Специфика деятельности государственных автономных учреждений

В соответствии с действующим законодательством, одним из принципов государственной политики в социальной сфере является наличие автономии юридических лиц. Под автономией, прежде всего, понимается независимость в управлении, которой государство наделяет некоммерческие организации для осуществления ими социальных функций и, в свою очередь, инвестируя в данную сферу, закладывает основы стабильного экономического и культурного развития общества.

В пункте 1 ст. 2 Закона № 174-ФЗ автономное учреждение является некоммерческой организацией, которая создается Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием в целях осуществления полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Фактически эти сферы охватывают весь так называемый социальный блок [2].

В начале 90-х годов XX века в целях сохранения существующей системы некоммерческим организациям в России было разрешено осуществлять предпринимательскую и коммерческую деятельности. Следующим шагом в данном направлении стал поиск новой организационно-правовой формы и её учреждение, с одной стороны, путем наделения большими финансовыми и хозяйственно-распорядительными полномочиями, а с другой, путем отказа от ее финансирования. Данный поиск закончился принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" и № 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений"[2].

Законы эти вызвали огромное количество дискуссий, были организованы общественные кампании и митинги протеста.

Первоначально проекты законов о государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях были инициированы в недрах Центра стратегических разработок в ведомстве Г. Грефа, и их авторы исходили из двух, несколько противоречивых предпосылок. Первая заключается в том, что если, к примеру, образовательные учреждения оказывают "услуги" и коммерческая составляющая достаточно велика, то пусть они будут чистыми субъектами рынка, а государству за их деятельность отвечать не надо. Заодно и бюджетные средства можно сэкономить. И, наконец, вторая мысль, которую часто высказывал, бывший министр образования А.А. Фурсенко: "Нехорошо зарабатывать деньги на государственной собственности". Но на это высказывание следовало очень логичное возражение руководителей образовательных учреждений, особенно ректоров, о том, что они готовы отказаться от коммерческого приема, но при условии, что они будут финансироваться полностью, а не на уровне 40-45% от необходимой потребности обеспечения бюджетного приема [4].

Авторы проектов утверждали, что основная цель введения автономного учреждения состоит в том, чтобы увеличить свободу, к примеру, образовательных учреждений в распоряжении собственностью и средствами, но за это органы власти уменьшают свою ответственность за результаты деятельности автономного учреждения, то есть снимается субсидиарная ответственность государства.

В настоящее время формирование нормативного и методического обеспечения процесса создания автономных учреждений в основном находится в стадии завершения.

Таким образом, хотя автономное учреждение имеет больше прав для распределения полученных доходов по собственному усмотрению, возможности для их получения ограничены в силу ограничения направлений деятельности, которые оно может осуществлять на платной основе, а также ограничения состава имущества, которым автономное учреждение отвечает по своим обязательством при отсутствии субсидиарной ответственности государства.

Из бюджета будут выделены средства на выполнение автономным учреждением задания учредителя с учетом расходов на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества автономного учреждения, на уплату налогов, по которым объектом налогообложения является такое имущество, а также на финансовое обеспечение развития автономного учреждения в рамках утвержденных программ. Данное финансирование будет осуществляться в виде субсидий или субвенций, перечисляемых на счета автономных учреждений в банках. Полученные средства автономное учреждение вправе расходовать без контроля за их целевым использованием со стороны органов казначейства [4].

В заключительных положениях к Закону № 174-ФЗ есть оговорка о том, что объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем для государственного или муниципального учреждения бюджетного или автономного, не может зависеть от типа последнего. Данная норма создает определенные гарантии унифицированного подхода к установлению процедур финансового обеспечения выполнения задания учредителя для государственных и муниципальных учреждений обоих типов и, следовательно, обоснованного определения объемов финансирования для автономного учреждения. В то же время существует вероятность того, что учредитель не сформулирует задание для автономного учреждения, которое в результате лишится права на бюджетное финансирование в том или ином финансовом году.