Современные проблемы и перспективы организации финансов государственных (муниципальных) учреждений

В течение последних 15 лет в отношении государственных (муниципальных) учреждений осуществлялся процесс постепенного реформирования в части решения организационных и финансовых вопросов.

Основной причиной реформирования послужила необходимость повышения доступности и качества государственных (муниципальных) услуг и работ и эффективности финансового обеспечения деятельности государственных (муниципальных) учреждений за счет оптимизации их сети и расширения самостоятельности (повышение доли доходов от оказания платных услуг и сокращение зависимости от бюджета).

Целями реформирования были определены следующие:

• -    изменение состава (структуры) государственных (муниципальных) учреждений посредством увеличения учреждений бюджетного и автономного типа, реализующих новые подходы при определении объема финансового обеспечения на оказание государственных и муниципальных услуг;

• -    повышение эффективности работы государственных (муниципальных) учреждений путем создания стимула и мотивации к эффективному использованию финансовых ресурсов и государственного (муниципального) имущества;

• -    снижение количества государственных (муниципальных) учреждений на основе результатов мониторинга их эффективности.

В процессе реформирования государством был осуществлен комплекс мероприятий, который включал в себя:

• -    введение новых трех типов государственных (муниципальных) учреждений – казенных, бюджетных, автономных;

• -    перевод бюджетных и автономных учреждений на механизм субсидирования государственных и муниципальных услуг;

• -    доведение до учреждений требований по объему и качеству услуг в форме государственного и муниципального задания;

• -    использование механизма нормирования при определении объемов субсидирования на оказание услуг бюджетных и автономных учреждений.

Основные преобразования в механизме финансового обеспечения затрагивали бюджетные и автономные учреждения. Между тем, особое положение в структуре государственного и муниципального сектора остается за казенными учреждениями, функционирующими в сфере государственного (муниципального) управления, социальной защиты, образования, здравоохранения и др.

Изучение современного опыта деятельности государственных (муниципальных) учреждений свидетельствует о том, что результаты реформы во многом далеки от планируемых, и в настоящее время имеются значительные трудности не только в финансировании учреждений, но и в системе контроля и обеспечения необходимого объема и качества государственных (муниципальных) услуг.

В процессе проведения реформ появилось значительное количество научных исследований, посвященных этому вопросу. Многие авторы уделяют большое внимание проблемам реализации намеченных мероприятий и оценке полученных результатов. Наряду с положительными итогами, в числе которых выделяют повышение ответственности за результаты деятельности, качества и доступности оказываемых услуг, также указываются и сложности перехода государственных (муниципальных) учреждений на новые условия хозяйствования, в том числе по следующим причинам:

• -    отсутствие опыта управления ресурсами учреждений бюджетной сферы;

• -    двойственность правового статуса учреждений как получателей бюджетных средств и как самостоятельных экономических субъектов;

• -    дефицит квалифицированных кадров, способных управлять учреждениями в условиях расширения экономической самостоятельности;

• -    несоответствие современных требований к качеству оказываемых услуг и состоянию материально-технической базы, в том числе по причине направления субсидии на оказание услуг на текущие затраты, что приводит к разрушению инфраструктуры учреждений.

Рассмотрим основные проблемы организации финансов государственных (муниципальных) учреждений, которые непосредственно связанны с результатами достижения указанных выше целей.

Первоначальная цель – значительно сократить количество казенных учреждений, зачастую осуществляющих государственные (муниципальные) функции, но далеко не всегда выполняющих государственные (муниципальные) работы (оказывающих услуги), а так же уменьшить количество однотипных учреждений, высвободив при этом трудовые ресурсы, не увенчалась успехом.

Например, в динамике за 2012-2022 гг. количество федеральных казенных учреждений не только не уменьшилось, а увеличилось с 6 161 в 2012 году до 9 024 на конец 2022 года, то есть более, чем на 46 %. По состоянию на 01.01.2023 г. их доля в структуре государственных учреждений на федеральном уровне составила 75 % [6].

Данная динамика подтверждает, что одна из основных целей реформирования государственных (муниципальных) учреждений на федеральном уровне не достигнута.

Определение объема финансового обеспечения деятельности государственных (муниципальных) казённых учреждений осуществляется не на основе утвержденного государственного (муниципального) задания. Так, по данным Министерства финансов Хабаровского края по состоянию на 01.01.2023 г. лишь 42 % казенных учреждений осуществляет свою деятельность на основе утвержденного государственного задания [7].

Следовательно, можно сделать вывод о том, что в бюджетном секторе революционного перехода от сметного содержания учреждений к субсидированию оказанных ими услуг не произошло и большинство государственных (муниципальных) учреждений, особенно на федеральном уровне, осуществляют свою деятельность на основе сметного финансирования (казенные учреждения).

Механизм нормирования, который планировалось использовать при определении объемов бюджетных средств на оказание услуг государственными (муниципальными) учреждениями в рамках утвержденного государственного (муниципального) задания, как один из самых главных приоритетов организации финансов указанных учреждений, влияющий на эффективность их работы, не применяется, так как:

• -    подавляющее количество данных учреждений в настоящее время финансируется на основе составления государственного (муниципального) задания методом индексирования, то есть «от достигнутого»;

• -    сумма финансового обеспечения государственных (муниципальных) учреждений рассчитывается на основе нормативов затрат, устанавливаемых исходя из предусмотренного объёма бюджетных средств, что означает сохранение сметного порядка финансирования и "подгонку" нормативов под финансовые возможности. Иными словами, сначала определяется объем бюджетных средств на выполнение государственного (муниципального) задания учреждениями, а только потом «подгоняются» нормативы под указанный объем. Неработающий механизм нормирования не только сводит на нет всю систему реформирования процесса финансирования деятельности государственных (муниципальных) учреждений, но оказывает

• -    непосредственное влияние на результаты их основной деятельности;

• -    деятельность учреждений в основном направлена на достижение количественных показателей государственного (муниципального) задания, при этом показатели качества выполняются на минимально необходимом, стандартном уровне; учреждения уделяют максимальное внимание развитию приносящей доход деятельности, а не повышению качества исполнения задания.

Впрочем, причина "нежелания" учреждений улучшать качество услуг может скрываться в тех же нормативных затратах, которые покрывают текущие расходы учреждений на оказание услуг именно стандартного качества и не включают инвестиционную составляющую. По сути, вкладывать средства в развитие (в том числе, в улучшение качества услуг) учреждения могут только за счет иных источников, а не за счет средств бюджета.

Определение государственных (муниципальных) заданий учреждениям осуществляется административным методом, когда органы-учредители не учитывают должным образом объем и качество услуг, необходимых потребителям. Данная проблема обусловлена тем, что и органы власти, и созданные ими учреждения, как правило, ориентированы на сохранение сложившихся объемов и структуры расходов, не заинтересованы в повышении качества услуг и эффективности своей деятельности.

Все вышеуказанное демонстрирует наличие ряда серьезных проблем в проводимой реформе финансирования деятельности государственных (муниципальных) учреждений, потому государство продолжает совершенствовать механизм предоставления государственных и муниципальных услуг.

Наряду с указанными проблемами, нельзя не отметить и ряд положительных моментов, достигнутых в процессе реформирования деятельности учреждений бюджетной сферы:

• -    общее повышение качества услуг, оказываемых в государственном (муниципальном) секторе, что достигается посредством планомерного повышения ответственности государственных (муниципальных) учреждений за конечные результаты их деятельности;

• -    декоммерциализация

предоставляемых услуг посредством чёткого разграничения услуг на бесплатные, уже обеспеченные бюджетной субсидией, и платные, которые могут быть дополнительно оказаны потребителям;

• -    повышение эффективности работы путем создания стимула и мотивации к эффективному использованию финансовых ресурсов и государственного (муниципального) имущества;

• -    повышение прозрачности работы государственных (муниципальных) учреждений, так как информация об учреждении в обязательном порядке подлежит публикации в открытом доступе в сети Интернет на общероссийском сайте [1];

• -    введение новых норм контроля за деятельностью государственных (муниципальных) учреждений, в том числе посредством контроля за финансовым состоянием.

Рассмотрим основные направления и мероприятия дальнейшего совершенствования механизма финансового обеспечения деятельности государственных (муниципальных) учреждений (таблица 1).

Таблица 1 – Направления и мероприятия по совершенствованию механизма финансового обеспечения деятельности государственных (муниципальных) учреждений

Направления	Мероприятия
1. Оптимизация структуры государственных (муниципальных) учреждений	-    ограничение прав уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления по созданию казенных учреждений, обеспечивающих выполнение функций, возложенных на соответствующие государственные и муниципальные органы; - продолжение дальнейшей реорганизации учреждений на основе данных мониторинга территориального размещения и замещение многопрофильными учреждениями, мобильными центрами; -    включение в процедуру реорганизации государственных и муниципальных учреждений мер по инвентаризации и анализу имущественных комплексов, включая земельные участки, а также передачу публично-правовым образованиям неиспользуемых зданий и сооружений; -    исключение из состава государственных и муниципальных учреждений организаций, оказывающих услуги преимущественно на платной основе (услуги дополнительного профессионального образования, вневедомственной охраны и др.); -    обеспечение соответствия деятельности учреждений современным требованиям потребителей государственных (муниципальных) услуг.
2. Развитие конкуренции на рынке государственных (муниципальных) услуг.	- применение механизма государственного (муниципального) социального заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере [2]
3. Применение нормирования при определении объемов бюджетных средств на оказание услуг государственными (муниципальными) учреждениями, осуществляющими свою деятельность в рамках утвержденного государственного (муниципального) задания	-    введение запрета не пересмотр норматива финансовых затрат без научного обоснования. Учредитель не должен иметь права сокращать нормативы финансирования в условиях инфляции и без пересмотра структуры финансируемых затрат; -    запрет на пересмотр объемов субсидии, если учреждение достигло экономии в закупочных процедурах; -    переход к экономически обоснованным нормативным затратам, необходимым для оказания услуг в силу требований правовых актов.
4. Определение объема финансового обеспечения государственных (муниципальных) учреждений на основе государственного (муниципального) задания	-    осуществление расчёта объема финансового обеспечения оказания государственных (муниципальных) услуг с учетом количественных показателей, установленных государственным (муниципальным) заданием, и соответствующих нормативных затрат [5]; -    усиление мотивации казенных учреждений к эффективному использованию бюджетных средств.

Одним из наиболее перспективных направлений дальнейшего совершенствования

(муниципальных) учреждений, в том числе повышения качества оказания государственных (муниципальных) услуг, является развитие конкуренции на рынке государственных (муниципальных) услуг.

Внедрение конкуренции предполагает активное привлечение частного (в том числе, некоммерческого) сектора – такие организации более мобильны, быстрее откликаются на потребности и учитывают интересы потребителей.

механизма финансового обеспечения деятельности государственных

Выход на рынок оказания государственных и муниципальных услуг новых участников будет мотивировать учредителей государственных (муниципальных) учреждений более тщательно рассчитывать объемы финансового обеспечения, предусмотренного для исполнения социального заказа как государственными (муниципальными) поставщиками, так и негосударственными поставщиками, да и сами нормативы затрат. Расширение круга исполнителей услуг создаст конкуренцию не только в борьбе за бюджетные средства (а значит, конкурировать придется за счет качества предоставляемых услуг), но и за государственное (муниципальное) имущество -объекты, находящиеся в оперативном управлении государственных (муниципальных) учреждений, в дальнейшем могут использоваться и негосударственными поставщиками.

Основным документом, содержащим конкретные меры по повышению эффективности бюджетных расходов, в том числе путём развития конкуренции на рынке государственных

(муниципальных) услуг, является распоряжение Правительства РФ "Об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 - 2024 годах" от 31.01.2019 г. № 117-р (далее – Концепция) [4].

Разделом VIII Концепции предусмотрен комплекс мероприятий и решений, направленных на развитие и распространение рыночноориентированных, конкурентных способов оказания государственных (муниципальных) услуг (таблица 2).

Таблица 2 – Мероприятия и решения, направленные на развитие конкуренции на рынке государственных (муниципальных) услуг [4]

Мероприятия, направленные на обеспечение конкуренции на рынке государственных (муниципальных) услуг	Решения, способствующие распространению рыночно-ориентированных, конкурентных способов оказания государственных (муниципальных) услуг
1	2
1. Утвердить экономически обоснованные нормативные затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг, работ	1. Законодательно закрепить обязанности органов исполнительной власти, отвечающих за организацию оказания той или иной государственной (муниципальной) услуги в социальной сфере, определять государственный (муниципальный) социальный заказ - объем и качество конкретной государственной (муниципальной) услуги в социальной сфере, что позволит аккумулировать данные об объеме государственных (муниципальных) услуг, гарантируемых государством (муниципалитетом) за счет бюджетных средств, обеспечив для негосударственного сектора прогнозируемость и долгосрочный характер взаимоотношений с государством (муниципалитетом), а для потребителей услуг - прозрачность процесса организации оказания услуг
2. Упростить планирование деятельности государственных (муниципальных) учреждений, расширив их самостоятельность
3. Обеспечить проведение инвентаризации государственного (муниципального) имущества, закрепленного за государственными (муниципальными) учреждениями на праве оперативного управления, в целях выявления излишнего имущества
4. Установить более ясные и обоснованные показатели эффективности использования государственного (муниципального) имущества
5. Обеспечить внедрение новых подходов для оказания гарантированных государством (муниципалитетами) услуг	2. Установить исчерпывающий перечень способов выполнения государственного (муниципального) социального заказа, дающего возможность принимать управленческие решения при организации оказания государственных (муниципальных) услуг: - через государственные (муниципальные) задания подведомственным учреждениям;
6. Обеспечить возможность заключения долгосрочных соглашений в целях оказания государственных (муниципальных) услуг
7. Создать равные условия налогообложения при оказании государственных (муниципальных) услуг
8. Обеспечить возможность для негосударственных организаций использовать имущественные комплексы, находящиеся в государственной (муниципальной) собственности, в целях оказания государственных (муниципальных) услуг	-    путем проведения конкурсов с участием как государственных (муниципальных) учреждений, так и негосударственных организаций; -    в соответствии с сертификатами, дающими право гражданам самостоятельно выбрать организации, оказывающие им ту или иную услугу за счет бюджетных средств.

Можно сделать вывод о том, что совершенствование деятельности государственных и муниципальных учреждений в целом, в том числе в вопросах организации их финансирования, в последующие годы будет продолжаться по следующим направлениям:

• -    совершенствование бюджетного законодательства;

• -    повышение доступности и качества государственных (муниципальных) услуг, в том числе увязка государственных и муниципальных заданий с государственными и муниципальными программами, переход к единым нормативным затратам на оказание услуг;

• -    развитие конкуренции на рынке предоставления государственных (муниципальных) услуг (в первую очередь путем более широкого применения механизма конкурсного размещения заказа среди учреждений, а также организаций негосударственного сектора);

• -    развитие системы государственного и муниципального финансового контроля (в том числе, повышение качества финансового менеджмента как на ведомственном уровне, так и на уровне учреждений);

• -    дальнейшая оптимизация бюджетных расходов в части государственных и

• муниципальных услуг за счет упорядочения состава и видов этих услуг, введения единых нормативов возмещения затрат на оказание услуг в соответствии с государственным и муниципальным заданием, корректировки механизма субсидирования услуг;

• -    повсеместное внедрение программноцелевого принципа финансирования;

• -    автоматизация бюджетного процесса, повышение открытости, прозрачности путем развития и всестороннего использования единой интегрированной информационной системой управления общественными финансами ("Электронный бюджет"), которая в перспективе создаст инструменты для взаимосвязи бюджетного планирования с непосредственными результатами, характеризующими объемы и качество оказания государственных (муниципальных) услуг [3].

В заключении можно отметить, что благодаря реализованным за последние годы мерам в рамках проводимой реформы деятельности государственных (муниципальных) учреждений создана надежная основа для дальнейшего повышения эффективности бюджетных расходов и повышения доступности и качества государственных (муниципальных) услуг и работ.