Современное состояние и проблемы определения государственного сектора экономики России

В современных социально-экономических условиях государственный сектор продолжает играть важную роль в экономике Российской Федерации. Рынок, полностью свободный от вмешательства государства, может быть реализован лишь в либеральных экономических моделях, которые на практике встречаются чрезвычайно редко (Сингапур, Тайвань). В большинстве стран мира, в том числе и в западных странах, государственный сектор играет значительную роль в экономике, участвуя в тех сферах, которые невыгодны частному бизнесу.

«Отраслевые позиции госсектора в тех или иных государствах хотя и различаются, но не так сильно, как его суммарные относительные размеры. В Италии крупнейшие государственные компании контролируют черную металлургию, электротехническую и судостроительную промышленность. В Испании постепенно расширяется госсектор в области производства электроэнергии, и в этой сфере устанавливается строгий государственный контроль. Госсектор Великобритании доминирует в угольной промышленности и ядерной энергетике. Во Франции сильны позиции госсектора в электроэнергетике, в аэрокосмической, электронной, химической промышленности, металлургии, автомобилестроении» [1].

И.М. Осадчая выделяет следующие сферы, в которых рынок не может справиться с удовлетворением потребностей общества, обостряет социальные проблемы:

производство общественных благ: оборона, охрана порядка, образование, строительство общественных сооружений, водоснабжение, уборка мусора и т.п.;

защита общества от «внешних эффектов» рыночной деятельности – прежде всего, защита природы, воздушной и водной среды;

регулирование производства в отраслях, где возникают условия для «естественной монополии» (производство и распределение электроэнергии, телекоммуникации, транспорт, связь, водоснабжение и т.п.);

корректировка неблагоприятных социальных последствий рыночной экономики, рождающих или закрепляющих социальное неравенство, безработицу, бедность [2].

Как правило, предприятия государственного сектора сосредоточены в электроэнергетике, телекоммуникациях, транспорте, дорожном хозяйстве и почтовой отрасли.

Государственный сектор - это важный объективно необходимый элемент структуры современного общества. Место государственного сектора непосредственно связано с ролью государства в экономике, наличием потребностей, удовлетворение которых не может обеспечить частное предпринимательство, подчиненное интересам получения прибыли.

Основой государственного сектора экономики является государственная собственность, некоторые отечественные авторы даже отождествляют эти понятия.

Согласно п. 1 ст. 214 Гражданского кодекса РФ «государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности РФ (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Федерации)» [3]. Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. В п. 4 ст. 214 ГК РФ указано, что имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом. На базе имущества, находящегося в государственной собственности, могут быть образованы унитарные, бюджетные, казенные и автономные учреждения, государственные корпорации и государственные компании.

Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям и другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.

Частной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности гражданам и юридическим лицам, за исключением отдельных видов имущества, которое в соответствии с законом не может принадлежать гражданам или юридическим лицам.

Управление государственной собственностью осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом РФ и другими законодательными актами, регулирующими имущественные отношения в Российской Федерации. Российское государство по отношению к государственной собственности является собственником-пользователем. Особую роль в управлении государственной собственностью играет система федеральных органов исполнительной власти, включая Правительство Российской Федерации, министерства, федеральные службы, агентства, и другие уполномоченные правительством специальные органы и государственные представители в акционерных обществах с государственным капиталом и т.д.

В таблице представлено распределение численности предприятий и организаций Российской Федерации по формам собственности, на конец года по данным Росстата.

По материалам, представленным в таблице, видно, что с 1996 по 2012 г. общая численность предприятий и организаций в РФ увеличилась на 2636,4 тыс. ед. или в 2,17 раза. В то же время численность предприятий, находящихся в государственной собственности, за этот период снизилась на 209,4 тыс. ед., или почти в 3 раза. Их доля в общей численности предприятий и организаций в РФ снизилась с 14,3% до 2,3%.

Численность предприятий и организаций, находящихся в муниципальной собственности за этот период, наоборот увеличилась на 32,9 тыс. ед., или на 16,6%. Однако их доля в общей численности предприятий и организаций в РФ снизилась с 8,8 до 4,7%. Это связано со значительным увеличением численности частных предприятий в рассматриваемом периоде -на 2769 тыс. ед., или почти в 3 раза (2,94 раза). Их доля в общей численности предприятий и организаций РФ в рассматриваемом периоде увеличилась с 63,4 до 85,9%.

Однако следует отметить, что материалы государственной статистики РФ не в полной мере отражают сложившуюся ситуацию в экономике страны. Эту проблему выделяет Д.Ю. Карпов: «Данные Росстата далеко не полностью отражают реальный удельный вес государственного сектора в российской экономике. Используемая Росстатом классификация или иные причины не позволили учесть в составе госсектора объемы производства в таких крупных компаниях с участием государства, как «Газпром», РАО «ЕЭС России», «Рос- нефть», «Транснефть», «Транснефтепродукт», что следует из сопоставления объемов фиксируемой доли госсектора с общеизвестными фактами о лидерстве указанных компаний в российской экономике, не говоря уже о присутствии государства в финансовом секторе» [5].

Таблица

Распределение предприятий и организаций Российской Федерации по формам собственности, на конец года [4]

Показатель	Ед. изм.	1996	2000	2005	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Всего предприятий и организаций	тыс.	2250,0	3346,5	4767,3	4674,9	4771,9	4907,8	4823,3	4866,6	4886,4
	%	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0
в том числе по формам собственности:
государственная	тыс.	322,0	150,8	160,4	141,7	135,0	129,9	119,4	115,5	112,6
	%	14,3	4,5	3,4	3,0	2,8	2,6	2,5	2,4	2,3
муниципальная	тыс.	198,0	216,6	252,1	262,7	257,6	253,0	246,4	239,5	230,9
	%	8,8	6,5	5,3	5,6	5,4	5,2	5,1	4,9	4,7
частная	тыс.	1426,0	2509,6	3837,6	3855,4	3975,5	4128,1	4103,6	4164,6	4195,0
	%	63,4	75,0	80,5	82,5	83,3	84,1	85,1	85,6	85,9
собственность общественных и религиозных организаций (объединений)	тыс.	95,0	223,0	252,5	212,3	197,4	187,8	157,0	149,6	147,3
	%	4,2	6,7	5,3	4,6	4,1	3,8	3,3	3,1	3,0
прочие формы собственности, включая смешанную российскую, собственность государственных корпораций, иностранную, совместную российскую и иностранную	тыс.	181,0	246,5	264,7	202,9	206,4	209,0	196,8	197,4	200,6
	%	9,3	7,4	5,6	4,3	4,4	4,3	4,1	4,1	4,1

Правовые основания для формирования статистических сведений о состоянии государственного сектора экономики в России установлены Постановлением Правительства РФ от 04.01.1999 № 1 «О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации» [6] и приказом Минэкономразвития России от 30.09.2003 № 306 «Об утверждении системы показателей государственного сектора экономики» [7].

Постановление Правительства РФ от 04.01.1999 № 1 «О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации» определило, что к хозяйствующим субъектам государственного сектора экономики следует относить:

• 1)    государственные унитарные предприятия, в том числе казенные;

• 2)    государственные учреждения;

• 3)    хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50 % акций (долей) находятся в государственной собственности;

• 4)    хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50 % акций (долей) находятся в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору экономики.

Основой такой классификации является функционально-управленческий принцип, когда в состав государственного сектора включаются только те хозяйственные объекты, функционирование и развитие которых полностью определяется и контролируется государством.

Следует отметить, что из состава государственного сектора в данном определении выведены муниципальные предприятия, что противоречит международной практике.

Кроме того, данное определение государственного сектора экономики несовершенно и имеет ряд существенных недостатков, к которым можно отнести следующие:

не учитываются коммерческие и некоммерческие организации с участием унитарных предприятий, их часть, где доля унитарных предприятий превышает 50%;

для осуществления контроля над хозяйственным обществом не обязательно должно иметь более 50% акций, достаточно контроля над более 50% голосующих акций;

вне государственного сектора остались хозяйственные общества, где совокупная доля казны и хозяйственных обществ, где более 50% акций находятся в государственной собственности, превышает половину капитала, хотя взятые в отдельности доли казны и хозяйственных обществ с преобладанием государственного капитала составляют меньше 50%.

Так, например, в 1992 г. «Газпром» стал акционерным обществом, в период 19931995 гг. компания продавала акции, и когда приватизация завершилась, под контролем государства осталось 41% акций. В 2005 г. Президент РФ В.В. Путин распорядился вернуть государству контроль над компанией. В настоящее время 50,002% акций «Газпрома» принадлежит государству, 38,373% – Росимуществу, 10,74% – «Роснефтегазу», 0,889% – «Росгази-фикации», около 7% акций принадлежит структурам «Газпрома», и около 43% находятся в свободном обращении. Государство фактически контролирует концерн, но де-юре не имеет эффективного контроля над компанией. Это связано с тем, что в «Росгазификации» государству принадлежит 74,54%, т.е. отсутствует полный контроль, хотя доля этой компании в ОАО «Газпром» и учитывается как государственная. Остальные акции «Росгазификации» принадлежат газораспределительным организациям и частным лицам. Таким образом, эффективная доля государства в капитале «Газпрома» составляет не 50,002, а 49,773% [8].

Система показателей развития государственного сектора экономики в настоящее время фактически утратила свою актуальность, это связано с тем, что она не содержит показателей, позволяющих осуществлять мониторинг управления государственной собственностью исходя из терминологии гражданского законодательства Российской Федерации, а также задач, поставленных Президентом РФ и Правительством РФ по повышению эффективности управления государственным имуществом. В частности, не учитываются дочерние компании различного уровня акционерных обществ с доминирующим участием государства. В связи с этим в настоящее время Росстатом фактически осуществляется мониторинг излишней информации, которая не требуется для принятия важных управленческих решений.

Поэтому в 2013 г. был разработан проект постановления Правительства Российской Федерации «О некоторых мерах по совершенствованию статистического наблюдения в сфере управления государственным имуществом», направленный на создание правовых условий для формирования современной системы мониторинга эффективности использования государственной собственности средствами статистического наблюдения, результаты которой могут использоваться для принятия решений без дополнительной обработки.

Проектом Постановления был установлен перечень организационно-правовых форм, являющихся субъектами государственной собственности, и включающий:

• 1)    государственные унитарные предприятия, в том числе казенные;

• 2)    государственные учреждения, в том числе: автономные, бюджетные и казенные;

• 3)    хозяйственные общества, в уставном капитале которых есть акции (доли) находящиеся в государственной собственности;

• 4)    акционерные общества, в отношении которых Российская Федерация обладает специальным правом на участие в управлении («золотая акция») [9].

Проектом Постановления предусмотрено формирование системы показателей в целях ведения мониторинга количества хозяйствующих субъектов, относящихся к государственной собственности в разрезе организационно-правовых форм, форм государственной собственности и видов экономической деятельности, показателей, отражающих управление государственными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, хозяйствен- ными обществами, акции (доли) которых находятся в федеральной собственности, использование объектов федерального имущества, в том числе земельных участков и приватизацию федерального имущества, с последующим утверждением ее приказом Минэкономразвития России.

Большой интерес в рамках изучения государственного сектора вызывает деятельность особых организационно-правовых образований со специальным статусом – государственных корпораций, совмещающих в себе черты государственного и частного секторов.

Согласно п. 1 ст. 7.1 Федерального закона от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона [10].

Следует особо отметить, что имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации.

Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям (п. 2 ст. 7.1 Федерального закона от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях»).

Особенностью правого статуса государственной корпорации в Российской Федерации является существенно меньший контроль со стороны государственных органов, а также слабые требования к раскрытию информации о своей деятельности.

Государственные корпорации весьма специфическая организационно-правовая форма, прежде всего это некоммерческие структуры, поэтому они не ориентированы на получение прибыли, они созданы для решения какой-либо конкретной проблемы, развития конкретного сектора экономики. Деятельность государственных корпораций оказывает большое влияние на экономику страны в современных социально-экономических условиях. Госкорпорации работают в тех секторах экономики, где неэффективен частный капитал, прежде всего, это развитие фундаментальной науки, образования, создание инженерной инфраструктуры, долгосрочное планирование, реализация крупных инфраструктурных проектов и т.д.

Многие исследователи отмечают высокую универсальность организационно-правовой формы государственной корпорации, которая характеризуется широким перечнем функций, выполняемых подобными структурами. По существу, создание государственных корпораций – это реализация стратегии «точек роста» в конкретных отраслях экономики.

В Российской Федерации действовало 7 государственных корпораций, из которых одна была преобразована в акционерное общество:

Государственная корпорация – Агентство по страхованию вкладов;

Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»;

Государственная корпорация «Российская корпорация нанотехнологий» (с 11 марта 2011 г. преобразована в ОАО «Роснано»);

Государственная корпорация – Фонд содействия реформированию ЖКХ;

Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта;

Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии»;

Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом».

В 2009 г. появилась новая организационно-правовая форма государственного предприятия – «государственная компания», статус и полномочия которой во многом совпадают с государственными корпорациями. В настоящее время в РФ действует одна государственная компания – «Автодор», которая занимается развитием дорожного хозяйства.

В 2012 г. был разработан проект создания государственной корпорации развития Сибири и Дальнего Востока. Предлагалось передать создаваемой корпорации беспрецедентные права – подчинение напрямую Президенту РФ, нераспространение на нее ряда федеральных законов, получение права пользования недрами и лесными ресурсами без проведения конкурсов, существенные налоговые льготы и другие права [11]. Однако указанный проект не был принят, вместо этого было создано новое Министерство по развитию Дальнего Востока, скорректирована и продлена до 2018 года Федеральная целевая программа «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 г.» [12].

Следует отметить, что ряд крупных акционерных предприятий со 100%-ным государственным участием обладают признаками государственных компаний. Так, Д.Ю. Карпов к числу государственных корпораций относит ОАО «Объединенная судостроительная корпорация» и ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация» [5]. Однако такой подход противоречит положениям ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях».

Таким образом, государственный сектор играет важную роль в экономике России, его развитие подчинено общемировым тенденциям – в его структуре преобладают предприятия энергетики, связи, железнодорожного транспорта, военно-промышленного комплекса, медицинской промышленности. Однако существующее определение и критерии отнесения предприятий к государственному сектору, использующиеся статистическими органами, не соответствует сложившейся практике. В целом, необходимо дальнейшее изучение особенностей развития государственного сектора экономики России в современных условиях.