Современные проблемы организации и реализации внешнего муниципального финансового контроля

Программой повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года (разделом I), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30.12.2013 № 2593-р [21] подведены итоги реализации Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года [20], отмечен существенный прогресс по большинству направлений реализации Программы, в том числе и по развитию системы государственного и муниципального финансового контроля. Отмечено, что приняты Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Закон         № 6-ФЗ) [14], Федеральный закон от 05.04.2013 №

41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (далее № 41-ФЗ) [19], Федеральный закон                 от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 252-ФЗ) [16] в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Вместе с тем, стоит отметить, что указанными выше законодательными актами введены понятия внутреннего и внешнего финансового контроля, разграничены полномочия между его органами, уточнены бюджетные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по осуществлению финансового контроля. Новая законодательная база создает также и новые условия для взаимодействия контрольных органов. По мнению Степашина С.В. «новая редакция закона «О Счетной палате Российской Федерации» обобщает весь опыт … работы и соответствует лучшей мировой практике». Логически завершена черновая работа «по созданию целостной системы внешнего государственного финансового контроля, основы которой были заложены в Закон № 6-ФЗ…следует готовиться к следующему этапу совершенствования законодательства – к подготовке изменений и дополнений в этот закон с учетом наработанной региональными и муниципальными контрольносчетными органами практики его реализации» [22; с.4].

Наряду с положительными результатами реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов, в том числе в части муниципального финансового контроля, сохраняется ряд недостатков, ограничений и нерешенных проблем:

недостаточная действенность системы финансового контроля и недостаточность его ориентации на оценку эффективности бюджетных расходов;

отсутствие современной системы внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;

наличие в нормативных правовых актах, регулирующих бюджетные правоотношения, переходных положений и норм временного применения, а также отдельных неурегулированных вопросов [21].

Следует отметить, что сложившееся в сфере внешнего муниципального финансового контроля правовое регулирование и методическое обеспечение имеют ряд пробелов и внутренних противоречий, а правоприменительная практика может существенно отклоняться от предусмотренных нормативными правовыми актами и методическими документами принципов и механизмов.

В.С. Катренко, аудитор Счетной палаты РФ, председатель Союза муниципальных контрольно-счетных органов, в своем докладе на Всероссийском совещании руководителей контрольно-счетных органов 20.12.2013 [8; с.11], посвященном проблемам становления внешнего муниципального финансового контроля, озвучил, что такая ситуация обусловлена несовершенством нормативно-правовой базы, которая к тому же, к настоящему моменту уже устарела. Практика реализации Закона № 6-ФЗ показала, что этот закон во многом несовершенен, а после принятия нового закона о Счетной палате РФ и главы Бюджетного кодекса РФ [2] о финансовом контроле, многие его положения не соответствуют реалиям.

Условно, основные вопросы в области внешнего муниципального финансового контроля можно разделить на три группы:

• 1.    Несовершенство законодательной базы.

• 2.    Повышение эффективности деятельности.

• 3.    Отсутствие единой методологической и методической основы для осуществления внешнего муниципального финансового контроля.

Автором статьи предпринята попытка выявить и обобщить проблемы организации и реализации внешнего муниципального финансового контроля.

• 1.    Несовершенство законодательной базы может выражаться как в отсутствии норм, закрепляющих определенные правомочия органов внешнего муниципального финансового контроля, так и в наличии норм, имеющих диспозитивный характер, или требующих существенной доработки.

• -    Наделение контрольно-счетного органа муниципального района, городского округа правами юридического лица.

Необходимо сразу оговориться, что осуществляющие муниципальный финансовый контроль «органы местного самоуправления, не входят в систему органов государственной власти» (статья 12 Конституции Российской Федерации) [12].

При этом на законодательном уровне установлено, что представительные органы муниципального образования формируют и определяют правовой статус органа внешнего муниципального финансового контроля - контрольно-счетного органа муниципального образования (ст. 153 Бюджетного кодекса РФ, ст. 38 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ (далее - Закон № 131-ФЗ [15], ст. 3 Закона № 6-ФЗ).

Указанный контрольный орган является подотчетным представительному органу местного самоуправления. С этой точки зрения муниципальный контрольно-счетный орган выступает как орган парламентского контроля за бюджетно-финансовой и финансовоэкономической сферами. Контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, может обладать правами юридического лица (ст. 3 № Закона 6-ФЗ).

«Диспозитивный характер в определении статуса контрольно-счетного органа муниципального образования (обладание правами юридического лица или их отсутствие), с одной стороны создает правовую неопределенность с основными принципами деятельности контрольносчетного органа: независимостью и самостоятельностью. С другой стороны, не позволяет однозначно отнести субъект внешнего финансового контроля к числу органов местного самоуправления, и, как следствие, к конституционно-правовому институту. Естественно возникает вопрос: в какой степени орган внешнего муниципального финансового контроля независим, если само его существование поставлено под вопрос и зависит от решения иных органов местного самоуправления» [7; с.209].

Наделение контрольно-счетных органов муниципальных образований статусом юридического лица создаст гарантию независимости контрольносчетных органов как от органов власти, так и от проверяемых организаций и будет в полной мере соответствовать одному из принципов деятельности контрольно-счетных органов - принципу независимости [13].

• -    Законодательное обязание представительного органа сельского поселения заключать соглашение о передаче полномочий по осуществлению внешнего финансового контроля на уровень района при отсутствии в поселении собственного контрольно-счетного органа. В настоящее время в соответствии с частью 11 статьи 3 Закона № 6-ФЗ представительный орган сельского поселения вправе заключить соглашение с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля. Определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности совершения органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций. Для органа власти право и обязанность образуют полномочие, то есть они связаны неразрывно. Порядок и условия исполнения полномочий детализируются в нормативных актах. Однако разделение прав и обязанностей в нормативных формулах создает неоправданную иллюзию того, что в определенных случаях можно использовать полномочие как право (то есть не осуществлять его). В связи с изложенным, а также в целях экономии бюджетных средств необходимо внесение указанных в пункте изменений.

• -    Законодательное закрепление должностей председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования - муниципальными должностями.

В статье 5 Закона № 6-ФЗ определен состав и структура контрольносчетных органов, согласно которой контрольно-счетный орган образуется в составе председателя и аппарата, либо в составе председателя, заместителя председателя, аудиторов и аппарата. При этом должности председателя, заместителя председателя, аудиторов могут быть отнесены к муниципальным должностям нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ.

В случае, если указанные выше должности не отнесены к муниципальным должностям, а являются должностями муниципальной службы, ограничение срока их полномочий представляется не соответствующим части 1 статьи 2 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ» [18] и статье 59 Трудового кодекса РФ [23]. [4; с.144]

• -    Законодательное закрепление в Законе № 6-ФЗ нормы о минимальной штатной численности контрольно-счетного органа муниципального образования.

И.А. Дьяченко, председателем контрольно-счетной палаты Волгоградской области, в своем выступлении на Всероссийском совещании руководителей контрольно-счетных органов 20.12.2013 [5; с.15], отмечено, что анализ штатной численности муниципальных органов внешнего финансового контроля Российской Федерации, проведенный Комиссией Ассоциации контрольно-счетных органов по муниципальному финансовому контролю в первой половине 2013 года, показал, что средняя численность муниципальных органов внешнего финансового контроля составляет:

• -    в городских округах – 3-7 человек (за исключением региональных центров);

• -    в муниципальных районах – 1- 3 человека;

• -    городских и сельских поселениях – 1 человек.

Бесспорно, малая штатная численность муниципальных органов внешнего финансового контроля, обусловленная в том числе нормами Бюджетного кодекса РФ (ст. 136), недостаточная обеспеченность муниципалитетов собственными финансовыми ресурсами, проблема нечеткости понимания формы образования муниципальных контрольносчетных органов (в отдельных случаях – нежелание понимать) и отсутствие кадрового потенциала существенно сказывается на работоспособности контрольно-счетного органа и полноте исполнения возложенных на него полномочий. Вместе с тем, муниципальные контрольно-счетные органы наделены 11 полномочиями в соответствии с частью 2 статьи 9 Закона № 6-ФЗ, 2 полномочиями в рамках Бюджетного кодекса РФ, одним – в рамках Федерального закона от 05 апреля 2013г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закона № 44-ФЗ) [17].

Следовало бы подумать о включении в Закон № 6-ФЗ нормы о том, что штатная численность контрольно-счетного органа муниципального образования должна обеспечить исполнение полномочий, возложенных на него федеральным и региональным законодательством, актами муниципального образования, аналогично положению о норме о минимальной численности депутатов представительного органа поселения в Законе № 131-ФЗ.

• -    Исключение возможности участия в выдвижении кандидатур на должность председателя муниципального контрольно-счетного органа главы администрации муниципального образования (главы муниципального образования).

Предложения о кандидатурах на должность председателя контрольносчетного органа не должны поступать от лиц, которые возглавляют исполнительные органы, поскольку в обязанности этих лиц входит формирование и исполнение бюджета, составление отчета о его исполнении - то есть те вопросы, которые являются объектом проверок контрольносчетных органов. Участие в выдвижении кандидатур на должность председателя контрольно-счетного органа может принимать только глава муниципального образования, не возглавляющий местную администрацию.

Частью 7 статьи 6 Закона № 6-ФЗ предусмотрено, что предложения о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетного органа муниципального образования вносятся в представительный орган муниципального образования председателем, депутатами представительного органа муниципального образования, а также главой муниципального образования. Содержание изложенных норм в значительное мере влияют на реальное обеспечение принципа независимости, провозглашенного статьей 3 указанного Федерального закона. В связи с этим необходимо дополнить пункт 3 части 7 словами «,не возглавляющим местную администрацию».

• -    Формулировка четких однозначных оснований для инициативы со стороны депутатов представительного органа по досрочному освобождению от должности председателя муниципального контрольно-счетного органа.

Действующая редакция определяет процедуру принятия решения, но основания освобождения от должности нечеткие, могут пониматься по-разному. Такое положение не является гарантией независимости руководителя контрольно-счетного органа, а, наоборот, удобным средством воздействия на него.

• -    Закрепление нормы о должностных лицах муниципальных контрольно-счетных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных нарушениях.

• 2.    Вопрос повышения эффективности деятельности можно рассматривать с двух сторон, как оценку эффективности деятельности объектов контроля, так и анализ деятельности самих органов внешнего муниципального финансового контроля.

Их должностные лица не поименованы в КоАП РФ [11] в качестве уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. В результате применительно к муниципальному уровню внешнего финансового контроля «спят» положения Закона № 6-ФЗ об ответственности за неисполнение требований должностных лиц муниципальных контрольно-счетных органов, непредставление информации, документов и материалов, неисполнение предписания, а также не работают все 18 составов КоАП РФ по нарушениям, допущенным при использовании средств местных бюджетов.

• -    Контроль за формированием и исполнением бюджета в связи с переходом на программно-целевой бюджет.

Внедрение «программного» бюджета предполагает изменение порядка составления, утверждения и исполнения бюджетов, корректировку бюджетной классификации и системы бюджетной отчетности, внедрение новых форм и видов муниципального финансового контроля.

Необходимо отказаться от практики принятия решений по отдельным объектам, узким направлениям и перейти к системной оценке влияния бюджетных расходов на достижение целей муниципальных программ.

Таким образом, муниципальные программы должны стать ключевым механизмом, с помощью которого увязываются стратегическое и бюджетное планирование.

Среди недостатков программного бюджета следует отметить проблему нарушения сроков принятия муниципальных программ.

Еще одна проблема связана с вопросами экспертизы программ. Бюджетным кодексом РФ закреплено составление проекта бюджета на основе утвержденных программ, следовательно экспертиза программ становится лишенной смысла, поскольку программы уже определили приоритеты бюджетных расходов. По мнению И.В. Булавина [1; с. 104], одним из вариантов решения указанной неопределенности является внесение поправок в ст. 157 Бюджетного кодекса РФ в части закрепления за органами внешнего финансового контроля экспертизы проектов, в том числе и муниципальных программ. Это будет логично и для унификации экспертных полномочий контрольно-счетных органов, связанных также с экспертизой проектов местных бюджетов, проектов муниципальных правовых актов в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования. Соответствующие изменения потребуются и в ст. 9 Закона № 6-ФЗ, так как на данный момент для реализации полномочий контрольно-счетных органов в части экспертизы муниципальных программ, возможно лишь планирование и проведение самостоятельных экспертно-аналитических и контрольных мероприятий по каждой программе отдельно.

В современных условиях роль органов внешнего муниципального финансового контроля, связанная с анализом эффективности формирования и исполнения бюджетных расходов усиливается. Программно-целевой метод бюджетного планирования может рассматриваться как эффективное направление организации бюджетных отношений, укрепляющих бюджетную систему, но только в условиях комплексного подхода.

По мнению аудитора Счетной палаты РФ В.С. Катренко, с учетом перехода на программный принцип построения бюджетов всех уровней, а такая задача поставлена в недавнем Послании Президента и на ее решение отведено 2 года, было бы крайне полезно продолжать сотрудничество с контрольно-счетными органами различных уровней при проведении комплексных мероприятий, особенно актуально это представляется в сфере социальной защиты населения, где пересекаются зоны ответственности и федерации, и регионов, и муниципалитетов [8;с. 12].

В условиях перехода к программному бюджету происходит трансформация задач органов внешнего муниципального финансового контроля. При организации их деятельности акцент должен быть смещен с контроля над финансовыми потоками к контролю за результатами, которые приносит их использование.

• -    Одним из основных инструментов в деятельности органов внешнего муниципального контроля при этом должен стать аудит эффективности. Он предполагает не только анализ достижения запланированных результатов, но и разработку рекомендаций по устранению системных причин, которые препятствуют их достижению. Применив высказывание председателя Счетной палаты РФ Т.А. Голиковой [3; с.5] к муниципальному уровню можно сказать, что аудит эффективности призван дать оценку эффективности деятельности органов местного самоуправления с точки зрения результативности выполнения мероприятий муниципальных программ, а также достижения конечных целей и задач данных программ в социальной, экономической или иных сферах деятельности общества.

Вместе с тем, принцип эффективности использования бюджетных средств закреплен в Бюджетном кодексе как один из принципов бюджетной системы РФ. Однако остаются нормативно не закрепленными понятия эффективности и неэффективности бюджетных расходов, а также критериев эффективности. Для систематизации работы в этом направлении необходима разработка критериев и методик оценки эффективности бюджетных расходов и порядка их применения для отдельных отраслей с учетом их особенностей.

• -    Возможность оценки (анализа) деятельности муниципального контрольно-счетного органа Счетной палатой РФ и региональным контрольно-счетным органом предусмотрена на законодательном уровне. Такое право установлено в Законе № 41-ФЗ и в Законе № 6-ФЗ, согласно которым указанные органы наделены полномочиями по оценке (анализу) деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, а также даче заключений о соответствии деятельности этих органов законодательству о внешнем финансовом контроле и рекомендаций по

повышению ее эффективности, оказании организационной, правовой, информационной, методической и иной помощи, содействие в профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации работников контрольно-счетных органов муниципальных образований.

• -    Взаимодействие органов внешнего муниципального финансового контроля с правоохранительными органами.

• 3.    Отсутствие единой методологической и методической основы для осуществления внешнего муниципального финансового контроля – это еще одна тема для обсуждения.

• -    Формирование единой методологической и методической основы для обеспечения внешнего муниципального финансового контроля следует осуществлять на основе разработки стандартов и методик проведения контрольных мероприятий, в том числе для внедрения аудита эффективности; разработки и введения унифицированных форм отчетности контрольных органов, мониторинга результатов контрольных мероприятий на основе единой информационной базы; разработки и правового

Многие контрольно-счетные органы муниципальных образований заключают соглашения о взаимодействии с правоохранительными органами. В целом взаимодействие осуществляется в конструктивной форме, с учетом компетенции и возможностей сторон. В то же время имеется проблема, суть которой в том, что деятельность муниципальных контрольно-счетных органов осуществляется на основании годового плана работы. Как правило, в плане работы предусматривается максимально возможное количество контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. А органы прокуратуры, основываясь на нормах закона о прокуратуре, периодически направляют требования о проведении той или иной внеплановой проверки. В результате получается ситуация, когда орган внешнего муниципального финансового контроля не имеет возможности в полной мере реализовать возложенные на него бюджетным законодательством функции, а будет только обеспечивать реализацию оперативных задач, стоящих перед правоохранительными органами.

Кроме того, в действующей редакции Закона № 6-ФЗ отсутствует обязанность правоохранительных органов предоставлять муниципальным контрольно-счетным органам информацию о ходе рассмотрения и принятых решениях по переданным им для рассмотрения материалам. Указанная проблема на федеральном уровне решена с введением в действие Законом № 41-ФЗ ( ч. 7 ст. 17).

Вместе с тем следует отметить, что взаимодействие правоохранительных органов с различными контрольными органами в процессе осуществления финансового контроля дает возможность не только выявить и пресечь, но и предотвратить совершение правонарушений в финансовой сфере.

закрепления классификаторов финансовых нарушений и санкций, соответствующих каждому виду финансовых нарушений.

На сегодняшний день остается открытым вопрос о создании единого классификатора нарушений и недостатков для всех органов внешнего финансового контроля, так как существует 2 основных классификатора нарушений, которые используются работниками контрольно-счетных органов:

классификатор нарушений, выявляемых в ходе государственного финансового контроля, утвержденный Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 26.06.2009 N 32К (669) [9];

классификатор нарушений и недостатков, допускаемых участниками бюджетного процесса, утвержденный решением Президиума АКСОР от 09.10.2007 [10].

По мнению И. И. Егорова [6; с. 13], введение унифицированного перечня категорий финансовых нарушений позволит получать сопоставимый материал о структуре финансовых нарушений в масштабе страны, что, вне всякого сомнения, будет полезным для анализа ситуации с дисциплиной в финансово-бюджетной сфере в целом в России.

Кроме того, хотелось бы отметить, что в связи с принятием Закона № 44-ФЗ, необходима разработка единого стандарта, определяющего порядок осуществления аудита в сфере закупок, а также порядок обобщения и систематизации информации, полученной в ходе осуществления аудита, для размещения такой информации в единой информационной системе, так как контрольно-счетные органы не в полной мере готовы к реализации тех функций, которые предусмотрены Законом № 44-ФЗ.

С учетом изложенного, можно сделать вывод, что своевременное и комплексное решение проблем внешнего муниципального финансового контроля, обобщенных автором статьи, будет способствовать развитию системы независимых, высокопрофессиональных муниципальных контрольных органов, являться необходимым условием законного и эффективного использования средств местных бюджетов, а следовательно, будет способствовать повышению качества жизни граждан.