Современное состояние системы местного самоуправления и актуальные проблемы его развития в республике армения

Наряду со значительными достижениями в системе местного самоуправления в Республике Армения, существует ряд важных вопросов, связанных с управлением местных органов власти, установлением новых руководящих принципов политики для их дальнейшего развития, их независимости и демократизации.

Прежде всего, следует отметить, что, с момента создания в Армении системы местного самоуправления, высокая степень фрагментации административно-территориального устройства республики всегда была ключевой проблемой. В 1995 году, в ходе развития системы административно-

ГРНТИ 82.13.37

Ашот Вачаганович Аветисян – аспирант Института экономики им. М. Котаняна Национальной академии наук Республики Армения (г. Ереван).

Контактные данные для связи с автором: 0019, Республика Армения, г. Ереван, пр. Маршала Баграмяна, 24д (Armenia, Erevan, Marshala Bagramyana str., 24d). Тел.: +37477401045.

Статья поступила в редакцию 02.01.2020.

территориального деления, в Армении было сформировано большое количество общин, в которых существенные различия были связаны с климатическими условиями, возможностями получения дохода, предоставлением инфраструктуры и фактическим статусом, доступом к медицинским и образовательным услугам, межгосударственными и республиканскими дорогами с рыночной позицией этих сообществ и других факторов. Естественно, что эти факторы по-разному влияют на уровень социально-экономического развития общин, а также влияют на процесс пропорционального территориального развития в Армении.

Однако, в то же время, следует отметить, что, несмотря на значительные различия между общинами и вышеупомянутыми факторами, законодательство, регулирующее местное самоуправление Республики Армения, определяет одинаковые полномочия для всех общин. Последние во многих случаях даже недостаточны для больших и средних сообществ, когда многие небольшие общины не могут в полной мере реализовать свои определенные полномочия и не могут предоставить населению необходимые услуги, при отсутствии соответствующей инфраструктуры сообщества, даже из-за неспособности ими управлять из-за недостатка средств.

Возможно, это также связано с тем фактом, что в большинстве местных органов власти Армении (особенно в небольших городских и сельских общинах) по разным объективным и субъективным причинам значительная доля как обязательных, так и делегированных государством полномочий недоработана или вообще не реализована. Таким образом, получается, что полномочия, которыми наделена Республика Армения в сфере местного самоуправления, не учитывают возможности общин по осуществлению этих полномочий. Хотя полномочия, предоставленные органам местного самоуправления по закону, в последние годы были несколько изменены и дополнены, никаких радикальных изменений в этом отношении пока не наблюдалось.

Из вышесказанного совершенно очевидно, что основные проблемы в области местного самоуправления касаются сельских общин, в большинстве из которых, как уже упоминалось, качество услуг, предоставляемых населению, является довольно низким, а во многих случаях некоторые услуги вообще не предоставляются, что в некоторой степени связано с нехваткой финансовых и кадровых ресурсов сообществ, а также отмечается низкий уровень управления. Однако, в то же время, следует отметить, что выделение дополнительных финансовых ресурсов таким общинам не решит эффективно существующие проблемы, во многих случаях это может оказаться пустой тратой государственных финансовых ресурсов.

Еще одной ключевой проблемой в секторе местного самоуправления в Армении является все еще значительная централизация власти на государственном уровне, которая не всегда эффективна и соответствует принципу субсидиарности. В этом отношении Армения значительно отстает от Восточной Европы и стран Балтии. В частности, согласно годовому отчету Freedom House «Страны с переходной экономикой» (см.: https://freedomhouse.org/report/nations-transit/2018/armenia ), система местного самоуправления Республики Армения за 2005-2010 года были оценена на 5,50 баллов, а в 2011-2018 годы – на 5,75 балла.

Это означает, что система местного самоуправления Армении все еще находится на переходном этапе, от прежней авторитарной к демократической системе управления. Из вышесказанного становится ясно, что созрели новые, более эффективные отношения между централизованным и децентрализованным режимами общественных услуг, что расширило полномочия и финансы местных органов власти. В связи с этим, необходимо срочно заняться проблемами, существующими в системе местного самоуправления Армении, что существенно затрудняет дальнейшее развитие этой системы. В статье будут рассмотрены некоторые из ключевых вопросов, препятствующие эффективному развитию в рассматриваемой области.

Недостаток собственных доходов сообществ

Основным условием правильного осуществления полномочий общин Республики Армения является наличие достаточных финансовых ресурсов, которые должны формироваться, в основном, из источников собственного дохода. Мы рассмотрели структуру доходов армянских общин, в частности ставки налогов и других обязательных платежей по доходам общинного бюджета на 2014-2018 годы (см. табл.), и выяснили, что они составляли в среднем 19,9%, т.е., другими словами, уровень финансовой независимости органов местного самоуправления составляет всего 19,9% [1].

Фактически получается, что значительная часть доходов общин в Республике Армения (РА) обеспечивается в основном за счет средств, предоставленных Правительством Республики Армения. Таким образом, государственные субсидии сообществам на 2014-2018 годы финансировались в целях выравнивания в среднем 46% доходов сообществ. Как мы видим, существующая система финансового выравнивания не стимулирует сообщества к увеличению собственных доходов и не способствует их финансовой независимости.

В дополнение к вышесказанному, несоразмерное распределение их ресурсов также является серьезной проблемой в области получения дохода самими общинами. Фактически, общая налоговая система, которая в настоящее время действует в Армении, препятствует усилиям по созданию собственных налоговых систем сообществ и на практике не в состоянии обеспечить надлежащую налоговую автономию на уровне сообществ без создания возможности для сообществ повысить свою фискальную ответственность. Исходя из вышеизложенного, уровень местной налоговой зависимости сообществ должен постепенно повышаться, в том числе для обеспечения подотчетности местных органов власти при одновременном снижении роли государственных субсидий.

Таблица

Состав и структура доходов муниципального бюджета на 2014–2018 годы [1]

Показатели	2014	2015	2016	2017	2018
Общий доход, млрд драм, в т.ч.:	114.4	128.4	128.6	126.6	127.5
налоги и сборы	23.3	23.8	24.6	26.8	26.3
прочие доходы	35.5	45.0	48.8	42.6	41.4
официальные гранты	55.6	59.4	55.3	57.2	59.7
Удельный вес, %, в т.ч.:	100	100	100	100	100
налоги и сборы	20.3	18.5	19.1	21.1	20.6
прочие доходы	31.0	35.1	37.9	33.6	32.5
официальные гранты	48.6	46.3	43.0	45.2	46.8

Низкий уровень фискальной децентрализации

Одним из основных направлений развития органов местного самоуправления является фискальная децентрализация, которая должна осуществляться посредством систематических и комплексных планов действий. Одним из важных направлений политики децентрализации системы местного самоуправления является создание надлежащего местного налогового администрирования в качестве обязательного элемента местного самоуправления.

Расходы бюджетов армянских общин на 2014-2018 годы в среднем составили 123,2 млрд драмов [1], из которых 76,0 млрд драмов (расходы на душу населения составили 70,7 тыс. драмов), или 58,7% расходов, составили расходы Еревана, а 52,3 млрд драмов (расходы на душу населения 28,0 тыс. драмов), или 41,3% расходов составили остальные общественные расходы. Как мы видим, существует значительная разница в расходах средств бюджета сообществ. Рассмотрим показатели коммунальных налогов и сборов в общих доходах государственного бюджета РА, их удельный вес за 2014-2018 гг. В среднем это было около 2%, что свидетельствует о низком уровне фискальной децентрализации и высоком индексе фискальной концентрации – 98% [1].

В соответствии с Законом РА «О бюджетной системе» [2] процентная доля отчислений в бюджет сообщества от подоходного налога, налога на прибыль и экологических платежей устанавливается Законом «О государственном бюджете» РА на каждый год. Тем не менее, Закон РА «О государственном бюджете» ежегодно предусматривает, что статья 57 Закона «О местном самоуправлении» и статья 73 Закона «О местном самоуправлении» в городе Ереване не предусматривают налог на коммунальный бюджет и налог на прибыль, а экологические платежи осуществляются в порядке, установленном Законом Республики Армения «О целевом использовании экологических платежей, подлежащих уплате компаниями» (см., например, [3]).

Чтобы обеспечить высокий уровень фискальной децентрализации, необходимо повысить уровень финансовой независимости сообществ путем предоставления новых устойчивых источников доходов бюджета сообщества и финансирования долгосрочных программ, которые обеспечат будущие доходы. Таким образом, системы финансирования местного самоуправления должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы идти в ногу с расширением их полномочий и вытекающими из этого изменениями затрат, которые могут возникнуть при выполнении задач в рамках этих органов.

Недостаточное развитие инфраструктуры сообщества

Эффективная работа органов местного самоуправления во многом зависит от наличия, статуса и уровня развития инфраструктуры сообществ. Следует отметить, что даже при самых оптимистичных оценках последние являются неадекватными, и, в частности, средства к существованию в сельской местности в Армении за последние годы существенно не улучшились. Несмотря на то, что во многих общинах РА государственные и международные донорские организации реализовали ряд проектов, направленных как на восстановление инфраструктуры сообществ, так и на развитие малого и среднего бизнеса в общинах, эти проекты не оказали существенного влияния на улучшение социально-экономического положения этих общин.

В частности, отмечается недостаточный финансовый и управленческий потенциал сельских общин для эксплуатации и обслуживания модернизированных или вновь построенных инфраструктур в результате реализации инвестиционных программ в сельских районах, в том числе, отмечается отсутствие знаний в области управления созданными организациями, что снижает эффективность осуществляемых инвестиций. Сельские жители пользуются общественными услугами, такими как здравоохранение, образование, культура, вывоз мусора, освещение, коммунальные услуги и др., объемы, качество и доступность которых варьируются в зависимости от сельской местности и сообществ. Исследования основных факторов, влияющих на качество услуг, предоставляемых гражданам в сельских населенных пунктах, показывают, что долгосрочные и низкие уровни предоставления услуг, а также редкое использование современного оборудования и программного обеспечения являются серьезной проблемой в этой области.

Например, ряд услуг, в частности бюро регистрации гражданского состояния (ОГО), в основном сосредоточены в городских общинах, а также обслуживают население соседних сельских общин. Однако следует отметить, что государственная пошлина, взимаемая за эти услуги, указывается только в бюджетах соответствующих городских сообществ, хотя необходимые расходы на эти услуги, а также расходы, связанные с реализацией делегированных полномочий государством, осуществляются за счет средств, перечисляемых из государственного бюджета в бюджеты общин; последние не представляют соответствующие отчеты о своей деятельности местным органам власти. Кроме того, следует отметить, что уровень осведомленности жителей сообщества об услугах ОГО и ставках взимаемых государственных пошлин достаточно низок.

Говоря о секторе жилищно-коммунального хозяйства, следует отметить, что в целом предоставление услуг в этом секторе еще не полностью регулируется законодательством, в частности, нет единых норм и стандартов для этого сектора, а также нет установленных показателей эффективности и четких критериев для их оценки. Почти во всех общинах в Армении бесплатные и платные общественные услуги предоставляются в неполном объеме и неадекватного качества, не будучи доступными для широких слоев населения.

Не менее важной проблемой в этой области является низкая эффективность работы кондоминиумов. Около 761 кондоминиумов в Республике Армения (499 из которых сосредоточены в городе Ереване) не действуют или не созданы вообще. Кроме того, отношения между сообществом и кондоминиумом юридически не уточнены, кондоминиумы и формы помощи кондоминиумам не регулируются. Все вышеперечисленные проблемы, естественно, оказывают негативное влияние на средства к существованию и благосостояние населения в данной общине, во многих случаях приводя к безработице в сельских районах.

Несоразмерное распределение субсидий, в том числе субсидий для сообществ

Исследования процесса выделения грантов сельским сообществам правительством Республики Армения показывают, что в этой области существует ряд проблемных вопросов, в частности:

• 1)    предоставление грантов не учитывает доходы, финансовые потребности и их различия в сообществах, а также расходы, отражающие реальные потребности сообществ и их особенности;

• 2)    для сообществ нет четких механизмов оценки финансовых потребностей, в результате каждому сообществу с населением до 3500 человек выделяется равное количество субсидий. Более того, степень первоначального финансового разрыва в возможностях сообществ не регистрируется и четко не оценивается;

• 3)    нет четкой связи между качественными и количественными показателями эффективности услуг с целью решения обязательных задач сообщества и уровнем финансового выравнивания;

• 4)    отсутствуют системы для реалистичной оценки финансовых требований и контроля за предоставленными средствами;

• 5)    субсидии, предоставляемые сообществам по принципу финансового равновесия без четких указаний расходов, просто дополняют записи административного бюджета, а в некоторых случаях расходуются без учета эффективного выполнения обязательных задач в рамках собственных полномочий сообщества. Фактически, нынешняя политика финансового выравнивания не заставляет общины в РА повышать собственный уровень сбора доходов;

• 6)    процедура предоставления субсидий общинам, определенная Правительством Республики Армения, является довольно неполной, правительство рассматривает и подает заявления в этих условиях в отсутствие четких стандартов и процедур. Более того, эти решения часто носят дискреционный характер, что делает их непрозрачными.

Принимая во внимание вышесказанное, необходимо установить четкие критерии для увеличения адресности субсидий, в частности – субсидий для сообществ, а также сделать процесс выделения этих средств правительством РА более прозрачным и подотчетным.

Низкий уровень экономического сотрудничества между общинами

Анализ вопросов, связанных с реализацией программ экономического сотрудничества и инвестиционного развития между различными общинами страны, показывает, что одним из эффективных подходов в этой области является наличие политики реализации программ экономического сотрудничества и инвестиционного развития между общинами. В то же время, сотрудничество армянских общин с общинами других стран следует рассматривать как опыт экономического сотрудничества между общинами.

Однако уровень экономического сотрудничества между общинами Армении достаточно низкий, а также отмечается отсутствие опыта реализации совместных проектов и механизмов их финансирования. В целях содействия межобщинному сотрудничеству, важно создание межобщинных ассоциаций и включенных в них сообществ, руководящих органов, их взаимоотношений, собственности, источников бюджетных доходов и механизмов государственного бюджетирования, а также руководящих принципов государственного бюджетирования и расходов.

Неполное управление сообществами, включая системы финансового управления

Разработка рациональной и эффективной системы управления сообществом имеет большое значение для развития местного самоуправления, что в значительной степени обусловлено взаимоотношениями и сотрудничеством Совета старейшин и главы общины, с наличием полных процедур балансирования и сдерживания и эффективных механизмов. Однако, в настоящее время Совет старейшин не полностью создан из-за недостатков в существующем законодательном регулировании выборов его членов.

В частности, действующее законодательство не гарантирует избрание членов совета с соответствующими знаниями и навыками. Навыки, компетентность и управленческие знания около 7000 общественных служащих, вовлеченных в систему местного самоуправления РА, остаются недостаточными для эффективного управления обществом. Из-за профессионального характера того или иного органа ощущается нехватка специалистов с соответствующим профессиональным образованием, квалификацией, опытом и навыками. Поскольку местные органы власти также осуществляют полномочия, делегированные сообществам государством, заинтересованность государства в развитии их потенциала неоспорима.

Что касается системы финансового управления сообществами, анализ текущей ситуации показывает, что проблемы, возникающие в процессе перехода к бюджетированию сообщества, связаны с недостаточным уровнем практической и методологической поддержки процесса, отсутствием систем мониторинга и оценки программ, реализуемых сообществами, также отмечается неэффективное функционирование системы внутреннего аудита в сообществах. Следует отметить, что отсутствие законодательного регулирования в области обязательных и делегированных полномочий местных органов власти создает серьезные препятствия, как для установления минимальных объемов финансовых ресурсов, необходимых для осуществления этих полномочий, так и для обеспечения надлежащего внутреннего и внешнего контроля за их осуществлением.

Органы местного самоуправления не четко и не однозначно устанавливают обязательные полномочия, что вызывает произвол. С другой стороны, надзорные органы, в которых отсутствуют четкие правовые стандарты и нормы для реализации обязательных полномочий, не могут в полной мере и эффективно выполнять свои надзорные, контрольные и оценочные функции. В основном из-за отсутствия таких законодательных положений, Правительство Республики Армения еще не установило надлежащие процедуры для реализации обязательных и делегированных полномочий органов местного самоуправления и их финансового обеспечения.

Несовершенство системы стратегического планирования в общинах является серьезной проблемой, с точки зрения прозрачности и подотчетности финансового управления местных органов власти. Хотя, согласно Закону РА «О местном самоуправлении», армянские общины должны разработать и утвердить четырехлетний план развития общины [4], но в целом эти требования носят поверхностный характер, отражая реальную ситуацию и проблемы общин, но, как правило, не имеют элементов, необходимых для стратегического планирования. Кроме того, последние, как правило, не согласованы с программами развития как на национальном, так и на провинциальном уровне, поскольку отсутствуют методологические руководящие принципы для разработки программ регионального и общинного развития.

Следует также отметить, что выполнение законодательных требований для обеспечения публичности бюджетов сообществ практически недостаточно в отсутствие местных средств массовой информации в подавляющем большинстве сообществ, включая официальные веб-сайты в Интернете. В области подотчетности и финансовой дисциплины управления финансами сообщества важна проблема неэффективности и непрозрачности управления финансами общественных некоммерческих организаций. Последнее, как хорошо известно, не внедряется в систему бюджетирования сообщества, что ограничивает подотчетность этих организаций, что создает определенные трудности для интеграции бюджета сообщества и внебюджетных ресурсов, а также для эффективного и прозрачного финансового управления.

Важной проблемой в области управления финансами сообществ является низкая эффективность процесса закупок в общинах, что особенно заметно в сельских и небольших городских общинах. Возможно, это связано с низким уровнем профессионализма соответствующих сотрудников органов местного самоуправления и отсутствием соответствующих знаний и навыков. В то же время, следует отметить, что требования об объявлении конфликта интересов членов комитета по оценке тендеров в рамках процесса закупок сообществ юридически не регламентированы, что напрямую ставит под угрозу конкурентные возможности претендентов и увеличивает коррупционные риски в этой области.

Следует также отметить, что функции децентрализованной системы управления финансовым менеджментом сообщества, института внутреннего аудита, не реализуются должным образом в сообществах, во многих сообществах планы аудита не разрабатываются, соответствующие отчеты об исполнении бюджета не разрабатываются и не представляются на рассмотрение совета сообщества. Кроме того, профессиональные возможности и навыки внутренних аудиторов на уровне сообществ очень низки, они независимы и работают в основном по прямому указанию своих руководителей, а аудит в лучшем случае ограничивается аудитом финансового соответствия. Об этом свидетельствуют результаты проверок, проведенных Высшим контрольным органом Республики Армения по деятельности органов местного самоуправления.

В результате, в ряде городских и сельских общин были выявлены как чисто законодательные, процедурные, так и финансово-экономические нарушения, при этом имела место широкомасштабная коррупция. Ввиду вышесказанного, с точки зрения улучшения управления государственными финансами в общинах, а также повышения эффективности, прозрачности, подотчетности и законности финансового надзора и надзора в целом, важно совершенствовать законодательство в области общинно- го финансирования и устранять несоответствия, разрабатывать механизмы стратегического планирования и управления.

Заключение

Таким образом, нами были представлены основные проблемы, которые существуют в системе местного самоуправления Армении и которые негативно влияют на эффективность деятельности этих органов и препятствуют созданию и сбалансированному развитию системы местного самоуправления Армении.

Разработка, обсуждение, внедрение, периодический обзор и мониторинг методических руководств, гармонизация государственных/региональных программ развития и развития сообществ, внедрение новой многолетней системы программного планирования и/или бюджетирования результатов в общинах и процедур для организации бюджетного процесса в них, инвестиции государственных, частных, местных и международных организаций, развитие и укрепление потенциала и навыков местного самоуправления для участия в программах технической помощи и развития; совершенствование системы государственных закупок, продвижение требований о конфликте интересов и декларировании, содействие конкуренции в процессе закупок, установление государственного контроля над применением и поддержанием процедур, внедрение новой системы бухгалтерского учета в сообществе, внедрение систем внутреннего и внешнего аудита и развитие законодательной базы, оказание методологической поддержки, внедрение систем мониторинга и оценки, развитие и обучение профессиональных кадров общественных служащих – таковы основные направления развития, по нашему мнению, в рассмотренной сфере.