Современные подходы к стандартизации и регламентации социальных услуг в контексте концепции реализации человеческого потенциала в условиях городской агломерации

The article reviews approaches to interpretation of standardization and regulation of the social services. The author considers standards and regulations to be the factors promoting and preventing human resources employment in the urban agglomerations.

Конституция Российской Федерации, провозглашая Россию социальным государством, гарантирует гражданам право на получение государственных (муниципальных) социальных услуг, при этом механизмы их предоставления до сих пор находятся в стадии обсуждения и становления. И, не смотря на то, что сегодня можно говорить о наличии в России системы социальных стандартов (международных стандартов качества (ISO), национальных стандартов социального обслуживания населения (ГОСТы), Государственного стандарта социального обслуживания населения (например, в Пермском крае, Нижегородской области, Новосибирской области и т.д.)) и административных регламентов, включающих в себя стандарт оказываемой услуги, процесс поиска идеальной модели стандарта оказания социальных услуг продолжается до сих пор. Обсуждение на уровне Правительства России Концепции развития национальной системы стандартизации на период до 2015 г. говорит о том, что процесс стандартизации социального обслуживания сегодня должен являться и объектом научного изучения.

Сегодня экономические аспекты процесса стандартизации социальных услуг сегодня исследует И.Р. Зарипова, правовые – М.О. Буянова, М.Л. Захаров, Г.В. Субботин, Е.Г. Назаров, М.А. Топилин. Стандартизацию социального обслуживания в контексте развития и становления системы социальной защиты населения рассматривают Л.Г. Гуслякова, З.П. Замараева, Ю.А. Калинина, К.Н. Новикова. П.В. Романов, Е.Р. Смирнова, В.Н. Ярская говорят о стандартах социального обслуживания как о новой социально-управленческой технологии, продолжая их мысли К.Г. Чагин, Э. Римшайте, Л. Жалимене обусловливают внедрение стандартов переходом социальной сферы на рыночные отношения, а значит приходом в социальную сферу некоммерческих структур.

Многообразие подходов к пониманию определяет и разнообразие подходов к определению того, что представляет собой стандарт социального обслуживания.

Н.Л. Шкиндер выделяет три подхода к содержанию стандартов социального обслуживания: диалектический подход, в рамках которого стандарты рассматриваются как естественный «предохранитель», создающий условия для закрепления новых реалий жизни в сознании и поведении людей, как инструмент, необходимый для фиксации основных точек социального развития; системный подход, который предполагает обеспечение тесной связи стандартизации социального обслуживания с имеющейся в данный момент социально-гуманитарной и экономической наукой и практикой; клиентоориентированный или индивидуальный подход, который позволяет, с одной стороны, видеть за стандартами и регламентами человека, клиента с его нуждами и проблемами, а с другой стороны, дает возможность упорядочить процесс оказания помощи нуждающимся, сделать его более технологичным, прозрачным, результативным, эффективным, уйти от субъективизма как исполнителя услуги (специалиста), так и ее получателя (клиента социальной службы) [2].

Можно говорить об административном подходе к определению стандарта социального обслуживания, где он рассматривается как документ для многократного использования, в котором содержатся общие сведения об услуге, показатели ее услуги, правила осуществления и характеристики административных процедур и иных процессов ее оказания, а также система показателей (характеристик), разработанная в интересах получателя услуги [3]. С.Р. Усманова предлагает целевой подход к стандартам социального обслуживания, говоря, что стандартом может стать цель [4]. Результативный подход или подход с точки зрения качества услуги основывается на принципе всесторонней поддержки граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, с учетом их интересов, состояния здоровья, специфики ситуации, срочности в предоставлении социальных услуг, материальных возможностей и других объективных факторов.

В рамках рассматриваемой темы нам интересна идея А.В. Рушевой, который использует ресурсный подход для анализа социального управления и процесса стандартизации социального обслуживания [5]. Идея, которую он пытается донести в своих исследованиях, сводится к тому, что, основной задачей руководителя любой организации, в том числе социальной службы, является привлечение, распределение и контроль над ресурсами организации. При этом, согласно закону «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», ресурсное обеспечение социального обслуживания включает: имущественное обеспечение социальных служб (ст. 22); финансовое обеспечение учреждений социального обслуживания (ст. 23); предпринимательскую деятельность учреждений социального обслуживания (ст. 24); кадровое обеспечение социальных служб (ст. 25). Однако в современных условиях не любая организация, предоставляющая социальные услуги, способна этот ресурсный контроль обеспечить. И именно ресурсный подход, по мнению А.В. Рушевой, максимально позволяет актуализировать внутренние ресурсы организации, в том числе человеческие, а также найти и привлечь необходимые для социального обслуживания ресурсы во внешней среде.

Можно сказать, что именно эта идея сегодня реализуется законодателями и политиками: Федеральным законом № 83 от 08.05.2010 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) положений» был предусмотрен переход учреждений, в том числе и сферы социального обслуживания, на новый тип финансово-хозяйственной деятельности. По мнению авторов закона, подобного рода самостоятельность в управлении учреждениями должна повысить качество обслуживания, заинтересованность в привлечении клиентов, конкурентоспособность учреждения и оптимизировать затраты, связанные с непосредственной деятельностью учреждения. По сведениям, представленным субъектами Российской Федерации, к 1 января 2012 г. структура по организационно-правовым формам учреждений сформировалась в следующем долевом соотношении: свыше 60 % отнесено к бюджетным учреждениям, примерно 30 % и 10 % казенных и автономных учреждений [6]. Стоит отметить, однако, что изменение действующего законодательства о социальном обслуживании привело к тому, что ответственность за оказание социальных услуг сегодня возложена на субъекты Российской Федерации, тогда как существующая ранее система муниципального социального обслуживания в большей степени могла учитывать интересы и потребности населения. Данные исследований И.Р. Зариповой подтверждают, что большинство социальных услуг можно производить и распределять только на местном уровне, для чего местные органы власти должны быть обеспечены соответствующими ресурсами [7, с. 19].

В июле 2010 г. вступил в силу Федеральный закон № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Важными с точки зрения стандартизации социальных услуг необходимо назвать главу об административных регламентах (гл. 3 ФЗ № 210), согласно которому административные регламенты, то есть документы, в которых описаны процедура, сроки, результат услуги, должны быть разработаны и приняты, а информация о них должна быть включена в соответствующие реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг в течение двух лет со дня вступления в силу данного Закона, то есть до 1 августа 2012 г. С принятием закона у всех желающих появилась возможность принять участие в обсуждении регламента. Орган, разрабатывающий регламент, должен разместить его проект в сети Интернет для всех заинтересованных лиц. Кроме того, разработчик регламента должен организовать экспертизу этого регламента. Помимо экспертизы, организованной разработчиком, любое лицо может провести независимую экспертизу административного регламента для оценки положительных и отрицательных эффектов принятия данного регламента. Например, общество инвалидов может оценить, насколько предусмотренные регламентом процедуры позволяют получить услугу людям с ограниченными возможностями, а союз предпринимателей может увидеть недостатки процедур, которые приведут к необоснованным издержкам для получателей услуги. Например, в 2010 г. в Пермском крае Центром гражданского анализа и независимых исследований был проведен экспресс-исследование внедрения нового порядка оказания услуги по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в денежной форме территориальными управлениями Министерства социального развития Пермского края. Новый порядок получения льгот породил проблемы, в том числе, там, где не особенно ждали – в местах предоставления государственной услуги. Очереди, растерянность и непонимание людей, вплоть до озлобленности – как льготополучателей, так и чиновников. Основной вывод экспертов: нововведения реализуются в некачественно организованном процессе предоставления услуг. Территориальные управления не управляют потоками клиентов (образуются очереди на получение услуги, ожидание приема у специалиста составляет 1 час и более), формирование выплатных дел осуществляется за счет перенесения издержек на льготополучателей, требования к перечню документов различаются в каждом из территориальных отделов и входят в противоречие с нормативно определенным перечнем документов, нарушаются законные права определенной категории льготополучателей, процесс предоставления услуг технически и ресурсно необеспеченны [8].

Между тем с принятием регламентов у получателей услуг становится меньше проблем уже даже на уровне поиска информации о порядке предоставления услуги.

Практика внедрения стандартов социального обслуживания и регламентов оказания социальных услуг ряда территорий показывает, что ситуация с качеством предоставления услуг может сдвинуться с места только тогда, когда получатели услуг (либо организации, занимающиеся защитой прав граждан) начнут активно участвовать в создании административных регламентов и требовать соблюдения предусмотренных в них процедур, в том числе привлекать к ответственности чиновников, нарушающих права граждан.

Опыт регионов России по разработке и внедрению стандартов социального обслуживания, различен. Еще в 2005-2007 гг. Волгоградская, Саратовская и Смоленская области, а также партнерские регионы: Нижегородская, Ленинградская и Московская области участвовали в проекте «Модернизация социальных услуг в Российской Федерации», реализованном по заказу Министерства здравоохранения и социального развития за счет гранта Министерства международного развития Великобритании. Проект предполагал поэтапную разработку и внедрение стандартов социального обслуживания и методическое сопровождение данного процесса.

В Пермском крае процесс разработки стандартов социального обслуживания был начат в еще 2006 г., однако принятые нормативные акты лишь утверждали общие перечень социальных услуг и минимальные требования к процессу ее оказания. Весной 2011 г. на официальном сайте Министерства социального развития Пермского края был размещен Отраслевой реестр государственных услуг, в котором закреплена 31 услуга, оказываемая Министерством, и Проекты административных регламентов предоставления обозначенных государственных услуг. Что интересно – единицы измерения качества услуги, согласно данному стандарту, – это число нарушений государственного стандарта социального обслуживания. На наш взгляд, было бы логично оценивать качество предоставления услуги, оперируя позитивными показателями, нежели негативны – количеством нарушений.

Исполнение стандартов подлежит контролю со стороны надзорных органов. Так, Управлением Росздравнадзора по Пермскому краю была проведена проверка по соблюдению государственных стандартов социального обслуживания населения лицам без определенного места жительства и занятий в КГАУ «Центр социальной адаптации» г. Перми [9]. В ходе проведения проверки было выявлено, что раздел № 6 Постановления правительства Пермского края от 18.05.2007 № 99-п «Об утверждении перечня гарантированных государством социальных услуг, основных требований к их объему» не соответствует национальному стандарту РФ «Социальное обслуживание населения. Типы учреждений социального обслуживания и социальные услуги лицам без определенного места жительства и занятий», при условии, что региональные государственные стандарты не могут уменьшать права граждан по отношению к национальным. Например, учреждение не предоставляло лицам без определенного места жительства бесплатного горячего питания и не оказывало медицинскую помощь социальной направленности (направление на медико-социальную экспертизу, получение полиса обязательного медицинского страхования, содействие в протезировании и др.). Также отсутствовали в разделе № 6 по- становления № 99-п социально-психологические, социально-педагогические и социальноэкономические услуги, предусмотренные федеральным законодательством и национальными стандартами социального обслуживания населения. Например, не предоставлялась квалифицированная психологическая помощь, включающая в себя психологическое консультирование, беседы, стимулирование к активности и т.д. Таким образом, несоответствие нормативноправовых актов привело к невыполнению целого комплекса мероприятий, способствующих реализации государственной социальной политики в вопросах профилактики бездомности и ресоциализации бездомных граждан. По результатам предпринятых Управлением Росздравнадзора по Пермскому краю мер Постановлением правительства Пермского края были утверждены изменения в действующих стандартах социального обслуживания. Так, с 1 декабря 2011 г. лицам без определенного места жительства и занятий, находящихся в центрах социальной адаптации Пермского края, предоставляется питание, введено бесплатное социально-психологическое консультирование. Таким образом, с одной стороны, внедрение стандартов социального обслуживания позволяет максимально обеспечить гражданам предоставление гарантированных законом благ и услуг, что в ряде случаев действительно может стать фактором, способствующим развитию и реализации человеческого потенциала этих людей.

С другой стороны, необходимость социальной службы следовать принятым регламентам в ряде случаев может привести и к ущемлению интересов клиентов социальных служб. Например, применение административного регламента Министерства социального развития Пермского края по предоставлению государственной услуги по выдаче решения о назначении (об отказе в назначении) гражданина опекуном или попечителем совершеннолетнего недееспособного или не полностью дееспособного гражданина, утвержденного приказом Министерства социального развития Пермского края от 20.07.2011. Практика реализации данного регламента показала, что многие его положения противоречат интересам клиентов: за время, установленное для первичного консультирования клиента в 10 минут, провести консультацию невозможно; нет возможности разместить все необходимые образцы документов на информационных стендах; из-за сложности межведомственного взаимодействия невозможно предоставить ряд документов; не всегда можно выполнить требования, предъявляемые к срокам ожидания в очереди, так как невозможно контролировать динамичный поток заявителей при статичном количестве специалистов и т.д. Кроме того, в каждом индивидуальном случае есть свои особенности, свои причины установления опеки, жизненные ситуации и иные личные обстоятельства, которые не предусмотрены стандартом услуги.

Таким образом, сегодня стандарты и регламенты социального обслуживания представляют собой динамично развивающийся социальный инструмент, задача которого – создать условия для получения социальных услуг нуждающимися с целью, в том числе, реализации его человеческого ресурсного потенциала.

Ссылки и примечания:

• 1.    Материал подготовлен в рамках Проекта № 018-П Программы стратегического развития ПГПУ «Междисциплинарное исследование барьеров, препятствующих развитию и реализации человеческого потенциала в Пермской городской агломерации и возможностей ПГПУ в его актуализации».

• 2.    Шкиндер Н.Л. Стандартизация социальных услуг как фактор развития социальной сферы. URL: do.teleclinica.ru/184456/ (дата обращения: 06.06.2012).

• 3.    Маковецкая С.Г. Что случится, если мы ничего не изменим (Попытка нарисовать инерционный сценарий ситуации с НКО и механизмами их влияния на модернизацию социальной сферы) 22.04.2011. URL: http://www.granycenter.org/ position/tribuna/details_635.html#_ftn1 (дата обращения: 06.06.2012).

• 4.    Усманова С.Р. Оценка эффективности деятельности социальных служб: дис. … канд. соц. наук. Саратов, 2005.

• 5.    Рушева А.В. Ресурсный подход к управлению социальными службами // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Серия Социальные науки. 2010. № 3 (19). С. 56–62.

• 6.    Оценка Министерством здравоохранения и социального развития РФ регионального опыта реализации Федерального закона № 83-ФЗ по состоянию на 02.04.2012. URL: http://www.rosminzdrav.ru/ministry/fz_83/subjects (дата обращения: 03.12.2012).

• 7.    Зарипова И.Р. Экономические основы формирования государственных социальных стандартов на региональном уровне: автореф. дис. … докт. экон. наук. М., 2009.

• 8.    Экспертиза качества организации территориальными отделами Министерства социального развития по г. Перми предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в денежной форме. Материалы Центра ГРАНИ. URL: http://www.grany-center.org/catalog/rezultaty/ekpertiza/details_447.html (дата обращения: 06.06.2012).

• 9.    Материалы Росздравнадзора от 28.12.2011. URL: www/gfi.permregion.ru/news.html (дата обращения: 06.06.2012).