Современная региональная кредитная политика на рынке жилья

Выбор ипотечного кредитования в жилищной сфере в качестве приоритета социально-экономической политики государства не случаен. Ожидаемые последствия от активизации развития рынка жилья столь масштабны, что влияют практически на все стороны жизни страны. Это и повышение уровня жизни населения, решение проблем занятости, демографии, стимулирования внутреннего накопления и как следствие — экономический рост. В связи с этим впервые в 2002 г. в своем Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации назвал ипотеку основным способом решения жилищной проблемы граждан, отметив, что «...в некоторых регионах уже появился успешный опыт ипотечного жилищного кредитования. Предоставлено около 40 тыс. кредитов, а в отдельных субъектах Федерации начали работать агентства ипотечного жилищного кредитования»1 В данном контексте представляет научный и практический интерес исследование современной региональной кредитной политики на рынке жилья.

Роль государства в формировании и реализации ипотечных программ предусматривает, во-первых, создание благоприятных условий развития инвестиционной деятельности в жилищной сфере; во-вторых, его непосредственное участие в системе ипотечного кредитования.

Первая форма государственного участия в формировании программы ипотечного кредитования предусматривает: формирование системы законодательного обеспечения рынка ипотечного кредитования; создание экономических условий реализации программ долгосрочного кредитования, а именно — достижение политической и экономической стабильности, способствующих, с одной стороны, заинтересованности у субъек-

ГАРИПОВА Зайтуна Латиповна, заведующая кафедрой финансов и кредита Ульяновского государственного университета, кандидат экономических наук, доцент.

тов рынка в накоплении, с другой — появлении институциональных инвесторов, готовых вложить ресурсы в относительно безрисковые активы; установление субъектам системы ипотечного кредитования специальных налоговых режимов, не носящих индивидуального характера; защиту интересов инвесторов; создание и развитие сети информационно-аналитических центров, осуществляющих регулярное проведение рейтингов и публикацию рейтинговых оценок субъектов ипотечного кредитования; разработку и реализацию организационноправовых мер, направленных на подготовку профессиональных кадров ипотечного рынка, осуществление агитационнопропагандистской деятельности; развитие международных контактов с соответствующими институтами стран с развитой системой ипотечного кредитования и международными финансовыми организациями в целях получения технической помощи на стадии становления системы и создания условий для привлечения к рефинансированию системы крупных западных инвесторов.

Большая часть предусмотренных мер государством уже выполнена. Сформирована законодательная среда, достигнута финансовая стабилизация, разработана Концепция развития ипотечного кредитования в Российской Федерации, определен в лице Госстроя основной координатор мероприятий по внедрению системы ипотечного кредитования, активно реализуется пенсионная реформа, что привело к появлению в лице пенсионного фонда крупного институционального инвестора и т.д.

Ретроспективный анализ кредитной политики в жилищной сфере позволяет выделить несколько видов непосредственного государственного участия: прямое и косвенное. К методам первой формы следует отнести: субсидирование процентной ставки в форме дотации, как правило, кредитору, компенсирующей низкий процент по ипотечным кредитам; субсидирование первоначального взноса, предоставляемое малообеспеченным заемщикам в процентах от стоимости жилья; налоговая льгота заемщику с поступлением суммы льготы на его накопительный счет; дотация уполномоченной строительной компании, компенсирующая низкие цены реализации квартир; налоговая льгота заемщика в части выплат процентов за кредит. Таким образом, эта группа методов направлена на поддержание высокого платежеспособного спроса и снижение процентных ставок по ипотечному кредиту.

Вторая группа методов государственного участия в развитии системы ипотечного кредитования предусматривает участие государства в качестве непосредственного субъекта рынка ипотеки. К ним относятся: создание ипотечных агентств с государственным участием и выкуп ими ипотечных кредитов у кредиторов; страхование государством ипотечных кредитов через государственные страховые компании; выпуск государственными ипотечными агентствами жилищных облигаций, обеспеченных либо выкупленными ипотечными кредитами, либо государственными гарантиями, придание им статуса государственных ценных бумаг; стимулирование рынка ипотечных ценных бумаг путем установления обязательных лимитов в структуре активов консервативных инвесторов (частных пенсионных фондов, паевых фондов, страховых компаний и т.д.); бюджетная гарантия надежности ипотечных ценных бумаг, эмитируемых ипотечными кредитными институтами; приобретение через операции на «открытом рынке» крупных пакетов ипотечных ценных бумаг государственными органами (Минфином, Центральным банком) в рамках системы денежно-кредитного регулирования с целью поддержания ликвидности рынка в неблагоприятные периоды; выкуп ипотечными агентствами старого жилья у заемщика, что повышает ликвидность рынка недвижимости и создает необходимый жилой фонд у ипотечного агентства. Перечисленные формы непосредственного участия государства нацелены, прежде всего, на поддержание различных сегментов ипотечного рынка.

В зависимости от рассмотренных форм непосредственного государственного участия в ипотечной сфере формируются одно-либо двухуровневые системы ипотечного кредитования.

К сожалению, непосредственное участие государства в лице федерального центра в реализации программ ипотечного кредитования России является скорее желаемым, чем возможным. В то же время следует отметить активность субъектов федерации, органов государственной власти регионов в формировании моделей ипотеки, начавших складываться еще до принятия основополагающих нормативных документов.

К настоящему времени имеется многообразие региональных схем финансирования жилищного строительства, которые можно классифицировать в зависимости от источников финансирования на финансовые и кредитные (ипотечные).

Появление первой группы способов финансирования жилищного строительства скорее было реакцией на существующую продолжительное время макроэкономическую реальность, нежели желание «пойти своим путем», отличным от мирового опыта. Реальность заключалась в низких доходах населения, а следовательно, недостаточном платежеспособном спросе граждан на жилье, практическом отсутствии накоплений.

Наиболее популярной формой финансирования строительства жилья в настоящее время является долевое строительство и продажа жилья «в рассрочку». Схему нельзя даже назвать региональной ввиду ее повсеместного распространения и унификации условий. К ее преимуществам следует отнести, во-первых, вложения инвестора не в финансовые, а в реальные активы, т.е. квадратные метры. Учитывая опережающий рост цен на строительную продукцию в сравнении со средними темпами потребительской инфляции, вложенные в долевое строительство деньги обеспечивают больший прирост капитала, чем, скажем, по банковскому депозиту. Во-вторых, присутствующее, как правило, в договоре долевого участия условие о внесении денег в оплату стоимости строящегося жилья по графику, а не единовременно, позволяет реализовать накопительный принцип финансирования строительства. В-третьих, при недостаточности у гражданина средств для полного выкупа построенного жилья, застройщик предоставляет ему «рассрочку» на 1—2 года, на сумму от 30 до 50 % неоплаченной стоимости жилья.

Существенным недостатком «долевого» строительства является его доступность только для ограниченного круга наиболее состоятельных покупателей жилья. Относительно короткий строительный цикл и «рассрочка» на 1—2 года не дают шансов большей части населения накопить средства на покупку жилья. Кроме того, схема изобилует множеством инвестиционных рисков: нецелевого использования средств застройщиком, незавершения строительства или его удорожания в ходе строительства, неоправданного затягивания возведения жилья и т.д. В отличие от эмиссии ценных бумаг, привлечения средств на банковские вклады, мобилизация средств по договору долевого участия не является объектом государственного регулирования и надзора.

Еще в середине 90-х гг. XX в. особую популярность приобрели муниципальные жилищные облигации (Москва, Санкт-Петербург, Саратов, Ульяновск, Нижний Новгород и т.д.). Возникшие как альтернатива «долевому» строительству, жилищные ценные бумаги, действительно, имели статус надежного финансового инструмента. Значительная часть недостатков, характерных для «долевого» строительства, при эмиссии облигаций устранялась, так как подлежала жесткому регулированию со стороны Федеральной Комиссии по ценным бумагам Российской Федерации. Кроме того, применяемый рядом эмитентов принцип конвертируемости облигаций одного выпуска в другой, позволял инвесторам значительно увеличи- вать накопительный срок. Вместе с тем, поскольку облигации номинировались в квадратных метрах жилья, то им были свойственны и преимущества, характерные для договоров «долевого» участия. Однако, казалось бы, столь универсальный инструмент, а также не лишен недостатков. Это, прежде всего, значительные операционные издержки, связанные с принятием решения об эмиссии, ее регистрацией, размещением ценных бумаг; ограниченность выбора гражданами квартиры, района застройки и дома, включенными в проспект эмиссии; низкая ликвидность ценных бумаг, практическое отсутствие их вторичного рынка и т.д. Опережающий рост цен на первичном рынке жилья в сравнении с вторичным, обусловил «вымирание» данного инструмента как способа мобилизации средств в жилищное строительство.

Назвать попытки региональных властей, использующих указанные способы финансирования жилищного строительства, кредитной политикой нельзя. Отсутствие концептуального, целенаправленного, системного подхода к решению жилищной проблемы, макроэкономическая нестабильность в целом по стране обусловили недолговечность региональных жилищных схем.

Осознание необходимости разработки и реализации жилищных программ, придание им статуса региональной кредитной политики пришло к органам государственной власти регионов, на наш взгляд, по той причине, что именно в ипотеке виделось появление возможности решения жилищной проблемы; укрепления и расширения среднего класса, роста занятости населения и связанное с этим повышение социальной стабильности; оживления деловой активности на рынке жилья, в строительной отрасли и других, связанных с ней, секторах экономики; роста налоговых поступлений и расширения финансовой базы обеспечения социальным жильем населения с низким уровнем дохода; выполнения градостроительных планов. Нельзя исключить и политическую, предвыборную роль программ жилищного строительства.

Появление обилия региональных ипотечных схем не является отрицательным фактом: чем больше людей с их помощью получат жилье, тем лучше. Проблема заключается в возможности самофинансирования системы ипотечного кредитования, самовосполняемости дешевых финансовых ресурсов. В связи с этим все современные ипотечные схемы можно условно подразделить на: во-первых, ипотечные системы с ограниченным источником финансирования (средства бюджета, банковские кредиты, накопительно-сберегательные системы); во-вторых, ипотечные системы, построенные на принципе рефинансирования через механизм секьюритизации (возобновление долгосрочных кредитных ресурсов для выдачи долгосрочных ипотечных кредитов осуществляется посредством эмиссии жилищных ценных бумаг, обеспеченных ими).

Способы первой группы до недавних пор называли «квазиипотекой». Причем их качественный рост в рамках созданной законодательной среды позволил в ряде регионов запустить цивилизованные программы ипотечного кредитования, основанные на традиционных для ипотеки принципах: долгосрочность, целенаправленность на покупку или строительство жилья и его залог. «Квазиипотечный» региональный опыт в большей степени строится на использовании бюджетных ресурсов и требует их постоянного вливания. Этим тормозится процесс развития ипотечного кредитования и ограничивается возможность использования преимуществ внебюджетного финансирования, свойственных системе ипотечного кредитования.

Одной из региональных схем жилищного строительства, претендующих на статус муниципальной кредитной политики, является программа ипотечного кредитования г. Сарова «Ипотека: шаг за шагом». Принципы программы после ряда думских обсуждений были положены в основу Федеральной жилищной подпрограммы «Свой дом» и получили широкое распространение в ряде регионов страны (Вологодская, Калужская, Кировская, Костромская, Нижегородская, Ульяновская обл.). Системный характер формирования и управления муниципальной жилищной программой предусматривал: формирование нормативно-правовой базы; управление информационной и образовательной деятельностью среди населения; формирование источников финансирования; процедуру ипотечного кредитования; сделки по продаже имеющегося в собственности жилья и покупку нового; управление финансированием строительства.

В программе присутствуют основные элементы кредитной политики как совокупности мер государства (муниципалитета) по обеспечению доступности жилья за счет развития ипотечного кредитования в муниципалитетном образовании на основе эффективной работы саморазвивающейся системы управления ипотечным кредитованием. Кредитная политика в данном случае предусматривает постановку основных целей, задач, формирование концепции, программ, планов, выработку конкретных решений по их реализации.

Принципами, положенными в основу формирования кредитной политики, являлись, во-первых, достаточная платежеспо- собность покупателя жилья (заемщика), определяемая: наличием уже имеющегося у него в собственности жилья, потребительские свойства которого подлежали улучшению; наличием сбережений не менее 10% от стоимости нового жилья, (большая величина накоплений повышала шансы гражданина стать участником программы, т.к. ранжирование имеющихся заявок осуществлялось прежде всего по данному критерию); поручительством членов семьи; залогом приобретаемого жилья. Во-вторых, максимальное использование налоговых льгот, предусмотренных региональным налоговым законодательством.

Основным субъектом системы являлась некоммерческая организация, созданная местными органами власти (Фонд социального развития) — источник дешевых и «длинных» денег. Статус некоммерческой организации позволяет минимизировать значительную часть налогов. В-третьих, инструментом схемы является договор долевого участия с рассрочкой платежа. По завершению строительства дома с покупателем на невыплаченную величину стоимости жилья оформлялся договор займа.

В-четвертых, источником кредитных ресурсов являлись бюджетные и внебюджетные средства. В качестве последних предусматривались так называемые «пожертвования», или «займы налогоплательщиков». Как отмечают инициаторы проекта, оба источника имеют налоговую природу: в первом случае — уплаченные налоги, во втором — неуплаченные. «Пожертвования» юридических лиц — это освобождение от налогов тех налогоплательщиков, которые по условиям налоговых соглашений выполняют на территории социально значимые программы и перечисляют значительную часть средств в вышеуказанный Фонд социального развития. Вторая группа кредитных ресурсов — средства кредитных организаций, предоставляемых Фонду также на льготных условиях. «Платой» муниципалитета за низкую стоимость кредитов выступило предоставление налоговых льгот2.

Таким образом, анализ схемы позволяет выделить ряд положительных и негативных моментов. К преимуществам «саровской» программы можно отнести: ее относительную воспроизводимость, к сожалению, в большей степени за счет административных (налоговых льгот) рычагов; выделенные бюджетные средства явились «катализатором» денежного потока, основой которого в дальнейшем были средства граждан, состоящие из стоимости приватизированного жилья и сбережений. Денежный поток, направляемый в реальный сектор экономики, на каждом новом витке своего оборота порождал налоговую базу и генерировал большую массу налогов в бюд-

Современная региональная кредитная политика на рынке жилья 85 жеты всех уровней; изменение сознания большей части населения, участвующего в программе (формирование убежденности в возможности решения жилищной проблемы собственными силами — «шаг за шагом»); наработка опыта институциональной среды системы ипотечного кредитования.

Недостатки принципиального характера обусловили уязвимость программы в долгосрочном плане: налоговая природа используемых в программе ресурсов сделала ее нежизнеспособной в условиях изменения налогового законодательства в части отмены значительного количества налоговых льгот; применение схемы было невозможным в условиях дотационного бюджета; осуществление финансирования системы за счет средств бюджета возможно в условиях, когда стоимость жилья относительно невысока, попытка внедрения таких схем в регионах с высоким уровнем цен на рынке недвижимости не увенчалась успехом; предоставление займа на приобретение жилья осуществлялось предпочтительно работникам бюджетной сферы; ограниченное число участников, с одной стороны, позволяет устанавливать низкие ставки по предоставляемым займам, с другой — не решает проблемы обеспечения жильем всех нуждающихся, устанавливая искусственные ограничения.

Способы второй группы, построенные на механизме секьюритизации выданных ипотечных кредитов, приближены к мировой кредитной ипотечной практике, применяющей две схемы. Сущность «германской» схемы, больше распространенной в континентальной Европе, заключается в том, что секьюритизируемые активы остаются на балансе кредитной организации, выдавшей ипотечные кредиты. В дальнейшем под их обеспечение банк выпускает жилищные долговые обязательства, так называемые закладные листы. В англо-саксонской схеме секьюритизируемые активы продаются, либо уступаются независимой структуре — ипотечному агентству, которое и выпускает долговые инструменты. Таким образом, в первом случае для «длинных» активов (ипотечных кредитов) создаются «длинные» пассивы (закладные листы), а во втором — «длинные» активы выводятся с баланса кредитного института.

Российская региональная практика использует обе формы рефинансирования выданных ипотечных кредитов (ЗАО «КБ Дельта-Кредит», Коммерческий банк «Московское ипотечное агентство», «Иркутское региональное ипотечное агентство», Уфимское городское агентство ипотечного кредитования, «Агентство жилищного строительства Омской области», «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию Оренбургской области» и т.д.). Наибольшее распространение получила схема эмиссии жилищных ценных бумаг специализированными ипотечными институтами — ипотечными агентствами. В рамках последней системы развитие ипотеки происходит по различным сценариям: выкуп облигаций, эмитированных ипотечным агентством, крупными промышленными предприятиями для решения жилищных вопросов своих сотрудников; муниципалитетами для решения жилищных проблем малообеспеченных слоев населения, так называемых «очередников»; выпуск жилищных облигаций агентством под гарантию администрации региона и т.д.

Последствиями региональных ипотечных инноваций явились формирование территориальной ипотечной инфраструктуры, подготовка квалифицированных кадров, практический опыт, поиск форм межрегионального общения, воздействие на федеральную жилищную политику в части унификации региональных схем ипотечного кредитования, формирование рынка ипотечных ценных бумаг, активизация деятельности Госстроя России, ФКЦБ РФ, Центрального банка РФ, АИЖК с целью развития общероссийской самофинансирующейся системы ипотечного кредитования и формирования федеральной кредитной политики на рынке жилья.

Проведенный анализ форм государственного участия в разработке и реализации кредитной политики на рынке жилья позволил осуществить ее типологизацию. Ее классификационными признаками выступают формы государственного участия, вид политики, тип используемых в программе кредитных ресурсов, степень доступности жилья и способ решения жилищной проблемы населения, платность жилья, развитость институциональной среды и наличие системы рефинансирования (табл.).

Кредитная политика на рынке жилья на основе указанных критериев классифицирована на административно-распределительный тип, переходный и рыночный. Административно-распределительный тип был характерен в большей степени для советской экономической системы, где государство выступало в роли монопольного собственника, кредитора, подрядчика, заказчика. Эти обстоятельства определяли кредитную политику этого периода как общегосударственную. В рамки данной политики вполне вписывалась и политика строительства жилья жилищными кооперативами. Способом решения жилищных проблем населения являлась очередность получения жилья, его бесплатность. Степень доступности жилья для населения была средняя, т.к., с одной стороны, «автоматизм» кредитова-

Современная региональная кредитная политика на рынке жилья 87

Таблица

Типы кредитной политики на рынке жилья

Классификационные признаки Административно-распределительный Переходный Рыночный 1. Формы участия государства прямое прямое прямое и косвенное 2. Вид кредитной политики государственная региональная, муниципальная государственная 3. Тип кредитных ресурсов средства ссудного фонда государства бюджетный внебюджетные 4. Способ решения очередность полу- право на получе- в зависимости от населением жилищной проблемы чения жилья ние жилья регулируется системой ранжирования: в зависимости от стоимости имеющегося в собственности жилья и размера первоначального взноса платежеспособности 5. Степень доступности жилья средняя низкая — ограничена работниками бюджетной сферы высокая — для всех категорий граждан 6. Платность жилья для населения бесплатное платное платное 7. Развитость институциональной среды отсутствует формируется развита 8. Присутствие элементов ипотеки отсутствует частично присутствует 9. Наличие системы рефинансирования отсутствует отсутствует имеется ния жилищного строительства за счет средств государственного ссудного фонда страны способствовал росту темпов ввода жилья в эксплуатацию, с другой — очередь на получение жилья включала практически все население страны и тем самым ограничивала доступность жилья для населения.

Современный тип кредитной политики на рынке жилья скорее можно определить как переходный. Не может быть ипотеки самарской, иркутской, ульяновской и т.д., в связи с этим и кредитная политика должна иметь статус государственной.