Современное состояние и муниципальные особенности финансирования социально значимых расходов

Достижение высоких показателей социально-экономического развития территорий и повышения качества жизни населения в значительной степени определяется уровнем финансового обеспечения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в социальной сфере.

Основное назначение расходов – обеспечить выполнение органами государственной власти и местного самоуправления возложенных на них функций и задач. Влияние бюджетных расходов на социальноэкономические процессы осуществляется как через приоритетное финансирование отдельных отраслей, так и через выбор адекватных форм бюджетного финансирования, нацеленных на повышение эффективности использования предоставленных бюджетных средств.

В соответствии с основными направлениями бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов функциональная структура расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации существенным образом не изменится, доля социальных расходов составит около 58% (см. рисунок 1).

В структуре централизованных источников финансирования социальных расходов значительную роль играют местные бюджеты. В расходах консолидированного бюджета РФ средства местных бюджетов, направляемых на финансирование образования, составляют 49%, здравоохранения и физическую культуру – 17%, культуру и искусство – 29% [5, С. 387]. В соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ к вопросам местного значения относится финансирование дошкольного и общего образования, организация библиотечного обслуживания, обеспечение условий для развития физической культуры, спорта, оказания медицинской помощи населению, обеспечения услугами по организации досуга и услугами организаций культуры и другие [2]. Кроме того социально значимыми являются большинство делегируемых на муниципальный уровень отдельных полномочий органов власти субъектов Российской

в Жилищно-коммунальное хозяйство

□ Национальная экономика s Национальная оборона, безопасность и правоохранительная деятельность □ Общегосударственные вопросы

Рисунок 1. Анализ структуры расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2013–2017 гг.

Источник: составлено автором по данным [7, 8]

Согласно данным мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 2013 год, в отраслевой структуре расходов местных бюджетов преобладали образование (45,7%), жилищно-коммунальное хозяйство (14,0%), социальная политика (9%), культура (4,7%) [6].

В целях выявления особенностей финансирования социально значимых расходов на муниципальном уровне, проанализируем состав, структуру и приоритетные направления расходования средств местных бюджетов Иркутской области в 2001-2013 гг. Объемы финансирования расходных полномочий муниципальных образований области представлены на рисунке 2. В рассматриваемом периоде наблюдается рост общей величины расходов, замедление темпов роста расходов в отдельные годы связано со снижением в эти периоды расходов на межбюджетные трансферты и жилищно-коммунальное хозяйство, а также перераспределением расходных полномочий между различными уровнями бюджетной системы.

0     5 000   10 000   15 000  20 000  25 000

0     20 000   40 000   60 000   80 000

• □ Местное самоуправление                    ^D Общегосударственные вопросы

• ■ Национальная оборона и правоохр. деят.

• ■ Правоохранительная деятельность

w               L Национальная экономика

• □ Жилищно-коммунальное хозяйство

• □    Жилищно-коммунальное хозяйство

n Прочие расходы

• □    Охрана окружающей среды

• □ Расходы на экономику                      _

Межбюджетные трансферты

• ^H Социальные расходы                      □ Социальные расходы

  Рисунок 2. Расходы муниципальных образований Иркутской области по отдельным направлениям в 2001-2013 гг.

Источник: рассчитано автором по данным [9].

В разрезе функциональной классификации также как и в среднем по России преобладают социально значимые расходы (образование – от 30% в 2001 году до 55% в 2013 году, здравоохранение – около 15%), расходы на экономику и жилищно-коммунальное хозяйство.

Основная часть средств, направляемых на поддержку жилищнокоммунального хозяйства, предоставляется из местных бюджетов. Однако в связи с проводимой в последние годы реформой жилищно-коммунального хозяйства доля расходов по этому направлению в бюджетах муниципальных образований снизилась с 23% в 2001 году до 11% в 2013 году. Реформа предполагает реализацию мер, направленных на повышение эффективности использования средств на содержание жилищно-коммунальных предприятий: переход к самофинансированию и увеличение тарифов на услуги для населения до экономически обоснованного уровня, определяемого в результате конкурсного отбора организаций, предоставляющих эти услуги.

Вместе с тем для определения приоритетных направлений расходования средств местных бюджетов целесообразно оценить эластичность расходов по доходам. Показатель логарифмической эластичности выявляет зависимость между определенными видами расходов бюджета и его доходами [3].

При осуществлении расчетов в качестве доходов местных бюджетов использовался показатель «собственные доходы». В соответствии со ст. 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации, собственные доходы включают налоговые, неналоговые доходы и безвозмездные поступления за исключением субвенций [1]. Таким образом, это доходы, направление использования которых органы местного самоуправления при утверждении бюджета в большей степени определяют самостоятельно.

Для интерпретации полученных результатов необходимо учесть следующее: при росте собственных доходов в текущем периоде по сравнению с отчетным, приоритетными будут признаваться расходы с большим показателем эластичности (более 1 – высоко значимые расходы, менее 0 – незначимые расходы), при снижении собственных доходов трактовать показатель эластичности следует противоположным образом (более 1 – незначимые расходы, менее 0 – высоко значимые расходы). Результаты расчетов по данной методике представлены в таблице 1.

Таблица 1

Анализ приоритетов финансирования социально значимых расходов муниципальных образований Иркутской области за 2001-2013 гг.

Эла-стичн ость	Расхо ды – Всего	Обр азов ание	Культура, искусство и кинематогр афия (до 2006 г.)	Средства массовой информаци и (до 2006 г.)	Культура, кинемато графия, СМИ (с 2006 г.)	Здравоохранение и физическая культура, спорт	Социальная полити ка
2002/ 2001	1,47	2,62	2,14	1,44	–	2,33	2,50
2003/ 2002	1,12	0,84	1,31	1,31	–	1,13	0,63
2004/ 2003	0,98	1,04	1,25	3,20	–	0,56	1,56
2007/ 2006	1,17	0,99	–	–	1,22	1,41	4,78
2008/ 2007	1,30	1,45	–	–	2,01	1,11	1,92
2009/ 2008	1,15	0,80	–	–	1,60	1,74	-1,19
2010/ 2009	0,94	0,69	–	–	1,03	0,99	0,59
2011/ 2010	0,95	1,33	–	–	2,03	1,22	1,28
2012/ 2011	1,12	2,01	–	–	1,10	0,71	0,39
2013/ 2012	3,00	9,87	–	–	13,76	-55,94	-3,32

Источник: рассчитано автором по данным [9].

Анализ эластичности расходов по доходам бюджетов муниципальных образований Иркутской области в 2001-2013 гг. свидетельствует об изменении приоритетов политики в отдельные периоды. Значение показателя эластичности изменяется от -55,94 до 19,28. Сложившаяся ситуация является следствием зависимости органов местного самоуправления в планировании расходов от вышестоящих органов государственной власти и отсутствия в большинстве случаев долгосрочного и среднесрочного горизонта планирования, а также частых изменений в федеральном и региональном законодательстве.

В отдельные периоды скачкообразно ведут себя показатели эластичности по разделам: социальная политика, здравоохранение (2013 год, передача полномочий на областной уровень), жилищно-коммунальное хозяйство (2013 год).

Таким образом, главным направлением использования средств местных бюджетов являются расходы, связанные с жизнеобеспечением населения. Наиболее приоритетными видами расходов являются культура и кинематография, образование, показатели по которым стабильно соответствуют области высоко значимых и значимых расходов.

В расходах местных бюджетов Иркутской области предусматривались также дополнительные средства для введения новой системы оплаты труда в учреждениях образования, здравоохранения и иных отраслях при проведении реформы. Кроме того, исключительно из местных бюджетов финансируются расходы на формирование и управление муниципальной собственностью, муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения, содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, обслуживание муниципального долга и ряд других направлений.

Ключевые тенденции в управлении социальными расходами свидетельствуют о существенном влиянии бюджетной централизации, и как следствие, ограничении финансовой самостоятельности органов местного самоуправления [4]. Уровень финансовой независимости по расходам муниципальных образований разных типов также не одинаков, наиболее высокие показатели достигаются в городских округах. Менее однозначна ситуация в отношении двухуровневых органов местного самоуправления, состоящих из муниципальных районов и поселений. Муниципальные районы наиболее зависимы от деятельности исполнительной власти субъекта: высокая доля переданных полномочий в общем объеме совокупных расходов этого типа муниципалитета.

В таблице 3 приведены объемы расходов местных бюджетов Иркутской области и распределение социально значимых расходов по типам муниципальных образований: городских округов, муниципальных районов и поселений. На 9 городских округов области приходится около половины всех расходов местных бюджетов, такая же величина – на собственные бюджеты муниципальных районов.

Основная доля социальных расходов финансируется из бюджетов муниципальных районов и городских округов, на поселения в анализируемом периоде приходится менее 5% общей величины расходов местных бюджетов. Это связано с действующим распределением полномочий между муниципалитетами и низкой обеспеченностью поселений финансовыми ресурсами. Данная ситуация подтверждает неравномерность доходной базы и возможностей для самостоятельного определения приоритетных направлений расходования средств.

Таблица 3

Анализ социально значимых расходов муниципальных образований Иркутской области разных типов за 2009-2013 гг.

Показатели	2009 год	2010 год	2011 год	2012 год	2013 год
Расходы местных бюджетов, млн. руб., всего в т.ч.:	42 517,9	46 256,8	53 327,2	60 449,8	64 578,40
в бюджетах городских округов	43,74%	43,53%	45,13%	41,41%	41,85%
в           бюджетах муниципальных районов	41,31%	40,95%	42,79%	44,87%	43,84%
в бюджетах городских и сельских поселений	14,95%	15,52%	12,07%	13,72%	14,29%
Социальные     расходы местных бюджетов, млн. руб., в т.ч.	27 247,00	29 188,10	35 640,30	42 483,80	44 087,30
в бюджетах городских округов	43,37%	42,56%	43,13%	41,79%	40,73%
в           бюджетах муниципальных районов	53,32%	53,84%	53,02%	54,46%	55,03%
в бюджетах городских и сельских поселений	3,32%	3,61%	3,83%	3,74%	4,24%
Расходы  на  жилищно коммунальное хозяйство, млн. руб., в т.ч.:	8 037,90	9 502,50	8 033,70	5 551,90	7 297,30
в бюджетах городских округов	52,85%	52,37%	63,62%	46,52%	51,91%
в           бюджетах муниципальных районов	10,33%	9,96%	5,27%	7,28%	5,85%
в бюджетах городских и сельских поселений	36,81%	37,66%	31,11%	46,20%	42,22%

Источник: рассчитано автором по данным [9].

Таким образом, на основе проведенного исследования расходов местных бюджетов, в среднем по России, и на примере муниципальных образований Иркутской области, можно выделить муниципальные особенности финансирования социально значимых расходов.

Во-первых, значительная роль в финансовом обеспечении социальной сферы отводится местным бюджетам, и, как следствие, от финансового состояния муниципалитетов зависит качество предоставляемых муниципальных услуг и возможность повышения уровня жизни населения. Во-вторых, приоритетными направлениями расходования средств на местах являются социально-культурная сфера и жилищно-коммунальное хозяйство. В-третьих, финансовое обеспечение социально значимых расходов муниципального образования находится в непосредственной зависимости от типа муниципалитета, его обеспеченности финансовыми ресурсами и изменениями бюджетного законодательства в области перераспределения расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы.

Уменьшение величины расходной части местных бюджетов Иркутской области, наблюдаемое в последние годы, связано с перераспределением полномочий между субъектом федерации и муниципальными образованиями, нехваткой собственных доходных источников в муниципалитетах. Следовательно, значимость местных бюджетов в финансировании приоритетных направлений снижается, ситуация характеризуется низкой степенью свободы муниципалитетов при проведении бюджетной политики и отсутствием возможностей для маневра и концентрации ресурсов на каких-либо направлениях территориального развития. Неравномерность размещения доходной базы приводит к высокому уровню дифференциации бюджетной обеспеченности муниципальных образований в зависимости от типа (городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения) и снижению финансовой самостоятельности органов местного самоуправления.

Повышение эффективности бюджетных расходов в социальной сфере и предоставление населению качественных услуг является ключевым направлением современной бюджетной политики на всех уровнях власти. Достижение поставленных целей возможно обеспечить только при значительном снижении бюджетной асимметрии муниципалитетов разных типов, выявлении необходимых резервов роста собственной доходной базы местных бюджетов, совершенствовании межбюджетных отношений в регионе, повышении финансовой самостоятельности муниципальных образований и качества управления финансами на местах.