Специфика функциональных подсистем публичного управления (на примере подсистемы контроля государственных и муниципальных закупок)

Система публичного управления ориентирована на решение общественно значимых задач. В этом состоит ее главное отличие от систем менеджмента, функционирующих внутри организаций, деятельность которых направлена на достижение целей, реализующих частные и групповые интересы. Таким образом, основное отличие систем менеджмента и публичного управления состоит в разных генеральных целях их функционирования. В остальном же эти системы принципиально похожи. Это дает основания для применения к их исследованию аналогичного методического аппарата.

ГРНТИ 06.39.41

Александр Витальевич Орлюк – аспирант кафедры управления государственными и муниципальными закупками Московского городского университета управления Правительства Москвы им. Ю.М. Лужкова.

Для структуризации системы публичного управления и выделения в ней подсистем могут быть предложены различные классификационные признаки (по отраслям, по уровням властной иерархии, по функциям управления, по государственным функциям и т.д.). Многообразие этих признаков довольно велико, и мы не ставим в данной статье целью охватить их все. В то же время, заметим, что для более детального описания указанных подсистем, что создает предпосылки для их совершенствования на научной основе, можно рекомендовать выделять их по нескольким признакам одновременно.

Примером такого рода выделения является подсистема контроля за организацией и осуществлением государственных закупок [1]. Именно эта подсистема представляет для автора исследовательский интерес. Он связан с тем, что посредством грамотно организованного контроля можно обеспечить повышение эффективности закупочной деятельности [2]. А в том, что эта задача актуальна, нет никакого сомнения. Например, объем выявленных в этой сфере Счетной палатой РФ в 2018 году нарушений составил 294,6 млрд рублей [3].

Заметим, что законодательство в сфере закупок для государственных нужд определяет структуру и виды контроля, функции и полномочия государственных и муниципальных органов, реализующих соответствующие функции. Основа эффективной закупочной деятельности в публичных интересах – соблюдение оптимального соотношения между ценой предложения поставщика (производителя) и качеством приобретаемых ресурсов. Процесс закупок государственными и муниципальными органами Российской Федерации характеризуется высокой значимостью и необходимостью обеспечения нужд государственного и муниципального управления при соблюдении рационального и эффективного управления бюджетными средствами.

Российская система закупок для государственных и муниципальных нужд ориентирована на использовании конкурентных принципов [4]. В то же время сами эти принципы противоречивы: конкуренция при закупочных процедурах помогает развиваться сильнейшему, но в свободной борьбе за государственные заказы число этих сильнейших уменьшается. Этот парадокс отражен в проблеме фундаментальной трансформации, изученной О. Уильямсоном [5], превращающей ситуацию конкуренции перед заключением экономического контракта в ситуацию двухстороннего монополизма после его подписания, когда благодаря росту активов конкретных предприятий – государственных поставщиков, другие компании становятся неконкурентоспособными при следующих контрактах на требуемую продукцию (работы, услуги).

Т.е. наблюдается уменьшающийся интерес агентов к взаимодействию с государством, если их участие которых в предыдущих торгах не увенчалось успехом [6]. Эта проблема в полной мере проявляется и в российской практике, где она усиливается за счет не всегда добросовестного отбора поставщиков:

«По результатам исследования авторы выявили 100 недолжных приемов, которые применяются заказчиками и поставщиками для получения наиболее выгодного для себя результата закупки. Как указывают эксперты, заказчики используют их по двум причинам: для незаконной личной выгоды и для вполне добросовестных целей. К примеру, для повышения качества итогового результата закупки, проведения закупки в установленный короткий срок или коррекции изначального технического задания с учетом изменившихся приоритетов» (цит. по: Статья:Госзакупки_ИТ_(Россия) 0.B8).

Эта ситуация обязательно должна быть учтена при контроле. И здесь возникает дилемма при выполнении корректирующих действий по итогам его осуществления. С одной стороны, процедурно, контроль в публичном должен быть ориентирован на безусловное выполнение всех нормативно установленных правил [7]. Но, с другой стороны, эти процедуры и сами не всегда совершенны, т.к. не учитывают конкретную ситуацию, ее специфику. Поэтому, стратегически, с позиций следования общественным интересам, некоторые процедурные нарушения вполне могут оказаться приемлемы, т.к. они способствуют росту эффективности исполнения государственных и муниципальных функций, повышению общественного благосостояния.

Теория и практика сервиса: экономика, социальная сфера, технологии. 2020. № 3 (45).    21

То есть, при контроле речь должна идти, прежде всего, о повышении качества закупок. В целом, достижение высокого качества закупок является достаточно сложной проблемой, т.к. зачастую экономия бюджетных средств приводит к низкому качеству товаров, работ, услуг. Законодательство и нормотворчество направлены на повышение ответственности заказчиков за результаты закупки. Но существующая система управления закупочной деятельностью не ориентирована на управление качеством закупок. Итоги последних лет работы государственных и муниципальных заказчиков по нормам закона о контрактной системе позволяют утверждать о необходимости реорганизации управления качеством закупок и институциональных изменений в этой области.

Следует отметить, что, т.к. мы говорим о публичном управлении, то в нем имеют возможность участвовать и граждане, занимающие активную жизненную позицию. Исторически сложилось так, что контроль является обязательным элементом участия граждан и общественных формирований в государственном и муниципальном управлении. Тщательно проработанные и совершенные законодательные и нормативно-правовые акты не способны гарантировать надлежащее их исполнение, поэтому пресекательный характер воздействия со стороны заинтересованных граждан может повысить эффективность системы контроля.

Дискуссионным в рассматриваемой области является вопрос централизации / децентрализации закупочных процедур и соответствующих контрольных полномочий. Главными аспектами централизации закупочных процессов являются общая стандартизация номенклатуры закупаемой продукции, увеличение «жесткости» контроля за расходами, подходы, основанные на профессионализме, единый стиль взаимодействия с подрядчиками. Несмотря на очевидные плюсы централизованных закупок, управление ими связано с целым рядом сложностей.

Противники централизации закупочной деятельности одним из основных своих аргументов называют повышенную бюрократизацию управления процессом закупочной деятельностью, что приводит к необходимости создания особого управляющего органа, главной задачей которого является управление государственными закупками. Еще одним доводом против централизации закупочной деятельности является необходимость дополнительного тщательного планирования и согласования сроков проведения процедур всеми заказчиками, тогда как потребность в закупке у разных заказчиков может возникать в разное время. Однако главным аргументом противники масштабной централизации закупочной деятельности называют снижение конкурентности процедур при укрупнении торгов, в результате чего снижается экономическая эффективность.

В 1983 году было опубликовано исследование Питера Кралича, в котором автор предлагает матрицу для определения подходящей стратегии закупочной деятельности (см. табл.). Модель Кралича предполагает оценку закупки по двум показателям: влиянию на финансовые показатели (расходы на закупку товаров и услуг) и риску поставок (сложность рынка поставщиков). Применение модели позволяет выделить четыре квадранта, определяющих четыре типа закупочной стратегии.

Так, значительный объем закупок и высокий уровень конкуренции в «Прибыльной категории» создают предпосылки для осуществления централизованной закупочной деятельности. Тем временем централизация закупок в «Дефицитной категории» характеризуется высоким риском и низким уровнем экономии. Вместе с тем у данной модели существует ряд недостатков: возможная экономия средств может определяться не стоимостью, а объемом закупаемых товаров и услуг; параметр «сложность рынка поставок» не в полной мере учитывает возможности взаимодействия поставщиков в цепях поставок.

Определение стратегии централизованных закупок основывается на ряде объективных критериев главными из которых являются: оптимизация жизненного цикла закупки, снижение издержек на проведение закупок; повышение профессионализма заказчика; повышение прозрачности закупочной деятельности; увеличение эффективности траты бюджетных средств; повышение конкурентности закупочной деятельности; снижение коррупционных рисков.

Исходя из вышеуказанных критериев, очевидными преимуществами централизованной модели являются: высокие показатели экономии бюджетных средств; упрощение процесса стандартизации закупаемых работ, товаров и услуг; снижение уровня нарушений в сфере закупок. Основными рисками излишне централизованной модели управления закупочной деятельностью являются: увели- чение сроков подготовки и осуществления закупок; ограничение участия в закупочном процессе субъектов малого предпринимательства.

Таблица

Преимуществами децентрализованной модели управления государственными закупками являются: гибкость и оперативность в подготовке и проведении закупок; внимание к специфике местного рынка поставщиков; независимость заказчика при принятии решений; возможность конкурентного развития и достижения более высоких результатов в осуществляемой деятельности; максимальное вовлечение в закупочный процесс субъектов малого предпринимательства.

Основными недостатками децентрализованной модели являются: дублирование функций контрактных служб различных заказчиков при подготовке и осуществлении закупок; отсутствие эффекта экономии от оптового объема закупаемой продукции; невысокий уровень стандартизации закупаемых товаров и услуг; различия в типовой закупочной документации; рост количества нарушений законодательства в сфере закупок; увеличение коррупционных рисков.

Рассмотренные в статье особенности осуществления процедур публичного управления в рамках конкретной его подсистемы (контроля государственных и муниципальных закупок) должны быть, по мнению автора, учтены при ее дальнейшем совершенствовании.