Современные инструменты стратегического развития региона

В современных условиях развития экономики России, когда переход от сырьевой модели к инновационной стратегии регионального развития актуален как никогда, такой документ, как стратегия социальноэкономического развития региона, приобретает особый статус и позволяет наполнить долгосрочные программы развития современными инструментами реализации. Не только страны, регионы, но и города разрабатывают и реализуют стратегии, направленные на обеспечение устойчивого развития, например Стратегия управления ростом «Оттава – 2020», Стратегический план развития Мельбурна до 2030 года, Стратегия развития Софии до 2010 года. Актуальность внедрения регионального и городского стратегического планирования обусловлена многоплановым назначением этого инструмента управления: социальным, экономическим, политическим и организационным. Обеспечение социальных гарантий и высокого качества жизни населения является одним из главных целевых ориентиров регионального стратегического плана.

Содержание и порядок разработки Концепции и Программы социально-экономического развития Российской Федерации определены Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»1. Основным документом, определяющим подход исполнительной власти к стратегическому планированию регионального развития, является Концепция стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации, а также проект Требований (технический стандарт) к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации2. Концепция стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации одной из основных задач стратегии социально-экономического развития (СЭР) определяет обеспечение глобальной конкурентоспособности России и ее регионов. Решать эту задачу необходимо прежде всего для обеспечения эффективной интеграции регионов в мировой рынок, ускорения социально-экономического развития Российской Федерации за счет «логичного» распределения производительных сил по территории, развития системы расселения и повышения связанности страны.

Вхождение субъекта Российской Федерации в общероссийский и мировой рынки с новыми продуктами, услугами, компетенциями обеспечит высокий уровень межрегиональной конкуренции за рынки сбыта, финансовые, административные и другие ресурсы. В условиях глобализации между субъектами Российской Федерации резко возрастает конкуренция за внутренние и внешние инвестиции, а в условиях сложной демографической ситуации – за сохранение и привлечение в регион высококвалифицированной рабочей силы.

В настоящее время почти все субъекты Российской Федерации разработали долгосрочные стратегии развития. При этом, как показывает российская практика, боль- шинство стратегий развития территорий не работают, или результаты их реализации не соответствуют ожиданиям органов власти, бизнеса и населения – ключевых субъектов воздействия и практического воплощения планов развития. В связи с этим можно указать на некоторые существенные причины, препятствующие эффективной разработке и реализации стратегии социально-экономического развития региона, связанные с внутренними и внешними факторами влияния. К внешним факторам, оказывающим негативное влияние на разработку стратегий социально-экономического развития региона, относится отсутствие разработанных и принятых документов, определяющих развитие инфраструктуры в стране и регионах, таких как Генеральная схема пространственного развития Российской Федерации, генеральные схемы размещения объектов транспортной, энергетической инфраструктур. Кроме того, неактуальность методического обеспечения в виде проекта Требований (технический стандарт) к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, в котором недостаточно учитываются механизмы реализации СЭР, взаимодействия субъектов Российской Федерации в долгосрочном периоде, контроля. Помимо этого, отсутствует какое-либо законодательное обеспечение, регламентирующее процесс организации разработки стратегий, в частности вопросы согласования стратегий субъекта Российской Федерации с соседями, федеральным центром или в рамках федерального округа.

К внутренним факторам, оказывающим негативное влияние на разработку стратегий социально-экономического развития региона, относится отсутствие регионального регламента разработки СЭР, регламента взаимодействия между органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, разработчиками стратегии, бизнес-сообществом, общественными организациями, населением, что приводит к формальному участию основных держа- телей интересов региона в разработке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации. Это, в свою очередь, снижает эффективность при разработке и реализации стратегии СЭР региона.

Качество разрабатываемых стратегий социально-экономического развития регионов активно обсуждается в средствах массовой информации, на конференциях и форумах, посвященных региональному развитию3.

И все же основным недостатком всех разработанных на сегодняшний день стратегиях является отсутствие механизма развития межрегиональных связей и эффективных инструментов долгосрочного развития. Например, в отдельных стратегиях социально-экономического развития региона в качестве инструмента предусматривается создание промышленных кластеров без учета программ региональной кластеризации соседних территорий. В результате в программах развития соседних субъектов Российской Федерации предусмотрено создание аналогичных кластеров, что, очевидно, не повысит экономическую эффективность одного из субъектов.

Следует отметить, что механизмы, обеспечивающие реализацию стратегических документов, необходимо закладывать на самых ранних этапах работы. Одним из наиболее эффективных инструментов, которые позволяют реализовать стратегию, является обучение как система подготовки людей, которые будут реализовывать стратегию, к будущим изменениям. Именно подготовленностью кадров определяется эффективность использования инструментов, что подтверждается международной и российской практикой.

В настоящее время основные инструменты реализации стратегий развития территорий – целевые программы, программы развития региональных кластеров и программы развития государственно-частного партнерства (ГЧП) – используются в програм- мах развития в разной степени. Наиболее развитым инструментом являются целевые программы. Второй инструмент реализации стратегий развития территорий – программы развития региональных кластеров, позволяет сформировать комплексный подход к управлению региональным развитием4. Уровень производительности труда в кластере растет благодаря специализации и аутсорсингу непрофильных видов деятельности, уровень занятости – за счет привлечения и формирования новых субъектов экономической деятельности в смежных и поддерживающих отраслях. Полноценно этот инструмент не используется ни в одной стратегии СЭР субъекта, в основном по причине отсутствия квалифицированных разработчиков в этой области и подготовленности кадров для реализации механизма в регионе.

Программы развития ГЧП – это новый, но перспективный инструмент реализации стратегий развития территорий, успешно реализуемый в разных странах мира. Его эффективность определяется системностью и сфокусированностью применения. Поскольку проекты ГЧП реализуются преимущественно в поддерживающих секторах экономики региона, это позволяет повышать конкурентоспособность базовых отраслей. Реализация конкретных проектов ГЧП зависит от тщательности проведения подготовительных процедур, на осуществление которых регионы не имеют компетенций. В связи с этим, несмотря на высокую эффективность использования этого инструмента в международной практике, механизм ГЧП, обозначенный в большинстве стратегий социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, практически не применяется.

Таким образом, в разработанных и представленных стратегиях социальноэкономического развития региона декларируемая задача об обеспечении конкурентоспособности региона в долгосрочном периоде фактически не решаема за счет предлагаемых в тех же документах инструментов.

Стратегия социально-экономического развития региона или города является действенным экономическим инструментом, доказавшим свою эффективность в разных странах мира, позволившим, следуя четко разработанной долгосрочной программе, реализовать самые амбициозные региональные планы. Разрабатываемая с учетом предложений ключевых держателей интересов – бизнес-сообщества, общественных организаций, населения, и принимаемая на уровне правительственного документа, обязательного к исполнению, реализуемая с применением современных механизмов, стратегия социально-экономического развития региона или города позволяет достичь заявленных целей, даже если во вновь разработанной стратегии изменяются приоритеты развития.

Следует отметить, что российский опыт разработки и реализации стратегий социально-экономического развития региона или города очень незначителен и сам инструмент стратегического планирования совершенствуется из года в год. Особый интерес представляет разработанная Международным центром развития регионов Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока, Республики Бурятии, Забайкальского края и Иркутской области до 2025 года5. В результате разработки указанного документа будут подготовлены новая редакция федеральной целевой программы по развитию Дальнего Востока и Забайкалья и план реализации стратегии.

Каковы отличительные особенности Стратегии социально-экономического развития Дальневосточного федерального округа от представленных ранее? Прежде всего – комплексность. Документ разработан с учетом специфики каждого субъекта и в тоже время объединен едиными долгосрочными целями. При таком подходе исключается возможность дублирования региональных программ в рамках одного федерального округа. Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока, Республики Бурятии, Забайкальского края и Иркутской области до 2025 года объединяет традиционные и новые взгляды на оценку и перспективы развития Дальнего Востока и Прибайкалья, служит основой для разработки стратегий развития отдельных субъектов Российской Федерации, входящих в макрорегион, программ, планов и показателей развития.

Это комплексный документ развития макрорегиона, в подготовке которого приняли участие 12 организаций – ведущих специалистов в области транспорта, энергетики, социальной и инженерной инфраструктур, добычи и переработки полезных ископаемых и многих других видов экономической деятельности, все 12 регионов Дальнего Востока и Прибайкалья, 17 федеральных министерств, служб и агентств. Положенные в основу стратегии базовые принципы – максимальная ресурсоэффективность и природосбережение, опережающее развитие транспортной, энергетической и социальной инфраструктур, локализация цепочек добавленной стоимости и структур жизнеобеспечения – имеют фундаментальное значение для развития всех макрорегионов в условиях глобализации, особенно при кризисном развитии экономики. При этом наиболее важным представляется подход создания систем непрерывного стратегического планирования, существенно расширяющий обычный вариантный метод написания стратегий.

Следует отметить, что специфическим для Дальнего Востока является принцип глобальной инновационности, следование которому позволяет реализовывать масштабные проекты общемирового значения – использование энергии океана, вулканической деятельности, создание международной системы мониторинга и регенерации природной среды тихоокеанских морей и ряд других.

Таким образом, актуальный стратегический план – это комплексный документ, разработанный специалистами высокой квалификации из разных секторов экономики совместно с бизнес-сообществом региона, основанный на принципах глобальной инно-вационости.

Развитие и совершенствование института регионального стратегического планирования должно проходить в нескольких направлениях. На этапе подготовки к разработке стратегии необходимо иметь регламенты взаимодействия между органами власти субъекта, разработчиками, бизнес-сообществом, представителями населения. Ключевые держатели интересов в регионе должны вовлекаться в процесс разработки стратегии на самой ранней стадии, что позволит учесть реальное видение ситуации разных целевых групп и впоследствии обеспечит успешную реализацию долгосрочного плана развития. Кроме того, должен быть разработан регламент межрегионального взаимодействия при разработке стратегии субъекта и ее согласования на уровне федерального округа и в Министерстве регионального развития Российской Федерации, что позволит избежать дублирования при определении приоритетов развития и формировании конкретных механизмов реализации стратегии. Стратегия социально-экономического развития региона должна быть не столько инструментом получения бюджетных средств, сколько документом, который позволит реально повысить конкурентоспособность конкретного региона.

В условиях экономического кризиса, несомненно, разработанные планы развития субъектов Российской Федерации будут подвергаться корректировке. Однако обозначенные приоритеты стратегии социально-экономического развития останутся неизменными, а условия кризиса диктуют необходимость применения современных механизмов реализации разработанных программ.