Современные тенденции развития института общественного контроля как механизма формирования правового государства в России на современном этапе

В период осуществления в Российской Федерации реформ, перехода к рыночной экономике, демократизации социальной, экономической и политической жизни общества в стране на различных уровнях власти стремительно совершенствуются механизмы формирования правового государства. Понимание их особенностей и недостатков действия позволяет оперативно принять меры к оптимизации в целом системы государственного управления.

В настоящем исследовании нами поставлена цель проанализировать одну из современных тенденций, выявляемой в государственном управлении и направленной на формирование правового государства, - усиление роли общественного контроля за деятельностью органов государственной власти.

Общественный контроль за деятельностью государственных органов и их должностных лиц - одно их средств оптимизации самой системы государственного управления России, противодействия в ней коррупции, установления диалога и понимания между обществом и органами власти, способ цивилизованного разрешения проблем, возникающих в отношениях граждан и государства.

Необходимость развития общественного контроля подтверждается предпринимаемыми в российском государстве мерами. В 2005 г. принят Федеральный закон РФ №32-Ф3 «Об Общественной палате Российской

Федерации»1. Этим законом был учрежден самостоятельный орган -Общественная палата РФ (первое пленарное заседание состоялось 22 февраля 2006 г.), помимо прочего обеспечивающий взаимодействие граждан России с органами государственной власти и органами местного самоуправления в целях осуществления общественного контроля за их деятельностью. Решениями Президента и Правительства Российской Федерации положено начало формированию общественных советов при федеральных органах исполнительной власти. В Федеральном законе РФ от 25 декабря 2008 г. №273-Ф3 «О противодействии коррупции»2 развитие институтов общественного контроля названо в числе антикоррупционных мер.

В настоящее время реализуются множественные меры по становлению общественного контроля за деятельностью органов государственной власти.

Термин «общественный контроль» все активнее используется в сфере государственного управления. При этом он используется в различных целях:

• - - за с залю;соблюдениемоноз (например, согласно ст. 24 устанавливается общественный контроль за соблюдением Федерального закона РФ от 22 ноября 1995 г. №171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»3;

  - за соблюдением законодательства (например, в ст.26 Федерального закона РФ от 15 апреля 1998 г. №66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих         объединениях

4 граждан» ;

• -    для проведения контроля в определенной области или сфере (например, согласно ст.68 Федерального закона РФ от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды»5 устанавливается         общественный

  экологический контроль в области охраны окружающей среды, а в ст. 18 Федерального закона РФ от 26 ноября 1996 г. №138-Ф3 «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»⁶ за подготовкой и проведением выборов);

• -    за использованием социальнозначимых объектов (например, в п.З ст.72 Земельного        кодекса        РФ7

предусматривается          проведение общественного контроля за использованием земель).

Федеральный закон РФ от 07 _о февраля 2011 г. №3-Ф3 «О полиции»"

содержит норму-новеллу, предусматривающую в ст. 5 О осуществление общественного контроля за деятельностью полиции. Закон РФ от 18 апреля 1991г. №126-1 «О милиции»9 подобных норм не содержал.

Между тем, несмотря на достаточно частое употребление, данное понятие не раскрывается в нормативных правовых актах, посвященных осуществлению общественного контроля. Специальные нормативно-правовые акты, регламентирующие осуществление общественного контроля за деятельностью государственных органов, например: Федеральный закон РФ от 25 декабря 2008г. №273-Ф3 «О противодействии коррупции», Федеральный закон РФ от 10 июня 2008г. №76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»10, Федеральный закон РФ от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»11, Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. №261 «О Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»12, декабря 2012 г. №244-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2011. №7. Ст.900; 2012. №50 (4.5). Ст.6967.

9 Закон РФ от 18 апреля 1991 г. №1026-1 «О милиции» (утр силу с 01 марта 2011 г. в связи с принятием Федерального закона РФ от 07 февраля 2011 г. №3-Ф3 «О полиции») // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - № 16. - Ст. 503.

10 Федеральный закон РФ от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» (в ред. Федерального закона РФ от 06 декабря 2011 г. №411-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2008. № 24. №2789; 2011. №50. Ст.7353.

11 Федеральный закон РФ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (в ред. Федерального закона РФ от 06 декабря 2011 г. №395-Ф3) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063; 2011. №1. Ст.З!.

12 Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. №261 «О Федеральной программе «Реформирование и развитие указывают только на доступность государственных органов для общественного контроля и возможность его проведения в этих структурах государственного аппарата.

Между тем развивается сфера информационной открытости, при правоохранительных органах, в т.ч. в полиции, создаются организации общественного контроля, расширяется практика совместных совещаний работников органов внутренних дел и представителей общественности, совершенствуется взаимодействие со средствами массовой информации, внедряются новые подходы к оценкам общественного мнения о деятельности полиции и т.п.

В то тоже время перечисленные меры еще разрозненны и стихийны. Их реализация инициируется очередным решением Президента России или Правительства России, которое, как правило, ориентировано на систему органов исполнительной власти в целом, без учета специфики отдельных из них, например органов уголовноисполнительной системы, органов внутренних дел. Отсутствует какая-либо программа, которая обеспечивала бы поступательное и целостное развитие института общественного контроля за деятельностью полиции. 'Предпринимаемые меры пока не сформированы в единую систему.

На практике в работе общественных советов отмечаются существенные недостатки, не позволяющие им эффективно защищать общественные интересы в правоохранительной сфере. Недостатки касаются формирования состава общественных советов. Так, в большинстве случаев члены общественных советов назначаются по усмотрению руководителя органа внутренних дел. Отсутствует какой-либо легальный порядок, позволяющий гражданам свободно реализовать свое право на участие в работе таких организаций. Нечетко регламентированы основания, по которым гражданам может быть отказано в членстве в общественном совете.

Отсутствие на федеральном уровне, а также на уровне Ульяновской области, закона «Об общественном контроле в Российской Федерации», значительно нивелирует уже заложенные в ряде нормативно-правовых актах механизмы осуществления общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти.

В настоящее время нет четких правовых норм, позволяющих определить место общественного контроля в системе государственной власти, его принципы и механизмы, права граждан и обязанности правоохранительных служащих в этой сфере. Отсутствие соответствующей конституционно-правовой регламентации является серьезным препятствием для организации общественного контроля за деятельностью правоохранительных органов. Этот важный правовой институт фактически отнесен в сферу социальной самоорганизации и саморегулирования и развивается лишь на основе таких конституционных прав, как право на свободу мысли и слова, право на свободу объединений, право на защиту своих интересов и свобод. При этом институт общественного контроля не защищен от всевозможных правоограничений, в конечном счете, вызывающих его деформации и недостатки.

Следовательно, в системе органов государственной власти не в полной мере используется потенциал общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти. Они по-прежнему остаются закрытыми и непрозрачными системами. К контролю практически не привлекаются общественные организации, деятельность которых не санкционирована в правоохранительных органах. Многие формы общественного контроля даже не рассматриваются на предмет внедрения их в системе правоохранительных органов.