Специфика финансового выравнивания в германии

Автор: Брилль В.Е., Сверчков М.Н.

Журнал: Экономика и социум @ekonomika-socium

Статья в выпуске: 12-1 (31), 2016 года.

Бесплатный доступ

В статье рассмотрены особенности финансового выравнивания в Германии. Раскрываются стадии финансового выравнивания в Германии и определены его результаты в 1970-2006 гг. Выявлено влияние сложившийся системы финансового выравнивания на экономическое состояние земель.

Фискальный федерализм, финансовое выравнивание, межбюджетные трансферты

Короткий адрес: https://sciup.org/140117160

IDR: 140117160

Текст научной статьи Специфика финансового выравнивания в германии

В современном мире эффективность социально-экономического развития любого государства во многом определяется состоянием системы публичных финансов, в первую очередь бюджетной системы.

Среди прочих бюджетных отношений в федеративном государстве первостепенное значение приобретают межбюджетные отношения. В Российской Федерации они постоянно находятся в центре внимания органов власти, научного сообщества. Совершенствование названных отношений является важнейшей задачей, решаемой в ходе проводимой бюджетной реформы. В современных экономических условиях субъекты Российской Федерации, муниципальные образования сталкиваются с проблемами обеспечения сбалансированности бюджетов, снижения занятости населения, сокращения финансовых ресурсов на осуществление капитальных вложений и другими проблемами. В этой связи необходима разработка и реализация мер, направленных на смягчение последствий экономического кризиса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, осуществление структурных преобразований в системе межбюджетных отношений и повышение их эффективности в среднесрочной перспективе, а также повышение качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. В сложившейся ситуации развитие межбюджетных отношений представляется одной из первоочередных задач государства. В частности, в Концепции развития межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г. в качестве основных направлений были названы корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а также совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления1. Реализация предлагаемых мер по повышению эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации, а также мер, направленных на смягчение негативных последствий экономического кризиса на субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, обеспечит дальнейшее развитие системы межбюджетных отношений и будет способствовать повышению эффективности бюджетной системы Российской Федерации на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов.

В свете названных задач необходимым представляется изучить соответствующий зарубежный опыт. Наиболее интересным для дальнейшего развития и реформирования межбюджетных отношений в России можно считать опыт ФРГ. «Исторически именно германская финансово-правовая наука оказывала на протяжении всего XIX в. определяющее влияние на становление российского финансового законодательства (в том числе бюджетного) и отечественной науки финансового права. Кроме того, Россию и ФРГ объединяет, прежде всего, общность модели бюджетного кооперативного федерализма как таковой. Одной из первоочередных задач межбюджетного регулирования в ФРГ является устранение экономического отставания регионов Восточной Германии. Таким образом, именно опыт Германии может быть наиболее полезным в дальнейшем реформировании межбюджетных отношений в РФ, в том числе в части реформирования бюджетных отношений между субъектами Федерации – донорами и финансово ослабленными субъектами Федерации»2.

Прежде всего, необходимо рассмотреть характеристики бюджетной системы Германии.

Германия состоит из 16 земель. 10 земель, включая Западный Берлин, образовывали ФРГ с 1949 по 1990 г. Пять земель Восточной

Германии были присоединены к ФРГ в 1990 году, одновременно с этим Берлин получил дополнительные права и стал самостоятельной землей.

Современная федеральная налоговая система страны представляет собой попытку примирить два противоречащих друг другу принципа, которые присутствуют в немецкой конституции. С одной стороны, правительства земель являются автономными и независимыми друг от друга и от федерального правительства в бюджетной политике; и несут личную ответственность за эффективное выполнение своих задач. С другой стороны, немецкая конституция требует от земель обеспечения «единых стандартов жизни на всей территории Германии» ³. Противоречие между этими двумя принципами возникает из-за больших различий в экономическом развитии и, следовательно, налоговом потенциале отдельных земель. Эти различия требуют создания системы трансфертов между землями для достижения более высокой степени равенства. При этом в Германии земли не могут самостоятельно формировать свои налоговые доходы, поскольку статья 105 Основного закона Федеративной Республики Германия ( далее - Основной закон ФРГ) не наделяет их необходимыми полномочиями по установлению налогов⁴. В результате отдельные земли не могут изменять параметры основных налогов и не возникает дополнительной налоговой конкуренции между землями.

Стабильность бюджетной системы Германии обеспечивается закреплением основных принципов ее построения в Основном законе Федеративной Республики Германия. Однако сложная современная экономическая ситуация требует дополнительного надстроечного механизма для обеспечения финансового выравнивания. В качестве такого механизма используется Länderfinanzausgleich (LFA), основанный на перераспределении НДС, как наиболее чувствительного налога к конъюнктуре рынка. Данный дополнительный механизм используется уже после распределения доходов между землями и между землями и федерацией. LFA представляет собой трехступенчатый процесс. На первом этапе 75 процентов от общей суммы доходов от НДС распределяются между землями на равной основе на душу населения. Оставшиеся 25 процентов от общей суммы доходов от НДС переводятся в земли с наименьшей долей налоговых поступлений от всех государственных налогов на душу населения и уровень которых не превышает 92 % от среднего уровня бюджетной обеспеченности земли по стране.

На второй стадии налоговый потенциал и потребности в ресурсах рассчитываются для всех земель. Налоговый потенциал определяется суммой налоговых доходов земли и 50 % (64 % после 2005 года) местных налогов, собираемых на её территории. Потребность в ресурсах рассчитывается путем умножения суммы налоговых поступлений в среднем на душу населения в Германии на количество населения соответствующей земли. Разница между налоговым потенциалом и потребностью в ресурсах определяет, получает ли земля дополнительные горизонтальные переводы в рамках LFA. Наименее обеспеченные земли получают межбюджетные трансферты для достижения 92 % от среднего уровня бюджетной обеспеченности земли по стране.

На третьем этапе федеральное правительство платит «дополнительные трансферты» землям в целях дальнейшего сокращения различий в налоговых поступления в расчете на душу населения. Эти гранты общего назначения (т.н. Bundesergänzungszuweisungen) рассчитываются на основе специальных финансовых потребностей и предназначены для слабых в финансовом отношении земель. До 1995 года общий объем этих грантов был ограничен на уровне двух процентов от общего объема поступлений от НДС. Реформа 1995 г. подняла эту границу и значительно возросла роль этих выплат в целях обеспечения земель

Восточной Германии5. Кроме того, были введены дополнительные гранты для небольших земель Западной Германии и всех земель Восточной Германии. В 2000 году 11 из 16 земель получили дополнительные гранты. Дискреционный характер этих новых грантов уменьшил прозрачность системы финансового выравнивания в Германии 6.

Подводя итог, отметим, что система выравнивания в Германии включает в себя следующие этапы: (1) Разделение налоговых поступлений от общих налогов между федеральным правительством и правительствами земель; (2) LFA, который состоит из трех стадий (2А) горизонтальное перераспределение доходов от НДС, (2B) горизонтальные выравнивающие платежи (2C), вертикальные дополнительные трансферты из федерального бюджета бюджетам земель.

Рассмотрим статистические данные, характеризующие вертикальное и горизонтальное выравнивание в Германии.

В Таблице 1 представлены статистические данные для Западной Германии с 1970 по 1994 г. В 1970 г. реальный ВВП на душу населения среди 10 западно-германских земель колебался от 82 до 171 % от среднего федерального уровня со стандартным отклонением в размере около 16 процентов. В течение следующих двух с половиной десятилетий, диапазон слегка сужен от 83 до 167 % от среднего показателя. Стандартное отклонение от среднего значения остается практически неизменным (15 %). Следует отметить, что подушевые трансферты от НДС и межземельные трансферты существенно не изменились в процентах от среднего ВВП с течением времени. Межземельные трансферты даже упали как в абсолютной величине, так и в отношении к ВВП. Тем не менее, федеральные трансферты заметно выросли (как в абсолютной величине, так и в процентах от ВВП), особенно после объединения Германии.

Таблица 1

Западно-германские земли7,8

Год		Значение	Стандартное отклонение	Минимум	Максимум
1970	Валовой внутренний продукт	12942	2044	10674	22174
	Чистый национальный доход	10177	1550	8228	16983
	Общая сумма налогов на доходы	2930	1496	1997	10735
	НДС-трансферты	-3,71	117,44	-502,43	184,34
	Трансферты от земель	0	63,28	-204,22	152,91
	Федеральные гранты	1,98	2,75	0	7,57

1980	Валовой внутренний продукт	16711	2418	14222	28444
	Чистый	12892	1799	10892	20902

7 Hepp R., Hagen J. Interstate Risk Sharing in Germany: 1970-2006. ZEI Working Paper B10-03. ZEI, University of Bonn, 2010.

8 В ценах 1991 г.

	национальный доход
	Общая сумма налогов на доходы	4166	1825	2746	14200
	НДС-трансферты	-6,46	152,47	-784,65	143,11
	Трансферты от земель	0	69,95	-136,42	186,09
	Федеральные гранты	16,01	21,32	0	55,93

1990	Валовой внутренний продукт	20300	3083	16876	33441
	Чистый национальный доход	15694	2461	13055	25468
	Общая сумма налогов на доходы	4530	1771	2,802	13,533
	НДС-трансферты	-8,72	203,01	-599,34	278,52
	Трансферты от земель	0	105,78	-135,13	497,33
	Федеральные гранты	26,01	47	0	199,36

1994	Валовой внутренний продукт	20836	3208	17230	34867
	Чистый	15631	2580	12567	25823

национальный доход
Общая сумма налогов на доходы	5115	2057	3412	16688
НДС-трансферты	-114,94	217,31	-1,023	119,33
Трансферты от земель	0	71	-142,63	389,47
Федеральные гранты	53,12	183,66	0	1435,81

В таблице 2 мы приводим те же базовые статистические данные, но уже после объединения Германии и начала реализации LFA с 1995 по 2006 год. Анализ динамики показывает сокращение разрыва между «бедными» и «богатыми» землями в течение указанного периода, что закономерно в связи с увеличением трансфертов.

Таблица 2

Германия в целом9

Год		Значение	Стандартное отклонение	Минимум	Максимум
1995	Валовой внутренний продукт	19876	4661	10641	34144
	Чистый национальный доход	15018	3056	8310	19471
	Общая сумма налогов на доходы	4473	2365	1143	17101

9 Hepp R., Hagen J. Interstate Risk Sharing in Germany: 1970-2006. ZEI Working Paper B10-03. ZEI, University of Bonn, 2010.

	НДС-трансферты	-19,3	382,58	-1,282,29	713,62
	Трансферты от земель	-5,19	157,65	-163,71	539,72
	Федеральные гранты	127,76	222,21	0	1425,11

2000	Валовой внутренний продукт	21818	5185	12169	37108
	Чистый национальный доход	16123	3344	8743	20723
	Общая сумма налогов на доходы	5317	2664	1420	18812
	НДС-трансферты	-55,63	536,61	1768,98	880,9
	Трансферты от земель	-7,61	228,42	-402,51	710,22
	Федеральные гранты	130,48	209,4	0	1325,25

2006	Валовой внутренний продукт	23050	5350	13492	38581
	Чистый национальный доход	17400	3726	9344	23410
	Общая сумма налогов на доходы	5207	2354	1540	16965

НДС-трансферты

-48,29

531,84

-2156,43

845,41

Трансферты от земель

-6,87

200,62

-326,69

629,58

Федеральные

гранты

130,07

240,65

670,25

В таблицах 3 и 4 представлены аналогичные статистические данные отдельно для Восточной и Западной Германии в период 1995 по 2006 год. Статистические данные показывают значимые отличия в экономическом развитии данных земель. Средний чистый государственный доход на душу населения в 2006 году в Западной Германии на 78 % больше, чем в Восточной Германии. За 12 лет этот разрыв увеличился. В 2006 году, ВРП на душу населения земель в Восточной Германии все еще значительно меньше, чем в западной Германии. Налоговый потенциал, измеренный в среднем объеме налоговых поступлений на душу населения в Западной Германии на 160 % больше, чем в Восточной Германии.

Таблица 3

Восточно-германские земли10

Год		Значение	Стандартное отклонение	Минимум	Максимум
1995	Валовой внутренний продукт	12981	3489	10641	19981
	Чистый национальный доход	9817	2274	8310	14364
	Общая сумма	1933	1172	1143	4277

10 Hepp R., Hagen J. Interstate Risk Sharing in Germany: 1970-2006. ZEI Working Paper B10-03. ZEI, University of Bonn, 2010.

	налогов на доходы
	НДС-трансферты	537,42	250,62	42,51	713,62
	Трансферты от земель	228,91	153,93	132,48	539,72
	Федеральные гранты	416,2	31,66	386,92	476,09

2000	Валовой внутренний продукт	14078	2833	12169	19794
	Чистый национальный доход	10243	1746	8743	13714
	Общая сумма налогов на доходы	2159	1029	1420	4211
	НДС-трансферты	671,08	308,51	54,47	880,9
	Трансферты от земель	300,30	202,43	183,40	710,22
	Федеральные гранты	427,31	35,23	391,08	493

2006	Валовой внутренний продукт	15087	1919	13492	18726
	Чистый национальный доход	10707	1185	9344	12930
	Общая сумма	2319	1104	1540	4483

налогов на доходы
НДС-трансферты	600,81	239,02	150,14	845,41
Трансферты от земель	271,06	181,68	164,24	629,58
Федеральные гранты	603,08	42,13	523,87	670,25

Таблица 4

Западно-германские земли11

Год		Значение	Стандартное отклонение	Минимум	Максимум
1995	Валовой внутренний продукт	27780	2757	18551	34144
	Чистый национальный доход	16455	978	13550	19471
	Общая сумма налогов на доходы	5174	2118	3428	17101
	НДС-трансферты	-173,08	245,34	-1282,29	100
	Трансферты от земель	-69,85	76,5	-163,71	377,35

11 Ibid.

	Федеральные гранты	48,09	182,8	0	1425,11

2000	Валовой внутренний продукт	23879	3421	19766	37108
	Чистый национальный доход	17689	1300	15535	20723
	Общая сумма налогов на доходы	6159	2310	3688	1882
	НДС-трансферты	-249,15	401,5	1768,98	253,08
	Трансферты от земель	-89,61	152,26	-402,51	594,66
	Федеральные гранты	51,43	159,63	0	1325,25

2006	Валовой внутренний продукт	25074	3840	20410	38581
	Чистый национальный доход	19101	1667	16608	23410
	Общая сумма налогов на доходы	5942	1995	3904	16965
	НДС-трансферты	-213,28	453,78	-2156,43	311,97
	Трансферты от земель	-77,52	132,14	-326,69	513,78

Федеральные

гранты

9,83

29,17

242,81

Также таблицы показывают увеличение размера получаемых трансфертов восточно-германскими землями в расчете на душу населения. Поступления от LFA увеличились с 229 до 271 евро в расчете на душу населения, среднедушевые горизонтальные платежи в Западной Германии увеличились с 70 до 78 евро за тот же период. В то же время федеральные гранты для Восточной Германии в среднем на душу населения увеличились с 416 до 603 евро, в то время как федеральные гранты, выплачиваемые западногерманским землям, снизились с 48 до 10 евро на душу населения.

За период с 1995 по 2006 год роль федеральной системы выравнивания снижается до 19,4 %, в то время как значение межземельных трансфертов и дополнительных федеральных субсидий не изменяется.

Таким образом, немецкая система финансового выравнивания включает в себя сочетание вертикального и горизонтального выравнивания. Горизонтальное выравнивание направлено на смягчение различий в финансовом потенциале земель и сближение показателей относительно среднего. Для окончательной корректировки федеральное правительство использует и специальные федеральные гранты после завершения выравнивания между землями. Необходимость финансового выравнивания в Германии обусловлена необходимостью обеспечения равных условий жизни граждан на всей территории страны и основана на принципах солидарности и взаимной ответственности земель.

На наш взгляд, наибольшее перераспределение доходов происходит между федерацией и землями на первом этапе выравнивания, а наименьший вклад вносит последняя стадия выравнивания, когда федеральное правительство распределяет дополнительные федеральные гранты. Такая система является менее прозрачной, тем не менее, гораздо более эффективной в устранении различий в налоговых поступлениях земель и защиты бюджетов земель от воздействия асимметричных шоков. Сложившаяся система финансового выравнивания в Германии обладает, с одной стороны, стабильностью, а с другой – гибкостью к изменяющимся экономическим условиям.

В целом при существующей системе финансового выравнивания земли не имеют заинтересованности в дальнейшем повышении своего финансового потенциала, поскольку федерация, фактически, не поощряет эффективную работу правительств земель, а наоборот, наказывает, перераспределяя доходы от таких земель в более бедные земли в рамках системы выравнивания.

Список литературы Специфика финансового выравнивания в германии

Вальдхофф К. Финансовое выравнивание в Федеративной Республике Германия и его реформа//Сравнительное конституционное обозрение. 2015. № 2 (105). С. 11-21.
Морозова О.С. Правовое регулирование межбюджетных отношений в ФРГ: автореф.дис. … кандидата экономических наук. М., 2013. 27 с.
О Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года: Распоряжение Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р. Доступ из справ.-прав. системы КонсультантПлюс.
Büttner, T. Fiscal Federalism and Interstate Risk Sharing: Empirical Evidence from Germany//Economics Letters. 2002. № 74. P. 195-202.
Guihéry L. An Economic Assessment of German Fiscal Equalization Schemes since 1970: What Prospects for a Unified Germany?//Public Finance and Management. 2001. № 1. P. 393-419.
Hepp R., Hagen J. Interstate Risk Sharing in Germany: 1970-2006. ZEI Working Paper B10-03. ZEI, University of Bonn, 2010.
Pitlik H., Schneider F., Strotmann H. Legislative Malapportionment and the Politicization of Germany’s Intergovernmental Transfer System//Public Finance Review. 2006. № 34. p 637-662

Еще

Статья научная