценообразование, бюджетное финансирование как текущей деятельности промышленных предприятий, так и процесса воспроизводства их основных фондов» [2, с. 24]. С этим утверждением невозможно согласиться. Сложившийся ранее механизм был изменен и очень существенно. В первую очередь изменился характер планирования. Если распределение материальных ресурсов находилось по-прежнему в руках центра, то выделение этих ресурсов происходило в соответствии с принятыми планами, а они разрабатывались совнархозами. Система административного прикрепления производителей и потребителей также серьезно трансформировалась, поскольку совнархозы стремились оптимизировать как внутрирайонные, так и межрайонные связи, а сами эти связи были поставлены на договорную основу. Советы народного хозяйства получили возможность использовать на свое усмотрение нецентрализованные средства, что способствовало перераспределению капитальных вложений в соответствии с потребностями экономических административных районов. Взаимоотношения с плановыми органами приобрели дискуссионный характер, поскольку совнархозы получили право разрабатывать предложения и представлять их на утверждение.

Сформированная система управления нормативно предоставляла совнархозам права на определенную самостоятельность, а структурно препятствовала их реализации. Структура и деятельность Госпланов вызывали жесткую критику со стороны председателей совнархозов: «Если перестройка промышленности в основном закончена на местах, то до конца эта перестройка не доведена. По существу старые министерства переехали в Госплан РСФСР и расселись по своим местам и мы по любо- му вопросу обязаны обращаться в соответствующие отделы» [15. Л. 99]. Вызывала недовольство многозвенная структура отделов: «Скажите, для чего в Госплане РСФСР 8 машиностроительных, 3 пищевых, мясомолочный, рыбный отделы, когда мясо и молоко с пищей так перевязались, что не знаем где конец пищевой, где мясомолочной» [15. Л. 62]. По данным Госплана РСФСР, при согласовании совнархозам приходилось иметь дело с 30 отраслевыми отделами Госплана. Такое же положение при решении оперативных вопросов [4. Л. 28].

Совнархозы резко возражали против вторжения плановых комитетов в сферу управления производством. «Некоторые работники Госплана – заявлял председатель Сталинского СНХ И. И. Дядык, хотят, чтобы оперативным руководством совнархозами занимался Госплан. Я считаю, что это неправильно. Он сейчас занимается мелкой опекой над совнархозами. Если Госплан будет заниматься оперативными делами – нема Госплана. Он должен планировать, а так, это не Госплан, а большое министерство» [15. Л. 143].

Резко выросли потоки документов. Если до реформы Госплан в среднем получал 4,4 тыс. документов, то к сентябрю – более 40 тыс. [4. Л. 24]. Из ежедневной корреспонденции Госплана РСФСР более 80 % примерно в равных долях касались материально-технического снабжения и текущих производственных вопросов, только 17 % документов относились к планированию [4. Л. 29]. Приведенные данные свидетельствуют о том, что в условиях реформы Госплан, как правильно заметили руководители совнархозов, выполнял не свойственные ему функции.

Госпланы и Советы министров требовали согласований при внесении любых корректив в плановые показатели. Как правило, при попытке согласования своих решений совнархозы наталкивались на отказы. Противоречия реформы разрешались только путем сокращения прав совнархозов и наращивания над ними контролирующих инстанций.

В деятельности Госпланов отразилось стремление руководства страны централизовать управление совнархозами. Объективно они были обусловлены имеющимися в стране проблемами развития: необходимостью структурных перемен в экономике и развития новых, передовых отраслей; дефицитом важнейших сырьевых ресурсов, среди которых не только металл, уголь, сталь, но и сельскохозяйственное сырье; необходимостью расширения сферы потребления и повышения уровня жизни населения; гонкой вооружений, требующей дальнейшего количественного и качественного роста ВПК. Экономические проблемы диктовали необходимость жестко лимитировать ресурсы в интересах сохранения высоких темпов экономического роста.

Вклад совнархозов в развитие регионов.

Несмотря на все ограничения, во власти совнархозов было ускорить темпы экономического развития регионов, обеспечив привлечение инвестиций и их эффективное использование. Это обстоятельство обусловило серьезное влияние на экономическое развитие административных экономических районов субъективного фактора. Для каждого из регионов принципиальным становился вопрос о фигуре председателя совнархоза. По данным В.И. Мерцалова из председателей 70 совнархозов РСФСР бывшие министры составляли 20 %, первые замы и замы – 40 %, начальники главков и управлений – 21,4 %, местные кадры – 18,6 % [5, с. 95].

В соответствии с постановлением ЦК КПСС и СМ СССР от 22 мая 1957 г. «председателям совнархозов экономических административных районов предоставлялись права, установленные для министров СССР, а руководителям хозяйственных объединений (Главных Управлений или Управлений) совнархозов – права начальников Главных Управлений министерств СССР» [9, с. 201]. Фактически, это положение не соблюдалось. Союзные министры обладали колоссальными правами, опираясь на всю мощь своих ведомств, как финансовую, так и кадровую. Таких ресурсов на местах не было.

При назначении на должность председателя Совнархоза принимались во внимание мнение обкомов КПСС и их пожелания. Как правило, первые секретари обкомов стремились получить в качестве председателя совнархоза руководителей, возглавлявших профильные для промышленности региона министерства или управления. В первые годы в регионы на работу выехали крупнейшие отраслевые руководители, возглавлявшие ключевые отрасли советской экономики: угольную, металлургическую, машиностроительную. Своей работой они обеспечили мощное ускорение промышленного роста в экономических административных районах.

Совнархозы сыграли очень важную роль в развитии хозяйства регионов. Как правило, проблемы развития на местах имели системный характер. Их решение требовало комплексного подхода. Председатель Смоленского СНХ А. Прокофьев заявил, что политика министерств обусловила отсталость области, неразвитости крупной промышленности, и предприятий, занятых переработкой сельскохозяйственной продукции. В корне проблемы лежала нехватка электроэнергии. Совнархоз поставил перед собой задачу форсировать строительство ГРЭС на местных углях, ускорить развитие сельхозпереработки, а также способствовать становлению крупной машиностроительной промышленности [10. Л. 2].

С отсутствием достаточной энергетической базы и отставанием производства промышленных материалов связывал трудности в развитии Мордовского экономического административного района председатель Мордовского совнархоза Е. А. Веселовский. Это, по его мнению, вынуждало союзные министерства осуществлять намечаемые в Мордовии стройки в других районах страны. После организации совнархоза было форсировано строительство ТЭЦ-2, на строительстве которой за 16 месяцев было освоено больше капиталовложений, чем за предыдущие четыре с половиной года [3, с. 102]. Развитие промышленности стройматериалов позволило ускорить в республике как производственное, так и жилищное строительство. В результате решения этих проблем в Мордовии были созданы предпосылки для строительства крупных промышленных предприятий.

Оперативное руководство предприятиями обеспечивало энергичный поиск наиболее эффективных управленческих решений. Председатель Ростовского совнархоза П. Аброскин указал на то, что производство во втором полугодии 1957 г. валовой продукции возросло на 40 %. Предприятия получили за третий квартал 55 млн сверхплановых накоплений, притом за первое полугодие было недодано 14 млн накоплений [11. Л. 2].

Согласно воспоминаниям Н. К. Байбакова, возглавлявшего с 1958 г. Краснодарский совнархоз, в Краснодарском крае, по существу, заново были созданы газовая и сахарная отрасли, расширилось машиностроение, обновилась пищевая промышленность, заработали предприятия искусственной кожи, хлопчатобумажных изделий, значительно увеличилось производство шампанских вин [1, с. 142].

Совнархозы решали вопросы рационализации вспомогательных операций, механизации транспортировки и разгрузки, переработки отходов производства. Каждый из председателей совнархозов на местах был вынужден выявлять и преодолевать препятствия, наиболее сильно тормозящие развитие районов. Отраслевое и географическое разнообразие районов, различия в уровне развития обусловливали значительное разнообразие необходимых управленческих решений, способствующих ускорению темпов развития регионов.

Несмотря на наличие определенных противоречий, в целом на протяжении первых трех лет система управления функционировала в соответствии с принципами децентрализации. Совнархозы высоко оценили достоинства новой системы управления, в том числе: возможность оперативно решать вопросы, перераспределять внутренние ресурсы; рационализировать кооперирование и специализацию; ве- сти строительные работы промышленного характера рационально и комплексно, а жилищное строительство – большими массивами, концентрируя материалы, механизмы, рабочую силу. На совещании председателей совнархозов, проведенном в конце 1959 г., доминировало мнение, выраженное И. Е. Вороновым (Архангельский СНХ): «Совнархозы проделали большую работу. Каждому ясно, что это самая хорошая форма управления промышленностью в настоящих условиях. Если СНХ получат большую помощь в центральных органах, дело пойдет еще лучше» [14. Л. 214].

По плану шестой пятилетки на 1957 г. был запланирован рост 7,1 % [14. Л. 160]. В условиях реформы он составил 10 %, что свидетельствует о ее позитивном влиянии на темпы роста экономики. По данным таблицы видно, что именно на 1957 г. приходится резкий рост числа совнархозов, показавших более чем 20 % темпы роста, чего не было в последующие годы. В этот же период наиболее значительной является группа совнархозов, показавших прирост более 15 %. На фоне этих успехов достижения 1958 г. выглядит гораздо скромнее. Более чем на 20 % выросла промышленность только одного совнархоза, при этом резко увеличилась группа середняков (от 5 до 10 %). В 1959 г. снова возросло количество СНХ, демонстрирующих темпы роста более 10 %, причем менее 5 % не показал никто. Фактически итоги 1959 г. позволяли предположить, что реформа действительно начала работать. При этом на протяжении всех трех лет все совнархозы выполняли планы выпуска валовой продукции.

Экономические показатели работы совнархозов в 1957–1959 гг. анализируются в записке, подготовленной начальником ЦСУ СССР В. Н. Старовским для СМ СССР, причем в крайне позитивном ключе [12, с. 375–403].

Реформа обеспечила повышение темпов роста производства продукции. Прирост валовой продукции всей промышленности за год, предшествующий организации совнархозов составил 93 млрд руб., за первый год работы совнархозов – 110 млрд руб., за второй – 125 млрд руб.

Промышленность совнархозов систематически выполняла и перевыполняла планы. За два годы произведено сверхплановой промышленной продукции почти на 70 млрд руб., в том числе за счет перевыполнения плана по производительности труда – почти на 50 млрд руб. До организации совнархозов систематически не выполнялись планы по снижению себестоимости промышленной продукции. Начиная с 1957 г. эти планы перевыполнялись.

После организации совнархозов улучшились финансовые показатели работы промышленности. За период с июля 1957 по июнь 1959 г. получена сверхплановая прибыль в целом 14,2 млрд руб., в том числе промышленностью совнархозов – 9,8 млрд руб.,

Темпы роста промышленности совнархозов РСФСР в 1957–1959 гг.*

	1957	1958	1959
Количество совнархозов, показавших темпы роста более 20 %	10	1	5
Более 15 %	16	12	14
Более 10 %	23	24	34
Более 5 %	14	27	14
Менее 5 %	4	3	–
Не достигли уровня прошлого года	1	1	–

* Подсчитано по статистическим материалам, опубликованным в газете «Советская Россия» 30.01.1958, 17.01.1959, 23.01.1960.

в то время как за два года, предшествовавшие организации совнархозов, план прибылей был недовыполнен промышленностью на 4,3 млрд.

В результате перестройки управления промышленностью улучшилось материально-техническое снабжение промышленности. По всем важнейшим видам продукции планы кооперированных поставок были или почти достигнуты или перевыполнены. Количество СНХ, недовыполнивших план по поставкам в другие экономические административные районы, уменьшилось в среднем в 1,8–3, а объемы продукции сократились в 5–14 раз.

Одним из ключевых недостатков территориальной системы управления традиционно называется стремление совнархозов перераспределить выделяемые капиталовложения в пользу своего региона. Объем внеплановых капитальных вложений за счет нецентрализованных средств складывался в зависимости от образовавшихся у предприятий и организаций финансовых источников, которых могло быть множество. Внеплановые капитальные вложения направлялись по усмотрению руководителей предприятий и организаций. За счет этих средств осуществлялось строительство новых предприятий, жилых домов и объектов культурно-бытового назначения, реконструкция и расширение действующих предприятий, приобретение оборудования, транспортных средств, хозяйственного инвентаря и других основных средств. Традиционно это трактуется как местничество – проявление регионального эгоизма, наносящего ущерб общенациональным интересам.

Интересные данные по этому вопросу изложены в записке В. Н. Старовского «О капитальных работах, осуществляемых помимо государственного плана» [12, с. 404–410]. Автор констатирует, что за последние годы капитальные вложения за счет нецентрализованных средств значительно возросли. Если в абсолютных цифрах плановые вложения с 1952 по 1959 г. выросли почти в два раза, то неплановые – почти в десять. Особенно резко их объем увеличился в 1958 г. – с 25,9 млрд до 40,4 млрд руб., что, несомненно, являлось прямым следствием осуществления перестройки управления промышленностью.

Около 60 % объема внеплановых капитальных вложений в 1958–1959 гг. направлялось на строительство и оборудование объектов производственного назначения, свыше 40 % вкладывалось в непроизводственную сферу. Т. е. большая часть этих средств использовалась совнархозами на то, чтобы ускорить завершение ведущегося производственного строительства.

Внеплановые капиталовложения являлись способом осуществить перераспределение части средств в сферу потребления. Наиболее существенный перелив средств, относительно плановых затрат, был произведен в сферы торговли и общественного питания, пищевой и легкой промышленности. Отрасли группы А получили внеплановых капитальных вложений в размере долей или единичных процентов, однако в абсолютных цифрах эти доли вполне сопоставимы с тем, что получила сфера потребления. Другое дело, что эта сфера, в отличие от производства группы А, находилась фактически вне внимания государства. Если учесть это обстоятельство, то финансовая политика совнархозов выглядит достаточно рационально и свидетельствует о попытке совнархозов в меру возможностей поддержать развивающуюся на территории экономических районов непроизводственную сферу.

Существенные средства из внеплановых капиталовложений отвлекались на жилищное строительство (15 %) и строительство учреждений просвещения, науки и культуры (10 %). Если учесть, что от темпов жилищного строительства, как и от строительства учебных заведений нередко зависела нормальная работа промышленных предприятий, страдавших от дефицита рабочей силы, то можно констатировать, что политика совнархозов имела прагматичный характер, отражая, по существу, разумное сопряжение интересов производства и социальной сферы. В отличие от министерств, интересы которых не были связаны с развитием регионов, эффективность работы совнархозов напрямую зависела от того, сумеют ли они разрешить региональные проблемы. Они повсеместно пытались это сделать, что было совершенно недопустимо с точки зрения руководства страны. Еще на февральском Пленуме ЦК КПСС Н. С. Хрущев озвучил мысль о недопустимости перераспределения централизованных капиталовложений: «Переход на территориальное управление не должен привести к снижению накоплений, чтобы не потерять важнейшего источника для развития нашего хозяйства. Наши социалистические накопления мы должны распределять исходя из общегосударственных интересов… Если ослабить в этом вопросе централизованное руководство, то средства будут распылены и могут тратиться не на расширенное воспроизводство, а на такие вещи, как строительство дорог и другие местные нужды, на которые мы пока не можем выделять больше определенной доли накоплений» [13. Л. 45].

Отказ от децентрализации и его последствия

С 1960 г. начался процесс постепенной вертикальной централизации системы: были созданы республиканские СНХ, в январе 1963 г. – СНХ СССР, в марте 1963 г. – ВСНХ СССР. С 1961 г. начался процесс массового возвращения в Москву бывших министров, которые были востребованы в формируемых органах управления. В 1962 г. произошло укрупнение совнархозов, в ходе которого их количество резко уменьшилось, а сами они стали включать в себя промышленность нескольких административных районов.

В утвержденном 17 сентября 1964 г. Положении о совете народного хозяйства экономического района вертикаль управления, в которую встраивались совнархозы, настолько разрослась, что прекратила быть вертикалью [8, с. 115]. Если по Положению 1957 г. совнархозы подчинялись Советам Министров СССР и союзной республики, то по новому положению – Совету Министров СССР, ВСНХ СССР, СНХ СССР, Совету Министров союзной республики (п. 1). При этом сохранялось подчинение Госплану СССР и союзных республик, структуры которых продолжали расширяться.

Несмотря на то что новое положение касалось крупных экономических районов, объем полномочий СНХ был существенно меньше и при этом ограничивался необходимостью согласования принимаемых решений в вышеперечисленных инстанциях.

По Положению 1957 г. совнархозы могли оставлять себе резерв по численности работников и фонду заработной платы (п. 55), который ограничивался документом 1964 г. до 1 % (п. 71). Положением 1957 г. допускался резерв капиталовложений до 5 %, который совнархоз мог оставлять в своем распоряжении. Новым документом возможности использования этих средств существенно ограничивались. В полном объеме они могли быть использованы только на развитие ключевых (химическая, резинотехническая, нефтеперерабатывающая) отраслей промышленности. На развитие других отраслей можно было использовать не более 2 % указанных средств.

По Положению 1957 г. совнархозы могли оставлять в своем распоряжении резерв материалов и оборудования. Документом 1964 г. допускалось его использование в объеме не более 1 %.

Положение 1957 г. позволяло совнархозам (п. 83) распределять и перераспределять сырье, материалы, топливо, оборудование и пр. между подведомственными предприятиями и организациями. В редакции 1964 г. этот пункт (п. 108) дополнен следующим положением: «Перераспределение оборудования, приборов, кабельных и других изделий, полученных для строек, комплектуемых союзглавкомплектами при СНХ СССР и другими комплектующими организациями, производится по согласованию с этими организациями».

Очевидно, что документ 1964 г. сводил на нет всякую самостоятельность совнархозов в использовании кадров, денежных средств, машин и оборудования. Жесткая регламентация управленческой деятельности и необходимость многочисленных согласований ликвидировали важнейшее преимущество совнархозов – оперативность управления. Период централизации исследователи единодушно характеризуют как кризис системы. Непрерывные согласования обусловили рост потока документации, необходимость выезда руководителей промышленности как в центр экономического района, так и в Москву, где по-прежнему решались все вопросы. Результатом этих изменений стала стремительная деградация системы, которая привела к отказу от совнархозов и возвращению к вертикальной системе управления. Темпы роста экономики, достигнутые в 1957–1959 гг. стали стремительно падать. В 1957 г. они составили 10 %, в 1958 – 10,3 %, а в 1959 г. достигли максимума – 11,4 %. Затем начался спад: в 1960 г. – 9,5 %, в 1961 г. – 9,1 %. В 1962 г. они опять несколько увеличились, составив 9,7 %, но уже в 1963 г. снизились до 8,1 %, а в 1964 г. – до 7,3 % [6, с. 128].

Таким образом, направление эволюции реформы управления промышленностью и совнархозов, как ее важнейших элементов, находилось в жестком противоречии с результатами. В условиях децентрализации управления совнархозы обеспечили повышение темпов роста экономики, при этом способствуя ускорению экономического, социального и культурного развития регионов и учету интересов их населения. Несмотря на несомненную эффективность новой системы, руководство страны не сумело по достоинству оценить полученные результаты и реализовать потенциал реформы.