Современные аспекты управления государственными корпорациями

В российском законодательстве понятие государственной корпорации появилось после создания Агентства по реструктуризации кредитных организаций в 1999 году [2]. Госкорпорации сочетали в себе

ГРНТИ 82.13.27

EDN FFYGPU

Ярослав Алексеевич Воронцов – кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления Санкт-Петербургского государственного аграрного университета. ORCID 0000-0002-1059-5293 Арина Зуберовна Буздова – кандидат экономических наук, доцент кафедры управления Кабардино-Балкарского государственного аграрного университета (г. Нальчик). ORCID 0009-0003-0752-4667

Заур Зуберович Буздов – кандидат экономических наук, доцент кафедры профессиональной аттестации и внедрения инноваций Санкт-Петербургского государственного аграрного университета. ORCID 0000-0002-8483-9684

функции органа государственной власти и возможность заниматься предпринимательской деятельностью, являясь при этом некоммерческой организацией. Государственная корпорация представляет собой не имеющую членства некоммерческую организацию, которая учреждается государством на основе имущественного взноса, создается на основании федерального закона для осуществления социальных, управленческих и иных общественно полезных функций.

В соответствии с законодательством, являясь некоммерческой организацией, государственная корпорация может заниматься предпринимательством для достижения целей и задач, ради которых она создана. Основной целью создания госкорпораций была реализация государственной политики в важных в стратегическом плане отраслях экономики. Создание государственных корпораций содержит ряд важных особенностей: каждая корпорация создается для определенных целей на основе государственного капитала и осуществляет деятельность на основе заложенной стратегии развития госкорпорации [5].

Сразу оговоримся, что предметом рассмотрения данной статьи являются государственные корпорации, как организационно-правовая форма юридического лица. Отметим также, что понятия «государственная корпорация», «федеральная корпорация» входят в названия некоторых других государственных предприятий, но при этом представляют собой иные организационно-правовые формы. Например, «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации», по своей организационной форме является федеральным государственным унитарным предприятием, созданным постановлением Правительства Российской Федерации, а «Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства» является акционерным обществом, созданным Указом Президента Российской Федерации. На эти организации не распространяются положения о государственных корпорациях.

Нормативная база деятельности государственных корпораций, помимо общих законодательных актов, включает отдельные законы, регулирующие особенности создания и функционирования каждой госкорпорации. Общие положения регулируются Федеральным законом от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», вопросы, касающиеся конкретных положений и особенностей деятельности – отдельным федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации.

Материалы и методы

Вопросы управления государственными корпорациями и проблемы их функционирования всегда являлись дискуссионными и находились в центре внимания отечественных экономистов и ученых. В разные периоды высказывались мнения о том, что госкорпорация представляет собой нецелесообразную форму юридического лица, и дальнейшие перспективы ее существования неоднозначны. В силу отсутствия общего, унифицированного правового подхода к организации деятельности государственных корпораций, высказывались сомнения по поводу их юридического статуса, а масштабы участия государства вызывали опасения в их экономической неэффективности.

В 2007 году процесс создания государственных корпораций в стране был наиболее интенсивным. В законодательство о госкорпорациях были внесены существенные изменения, предоставлявшие им особые условия и полномочия. Однако уже в 2008-2009 годах стал подниматься вопрос о целесообразности их существования как организационно-правовой формы. Высказывалось мнение, что на законодательном уровне могут возникнуть проблемы правового регулирования деятельности государственных корпораций, поскольку в Гражданском кодексе РФ нет такого определения. Предполагалось также, что реализация властных полномочий исполнительной власти в ряде отраслей сделает их экономически неэффективными, а чрезмерное участие государства в экономических процессах приведет к снижению конкурентоспособности российской экономики в мире.

Понятие государственной корпорации было введено в Гражданский кодекс РФ поправками, внесенными в него Федеральным законом от 03.07.2016 г. № 236-ФЗ. В соответствии с Методическими рекомендациями, разработанными во исполнение поручений Президента Российской Федерации по итогам Петербургского международного экономического форума от 5 июля 2013 г. № Пр-1474, деятельность государственных корпораций стала оцениваться по ключевым показателям эффективности (КПЭ). Для госкорпораций также стало обязательным раскрытие информации, как это было установлено для публичных компаний. Предположения о том, что увеличение доли государства и рост его влияния на экономику через государственные корпорации может привести к замедлению рыночных процессов в стране, или даже откату назад к прежней командной экономике, по нашему мнению, не обоснованы, поскольку в странах с развитой рыночной экономикой тоже существует опыт организации государственных корпораций.

В зарубежной практике создание государственных корпораций приходилось, в основном, на периоды кризисов и было связано с необходимостью усиления государственного управления в стратегических отраслях, в основном, военного комплекса, или для развития отдельных отраслей, либо при национализации важной для экономики страны отрасли. После мирового финансового кризиса 2008-2009 годов во многих зарубежных странах, включая наиболее развитые, в частных корпорациях стала увеличиваться доля государства. Со временем роль государства в управлении компаниями только усилилась. Значение госкорпораций возросло не только в стратегических отраслях экономик зарубежных стран, но также в области связи, финансовом и IT-секторах. Используя растущее влияние, государство получило возможность контролировать ключевые отрасли национальной экономики, а мобилизуя свои ресурсы, стало интенсивно субсидировать их развитие, в том числе и за рубежом.

В настоящее время госкапитализм представляет собой значительно более продвинутую форму по сравнению с прошлым в трех аспектах. Во-первых, он развивается на гораздо более широком базисе. Во-вторых, темпы его развития ускоряются. В-третьих, у него в распоряжении находятся более эффективные инструменты роста [4].

Результаты и их обсуждение

Исходя из того, что между государственными предприятиями и государственными корпорациями сложно проследить различия, сегодня распространено мнение, что государственная корпорация может быть представлена в любой организационной форме. Однако они различаются, прежде всего, особенностями законодательного регулирования.

Государственные корпорации, как организационно-правовая форма юридического лица имеет следующие признаки: создается и функционирует на основании специального федерального закона; деятельность госкорпорации не носит коммерческого характера; имущество, внесенное государством в качестве взноса, является собственностью госкорпорации; органы управления госкорпорации назначаются государством; госкорпорация обязана ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества; госкорпорация не предполагает членства; государственная корпорация не может быть признана несостоятельной (банкротом). Раскроем далее эти признаки:

• 1.    Каждая государственная корпорация создается на основании отдельного федерального закона, где четко определены ее наименование, цели деятельности, место ее нахождения, органы управления, порядок реорганизации или ликвидации. В силу этого, при создании госкорпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных законодательством для других юридических лиц.

• 2.    Государственная корпорация создается для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций, а не для коммерческой деятельности. При этом, для достижения целей, ради которых создана госкорпорация, она имеет право осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую этим целям.

• 3.    При создании государственной корпорации имущество, переданное государством в качестве имущественного взноса, становится собственностью госкорпорации. Таким образом, государство не сохраняет вещных прав на имущество.

• 4.    В законе о создании государственной корпорации определен порядок управления ее деятельностью. В нем предусмотрено формирование совета директоров или наблюдательного совета – высших органов управления госкорпорации. Порядок участия в них членов Правительства РФ и государственных служащих устанавливает Правительство РФ.

• 5.    С момента создания первых государственных корпораций и до настоящего времени в вопросе представления ими отчетности произошли значительные изменения. Ранее законодательно была закреплена только обязанность госкорпораций ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества. Федеральным законом от 29.12.2010 г. № 437-ФЗ было введено положение об обязательном аудите годовой бухгалтерской отчетности госкорпораций. Кроме того, годовой отчет, информация о стратегии деятельности госкорпорации и проводимых закупках, иная, предусмотренная законом информация, должны быть размещены на ее официальном сайте в сети «Интернет» с учетом требований

  законодательства о государственной тайне и коммерческой тайне. При этом, следует отметить, что действие положения об обязательности размещения на официальном сайте государственной корпорации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» годового отчета государственной корпорации и иной информации о ее деятельности приостановлено до 01.01.2025 г. на основании Федерального закона от 14.07.2022 г. № 326-ФЗ. Изменение порядка представления отчетности свидетельствует о том, что деятельность госкорпораций стала более открытой и прозрачной.

• 6.    Учредителем госкорпорации может быть только государство, и никакие иные лица не могут быть ее членами, управлять ею и контролировать ее деятельность. Учредительство Российской Федерации может быть прекращено при ликвидации госкорпорации.

• 7.    На госкорпорацию не распространяется законодательство о банкротстве. Она может быть признана несостоятельной (банкротом) только, если в федеральном законе о создании госкорпорации закреплена возможность банкротства.

Управление государственными корпорациями можно разделить на прямое управление, осуществляемое высшими органами власти, и косвенное – реализуемое органами управления самой госкорпорации. Федеральный закон о создании госкорпорации предусматривает формирование органа управления. Высшим органом управления госкорпорацией может быть совет директоров или наблюдательный совет. Порядок участия в нем своих членов и государственных гражданских служащих устанавливает Правительство РФ. Для того, чтобы разграничить функции органов управления государственными корпорациями, представим их в таблице 1.

Таблица 1

Уровни управления государственными корпорациями

Прямое управление	Косвенное управление
Принятие федерального закона, определяющего функции и цели деятельности госкорпорации	Разработка стратегии деятельности госкорпорации, являющейся долгосрочной программой планирования, утверждение финансовых, производственных и инвестиционных показатели
Утверждение Президентом РФ заданий и поручений в сфере деятельности госкорпорации	Утверждение порядка оплаты труда работников госкорпорации, в зависимости от достижения основных показателей эффективности деятельности
Утверждение Правительством РФ программ деятельности госкорпораций	Определение порядка использования прибыли госкорпорации
Назначение представителей государства в органы управления корпорации	Создание комитетов и комиссий, установление их персонального состава
Передача имущественного взноса в собственность госкорпорации при ее создании	Принятие решения о передаче части имущества госкорпорации в государственную казну РФ
Утверждение Правительством РФ Правил инвестирования временно свободных средств	Принятие решения о порядке и предельном объеме инвестирования временно свободных средств госкорпорации
Принятие специального федерального закона, предусматривающего реорганизацию или ликвидации госкорпорации	Определение отраслевых показателей эффективности по согласованию с профильными министерствами и ведомствами

Деятельность госкорпораций в соответствии с законодательством контролируется Счетной палатой Российской Федерации и иными государственными органами. Компетенции органов государственной власти по управлению государственными корпорациями значительно шире, мы привели лишь некоторые из них. Государственные корпорации не имеют основной целью получение прибыли, а являются средством осуществления общественно полезных функций, защиты национальных интересов и инструментом экономического развития страны. В сфере функционирования государственных корпораций не должны действовать рыночные механизмы, но в сегодняшних условиях при оценке их деятельности необходимо руководствоваться критериями эффективности.

Распоряжением Правительства РФ от 28 декабря 2020 г. № 3579-р были утверждены рекомендации по ключевым показателям эффективности для оценки деятельности государственных корпораций.

Всего предусмотрено десять показателей, удельный вес каждого из которых должен составлять не менее пяти процентов. Показатели эффективности делятся на две группы. Первая группа включает финансовые показатели, характеризующие прибыльность организации, вторая объединяет отраслевые показатели, связанные с национальными целями развития. К первой группе рекомендуется отнести коэффициенты рентабельности инвестированного или собственного капитала, динамику выручки, доход акционеров. Ко второй – количество созданных рабочих мест, объём привлечённых инвестиций, вклад в несырьевой неэнергетический экспорт и бюджетную эффективность (см.: docs/41242). Отраслевые показатели эффективности деятельности устанавливаются руководящими органами организации по согласованию с профильными министерствами и ведомствами. От итогов КПЭ будет зависеть и уровень вознаграждения топ-менеджеров .

Государственная корпорация, сочетая в себе черты юридического лица и органа государственной власти, в большой степени влияет и на другие социальные институты. Именно поэтому она должна не только эффективно функционировать, но и выполняя публичные функции, встраиваться в формирующуюся систему новых экономических и политических реалий. В настоящее время в России действуют следующие госкорпорации: Госкорпорация «Агентство по страхованию вкладов», Госкорпорация по атомной энергии «Росатом», Госкорпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех», Госкорпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», Госкорпорация по космической деятельности «Роскосмос».

Некоторые госкорпорации после выполнения задач, для которых были созданы, ликвидированы либо реорганизованы. Так, «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» был присоединен к публично-правовой компании (ППК) «Фонд развития территорий». Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи, как горноклиматического курорта (Госкорпорация «Олимпстрой»), прекратила свою деятельность после выполнения задач по организации и проведению зимних Олимпийских игр и Параолимпийских игр 2014 года в городе Сочи. Государственная корпорация «Российская корпорация нанотехнологий» (Госкорпорация «Роснано») была реорганизована путем преобразования в открытое акционерное общество (ОАО). Перечень государственных корпораций и их правовой статус приведены в таблице 2.

В соответствии с задачами, которые возникают перед государством и отдельными государственными органами, не исключено создание новых государственных корпораций и в других сферах. Следует отметить, что нет единого мнения по поводу перспектив развития госкорпораций. Есть точка зрения, что госкорпорации целесообразно реорганизовать в другие организационно-правовые формы. Считается также, что они не должны иметь столь явные привилегии. По мнению других специалистов, именно характерные признаки и правовые особенности государственных корпораций являются их преимуществом.

В конечном итоге, главным преимуществом государственных корпораций являются исключительно высокие полномочия государства как собственника, преобладание механизмов непосредственного принятия решений на уровне собственника и значительная роль ответственности менеджмента перед непосредственным контролирующим собственником, в качестве которого выступает государство [3].

Несмотря на то, что действующие госкорпорации существуют не такой большой срок, они доказали свою состоятельность. Были реорганизованы две из них и лишь одна – ликвидирована после выполнения задач, для которых создавалась. Все остальные госкорпорации действуют и успешно выполняют свои функции. Изменение экономической модели, сложная геополитическая и экономическая ситуация вызвали необходимость развития новых методов и форм государственного влияния на экономические процессы внутри страны. В связи с этим вновь наблюдается повышенный интерес к такой организационно-правовой форме, как государственная корпорация. В 2022 году Россия выбрала самостоятельный путь экономического развития. Происходит переход экономики от экспорта сырья и энергоресурсов к развитию конкурентоспособных и перспективных отраслей.

В условиях, когда страна стремится сделать свою экономику одной из ведущих экономик мира с высокотехнологичным промышленным производством, следует иметь в виду, что инновационное развитие возможно только путем реализации технологической политики государства. Распоряжение Правительства РФ от 20 мая 2023 г. № 1315-р «Об утверждении Концепции технологического развития на период до 2030 г.» определило принципы, цели и направления технологического развития страны на ближайшие годы. Важная роль в реализации мер, предусмотренных Концепцией, принадлежит государственным корпорациям, которым рекомендовано включить в свои стратегии деятельности мероприятия, направленные на обеспечение технологического развития Российской Федерации и достижение технологического суверенитета.

Таблица 2

Государственные корпорации и их правовой статус

Наименование	Основание создания	Изменение правового статуса
Агентство по страхованию вкладов (АСВ)	Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов в банках Российской Федерации»
ВЭБ.РФ	Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ»»
Роснано	Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий»	Реорганизована в ОАО на основании Федерального закона «О реорганизации Российской корпорации нанотехнологий» от 27.07.2010 г. № 211-ФЗ
Фонд содействия реформированию ЖКХ	Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»	С 13.12.2022 присоединена к ППК «Фонд развития территорий» на основании распоряжения Правительства РФ от 19 августа 2022 г. № 2330-р
Олимпстрой	Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта»	Ликвидирована на основании Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 210-ФЗ «О ликвидации Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта»
Ростех	Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех»
Росатом	Федеральный закон от 01 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»
Роскосмос	Федеральный закон Российской Федерации от 13 июля 2015 г. № 215-ФЗ «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос»

Сегодня в стране создаются условия для высокоинтенсивной инновационной активности корпораций и предпринимателей, которые будут работать в комфортной регуляторной среде. Национальная экономика должна обеспечивать производство высокотехнологичной продукции – чипов и другой микроэлектроники, высокоточных станков и робототехники, авиакосмической техники, беспилотников, лекарств и медоборудования, телекоммуникационной техники и программного обеспечения (см.: . Ключевую роль в инновационном развитии играют научно-производственные государственные корпорации, такие как Госкорпорация «Росатом», Госкорпорация «Роскосмос», Госкорпорация «Ростех».

Госкорпорации сотрудничают в различных сферах с высшими учебными заведениями. Безусловным лидером в обеспечении технологического суверенитета является Госкорпорация «Ростех», большинство видов деятельности которой относится к высокотехнологичным отраслям. В состав «Ростеха» входят более 800 организаций в 60 регионах страны, осуществляется сотрудничество более чем с 200 вузами (см.: . Госкорпорация «Росатом» является одним из мировых лидеров в атомной отрасли и занимает первое место в мире по числу заказов на сооружение атомных электростанций. На разной стадии реализации (строительства) находятся 33 энергоблока в 10 странах (см.: .

Можно предположить, что расширение направлений работ связано с тем, что частный сектор не справился с задачей развития высокотехнологичных отраслей, это особенно стало заметно с введением санкций, необходимостью импортозамещения, локализации, построения полных технологических цепочек. Государственные корпорации не только организуют собственные исследования и производство, но и вовлекают в них частные компании, имеющие необходимые компетенции [1].

Несмотря на споры о государственных корпорациях, как организационно-правовой форме, дискуссии об их целесообразности и дальнейших перспективах, следует признать, что они стали одним из важных инструментов реализации технологической политики государства. Обладая не только технологиями, но и высокотехнологичной промышленностью, они производят конкурентоспособную продукцию и продвигают ее на мировые рынки. Государственные корпорации сегодня являются геополитическим инструментом и вносят весомый вклад в защиту национального суверенитета.

Заключение

С момента создания государственных корпораций вопросы их функционирования и перспектив развития вызывали многочисленные дискуссии, но за время своего существования госкорпорации доказали свою состоятельность. Изменились подходы к вопросам управления госкорпорациями. Значительные изменения законодательства о госкорпорациях предоставили им особые условия и полномочия. Для оценки эффективности их деятельности стали применяться ключевые показатели эффективности, которые объединяют финансовые показатели, такие как прибыльность, рентабельность капитала и отраслевые показатели, связанные с национальными целями развития: количество созданных рабочих мест, объём привлечённых инвестиций, вклад в несырьевой неэнергетический экспорт и бюджетная эффективность (см.: .

Произошли изменения и в порядке представления отчетности госкорпораций, что свидетельствует о том, что их деятельность стала более открытой и прозрачной. В условиях изменения экономической модели возникла необходимость развития конкурентоспособных и высокотехнологичных отраслей. Технологическая политика государства сегодня в значительной степени реализуется через государственные корпорации, которые обладают технологиями и производят высокотехнологичную конкурентоспособную продукцию. Сложная геополитическая и экономическая ситуация, многочисленные санкции, введенные против страны, вызвали необходимость усиления государственного управления в ключевых отраслях. Государственные корпорации, сочетая в себе черты юридического лица и органа государственной власти, влияя и на другие социальные институты, стали сегодня инструментом технологического развития и защиты национального суверенитета.