Современные тенденции совершенствования финансово-правового регулирования надзорной деятельности за некредитными финансовыми организациями Российской Федерации

В отличие от банковского надзора, осуществление которого регулируется нормами Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее – Закон о Банке России), фактически сгруппированными в одной главе указанного закона, нормы, регулирующие осуществление надзора в иных сегментах финансового рынка закреплены в разных законах. В этом способе регулирования символически отражается разница в подходах к регулированию и надзору в различных секторах финансового рынка.

Нормы Закона о Банке России, которые содержат общие подходы к регулированию надзорной деятельности, во многом выстроены по аналогии с нормами, регулирующими отношения, связанные с осуществлением банковского надзора. Так, определено, что регулирующие, контрольные и надзорные функции Банка России в сфере финансовых рынков, установленные Законом о Банке России и иными федеральными законами, осуществляются через Комитет финансового надзора, объединяющий руководителей структурных подразделений Банка России, обеспечивающих выполнение его надзорных функций. Комитет финансового надзора принимает решения по основным вопросам регулирования, контроля и надзора в сфере финансовых рынков.

С эмпирической точки зрения, основная проблема, с которой столкнулся Банк России при организации надзора на финансовых рынках, была связана с большим количеством участников: только закрепленных видов финансовых организаций и иных лиц, действующих на финансовом рынке, в момент принятия Федерального закона от 23.07.2013 N 251-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» было 17, затем появился еще один вид финансовых организаций – ломбарды. При этом количество функционирующих на финансовом рынке финансовых организаций и лиц было около 10 тыс.

Указанные 18 разновидностей субъектов существенно различались между собой. Уровень правового регулирования их деятельности и надзора также в значительной степени разнился. Именно множественность участников заставляет Банк России более тесно сотрудничать в вопросах регулирования и надзора с саморегулируемыми организациями участников финансового рынка.

Надзор за некредитными финансовыми организациями, как и банковский надзор, может быть дифференцирован в зависимости от этапа жизнедеятельности финансовой организации и подразделяться на надзор, осуществляемый: на этапе выдачи лицензии, иного вида разрешения или иной формы государственного признания (внесение в реестр и проч.) – предварительный надзор; в ходе текущей деятельности финансовой организации – текущий надзор; в процессе осуществления процедур предупреждения банкротства финансовых организаций, а в некоторых случаях (применительно к некоторым видам финансовых организаций) также в период после отзыва (аннулирования) лицензии – последующий надзор.

В отличие от кредитных организаций, надзор за которыми сосредоточен на проблематике финансовой устойчивости, надзор за некредитными финансовыми организациями в большей мере ориентирован на отношения некредитных финансовых организаций с потребителями услуг, инвесторами и т.д. (поведенческий аспект). Поэтому основными целями надзора за некредитными финансовыми организациями является поддержание устойчивости системы финансового рынка, защита прав и законных интересов потребителей услуг некредитных финансовых организаций, а также инвесторов. Отметим, что Закон о Банке России (ст. 76.1) выражает цель надзора за некредитными финансовыми организациями несколько иначе: целями регулирования, контроля и надзора за некредитными финансовыми организациями являются обеспечение устойчивого развития финансового рынка РФ, эффективное управление рисками, возникающими на финансовых рынках, в том числе, оперативное выявление и противодействие кризисным ситуациям, защита прав и законных интересов инвесторов на финансовых рынках1, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению, иных потребителей финансовых услуг (за исключением потребителей банковских услуг)2.

Несмотря на то, что существуют отличия в формах и методах осуществления надзора за каждым видом некредитных финансовых организаций, некоторые процедуры надзора стандартизированы. Например, это касается порядка осуществления надзора за крупными (более 10%) приобретениями акций (долей) некредитных финансовых организаций или вопросов сбора и получения информации3.

В теоретической литературе обычно систему надзора на рынке ценных бумаг часто именуют государственным контролем4, однако по большому счету перед нами также разновидность надзорной деятельности. Специфика надзора на рынке ценных бумаг состоит в том, что здесь одновременно сосуществует: надзор за профессиональными участниками рынка ценных бумаг; надзор за соблюдением эмитентами порядка эмиссии и порядка раскрытия информации5.

Особого внимания заслуживает практика надзора за соблюдением требований Федерального закона от 27.07.2010 N 224-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»⁶. Целью этого закона является (п. 1 ст. 1) «обеспечение справедливого ценообразования на финансовые инструменты, иностранную валюту и (или) товары, равенства инвесторов и укрепление доверия инвесторов путем создания правового механизма предотвращения, выявления и пресечения злоупотреблений на организованных торгах в форме неправомерного использования инсайдерской информации и (или) манипулирования рынком»⁷.

Указанный закон устанавливает полномочия Банка России, согласно которым он обеспечивает государственный контроль за соблюдением требований, установленных этим законом, выявляет случаи их нарушения, принимает меры по прекращению таких нарушений и привлекает к ответственности за их совершение, а также принимает меры по предупреждению неправомерного использования инсайдерской информации и (или) манипулирования рынком. При этом полномочия Банка России достаточно велики, что говорит о социальной важности работы по противодействию использования инсайдерской информации и манипулированию рынком.

Следует отметить, что специфика доказывания нарушений, связанных с инсайдом и манипулированием требует использование информации, полученной в результате мероприятий, характерных для оперативнорозыскной деятельности, включая, в частности, необходимость получения информации, содержащейся в смс-сообщения, переданных по электронной почте, и проч. Без такого рода возможностей эффективное и доказательное выявление нарушений малопродуктивно. Поэтому вполне резонным выглядит предложение имплементировать в законодательство об административных правонарушениях институт «сделки с регулятором».

Подводя итоги можно сказать, что надзор представляет собой специфический способ организации и осуществления контроля, его вид. В научной литературе существует два подхода к пониманию термина контроль. Если в рамках первого понимания контроль рассматривается как вид управленческой деятельности (широкий подход), то в рамках второго понимания – как определенный способ осуществления контрольнонадзорных мероприятий (узкий подход). Надзор отличается от контроля в узком значении этого термина.

Надзор в системе финансового рынка – это вид контрольной деятельности, осуществляемой преимущественно без вмешательства в оперативное управление, главными целями которого является обеспечение устойчивости всей системы финансового рынка и отдельных его секторов, защита прав и законных интересов кредиторов, а также потребителей услуг финансовых организаций, способствование развитию финансового рынка, обеспечение законности деятельности поднадзорных субъектов. Также важнейшей задачей надзора в настоящее время является задача развития поднадзорных объектов – банковской системы, платежной системы, иных секторов финансового рынка. Указанная задача решается с помощью такой формы надзора, как наблюдение, а также при реализации обеспечения доступности финансовых услуг.

Существует несколько видов надзора на финансовом рынке. Отличия надзора в различных сегментах системы финансового рынка частично связаны со спецификой самого сектора рынка, а также с особенностями надзорной деятельности.

Организация системы надзора на финансовом рынке на базе подходов мегарегулирования дает возможность осуществлять надзор на основе принципа кросс-секторальности, позволяющего использовать схожесть различных направлений надзорной деятельности.

Надзор за финансовой устойчивостью в современности дополняется поведенческим надзором, связанным прежде всего с обеспечением защиты прав потребителей финансовых услуг. Основная специфика Банка России, как органа по защите прав потребителя финансовых услуг, состоит в том, что это направление деятельности им осуществляется одновременно с иным, более традиционным направлением финансового регулирования и надзора – обеспечением финансовой стабильности, а также с необходимостью обеспечивать доступность финансовых услуг. Эта триада – защита прав потребителей,  устойчивость финансовых организаций и доступность финансовых услуг – образуют co интегральное, co хотя co и co достаточно напряженное coединство, coкоторое coБанк coРоссии coдолжен coучитывать coпри организацииcoсвоейcработы.

Вместеcoсcтем,coуказанныеcoнаправленияcнадзораcпозволяют обеспечивать устойчивостьcoфинансовогоcoрынкаcoвcoцеломcoи, coтакимcoобразом, coслужатcoзадаче эффективной coреализации coпринципа coзащиты coи coобеспечения coустойчивости рубля.coТакимcoобразом,coониcoиграютcoважнуюcoрольcoсcoточкиcзренияcoдостижения задачcфинансово-правовогоcрегулированияcфинансового рынка.