Специфика нового порядка организации муниципальной власти в Волгоградской области

Деятельность органов публичной власти РФ в последние десятилетия постоянно реформируется на каждом из уровней публичной власти: федеральном, региональном, муниципальном. Реальная действительность показывает постоянную динамику данного процесса реорганизации. Однако до настоящего времени ни на одном из уровней публичной власти идеальная форма правления пока еще не найдена. Особенно остро стоит данный вопрос на уровне муниципальных образований, в первую очередь по причине максимальной приближенности к населению, формирования местного самоуправления самим населением, наибольшего объема предоставляемых услуг (для удовлетворения основных жизненных потребностей населения), а также важности степени обеспеченности объектами социальной инфраструктуры. Рационально организованное местное самоуправление способствует эффективному использованию местных ресурсов, повышению доверия населения к власти, снятию социальной напряженности на конкретной территории. В настоящее время реформа местного самоуправления является одной из актуальных задач развития российской государственности.

Местное самоуправление в РФ составляет одну из важных основ конституционного строя. Конституцией РФ, принятой в 1993 г., была создана необходимая конституционно-правовая основа для самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значения, а также для реализации коллективных интересов граждан, связанных с местом их проживания.

За время подготовки и реализации муниципальной реформы было принято около сорока нормативно-правовых актов, вносивших поправки в законодательство о местном самоуправлении, уточняющие, раскрывающие, конкретизирующие отдельные положения законодательства о местном самоуправлении, однако не обеспечивающие четкую трактовку сферы компетенции органов местного самоуправления.

В исходном тексте Федерального закона от 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [12] прослеживалась тенденция к централизации и встраиванию органов местного самоуправления в систему государственной власти, что привело к усилению воздействия региональных властей на формирование органов местного самоуправления. Регионы получили право определять специфику избрания главы муниципального образования: либо на всеобщих выборах (будет оказывать реальное воз- действие на управление муниципальным образованием), либо из состава представительного органа (работать на непостоянной основе и играть чисто декоративную роль), что предполагало сосредоточение реального управления в руках наемного менеджера.

Иерархическая соподчиненность органов местного самоуправления вышестоящим уровням власти обеспечивалась и через формирование сквозной системы оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления:

– Указ Президента РФ от № 825 от 2007 г. «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» [11] ввел данную оценку для регионального уровня, установил показатели эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ применительно как к региональным, так и к муниципальным полномочиям;

– Федеральный закон № 230-ФЗ от 2007 г. [13], вносивший поправки в Федеральный закон № 131-ФЗ, распространил систему оценки на муниципальный уровень;

– Указ Президента РФ № 607 от 2008 г. «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» [10] определил конкретные механизмы в данной сфере.

В некоторых субъектах РФ (Кемеровская, Тверская, Саратовская, Московская, Рязанская, Сахалинская области, Ханты-Мансийский автономный округ) муниципальная реформа в экспериментальном порядке внедрялась в полном объеме.

С 2000 по 2003 г. в РФ преобладала тенденция к сокращению числа муниципальных образований (примерно на 6 %) за счет их укрупнения. В 2003 г. в РФ насчитывалось 11 576 муниципальных образований (МО), в число которых входили 1 596 административных районов, 581 город, 305 городских районов и округов, 446 поселков городского типа, 8 377 сельских администраций, 269 сельских населенных пунктов [6].

Реформа, основанная на реализации Федерального закона № 131-ФЗ, привела к удвоению числа муниципалитетов в РФ. На сегодняшний день территориальная организация устоялась, и Министерство регионального развития фиксирует некоторое сокращение количества МО – до 23,5 тысяч. Это объясняется тем, что происходит совершенствование территориальной организации, основанное, прежде всего, на сложившем- ся экономическом потенциале муниципалитетов, что, в свою очередь, ведет к их объединению и укрупнению [5].

Процесс объединения территорий в РФ активизировался с 2007 года. Уже в 2007 г. зафиксировано 70 примеров объединения муниципальных образований, в 2008 г. – 119. В последующие годы процесс идет еще интенсивнее.

Следует отметить, что на практике не все территориальные преобразования были реализованы, поскольку не было получено согласия населения, предусмотренного законодательством в качестве обязательного при осуществлении крупных изменений территориальной организации.

На федеральном уровне в рамках муниципальной реформы было ужесточено регулирование особенностей организации управления муниципальными образованиями: практически в каждом муниципальном образовании в качестве обязательного элемента теперь наряду с представительным органом должны функционировать глава муниципального образования и местная администрация. При этом законодательство предусматривало следующие модели организации местной власти на уровне поселений и городских округов (см. рисунок).

По данным Министерства регионального развития РФ, первые три модели были реализованы чуть больше, чем в половине муниципальных образований: в 65 % из них глава муниципального образования избирался на всеобщих выборах и в 54 % при этом возглавлял местную администрацию. Две последние модели в совокупности реализовывались в 48,3 % муниципальных образований – с помощью модели всеобщих выборов было избрано примерно 75 % глав сельских поселений.

Следует отметить, что на сегодняшний момент на федеральном уровне создана нормативная правовая база, необходимая и достаточная для организации деятельности местного самоуправления. Основополагающим нормативным правовым актом, регламентирующим осуществление местного самоуправления в России, является Федеральный закон № 131-ФЗ (разработан и принят в развитие конституционных норм). Также законодательно регламентированы вопросы проведения муниципальных выборов и местных референдумов, организации муниципальной службы, финансово-бюджетной деятельности местного самоуправления, деятельности муниципальных образований как субъектов гражданско-правовых отношений. Ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления.

Рисунок. Модели организации местной власти

Примечание. Cоставлено авторами.

На региональном и муниципальном уровнях публичной власти реализуется активный процесс формирования нормативной правовой базы местного самоуправления. Для координации усилий по выражению и защите общих интересов органов местного самоуправления и повышения эффективности взаимодействия с органами государственной власти муниципальные образования объединяются в ассоциации и союзы – общероссийские, межрегиональные, региональные, специализированные объединения муниципальных образований. В 2006 г. во исполнение ст. 67 Федерального закона № 131-ФЗ учрежден Конгресс муниципальных образований РФ – единая общенациональная организация, представляющая интересы всех муниципальных образований при взаимодействии с федеральными органами государственной власти, с иностранными юридическими лицами и международными организациями, занимающимися вопросами местного самоуправления.

В целях совершенствования территориальных, организационных и функциональных основ местного самоуправления Госдумой России принят Федеральный закон № 136-ФЗ от 2014 г. «О внесении изменений в ст. 263 Федерального закона

“Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”» [14]. Данный Федеральный закон № 136-ФЗ:

– уточняет ряд принципов территориальной организации местного самоуправления (в том числе предусматривает введение двух новых видов муниципальных образований: городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов);

• –    вносит изменения в подходы по установлению вопросов местного значения муниципальных образований;

• –    вводит новый институт перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ;

  – расширяет компетенцию субъектов РФ относительно определения вопросов местного значения сельских поселений, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов, а также требований к формированию структуры органов местного самоуправления в муниципальных образованиях [8, с. 6].

В соответствии с Федеральным законом № 136-ФЗ, до 1 января 2015 г. органы местного самоуправления муниципальных районов и сельских поселений осуществляют решение вопросов местного значения муниципальных районов и поселений в соответствии с положениями ч. 1 ст. 14 и ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ в редакции, действовавшей до дня вступления в силу данного Федерального закона. Данное положение означает, что до 1 января 2015 г. органы местного самоуправления муниципальных районов и сельских поселений должны решать те вопросы местного значения, которые были установлены для них до дня вступления в силу Федерального закона № 136-ФЗ, в ранее действовавших нормах Федерального закона № 131-ФЗ (ч. 1 ст. 14 и ч. 1 ст. 15) [8, с. 9].

Действующий Федеральный закон № 136-ФЗ расширил сферу влияния глав регионов на систему местного самоуправления. Если ранее при назначении сити-менеджера губернатор назначал 30 % членов конкурсной комиссии, то теперь эта норма выросла до 50 %.

В качестве новой модели местного самоуправления и общественного контроля в рамках реализации предложений Президента России В.В. Путина, изложенных в его Послании Федеральному Собранию на 2014 г., о выработке новых механизмов вовлечения граждан в реальное самоуправление [9] предложен пилотный проект «Новая модель местного самоуправления», предполагающий формирование и функционирование (на общественных началах) общественных Дум. Для его реализации в 2014 г. в качестве экспериментальной площадки был выбран Волгоград по причине многолетнего кризиса управления. Проект предполагал не только апробирование двухуровневой модели самоуправления в крупном городе, но и выработку рекомендаций по преодолению кризисных явлений в муниципалитете. Цель проекта состояла в изучении специфики работы двухуровневой системы местного самоуправления, при которой самоуправление формируется не только на общегородском уровне, но и на уровне районов города (табл. 1).

Таблица 1

Цели и задачи общественных районных Дум и общественной городской Думы г. Волгограда

№ п/п	Цели и задачи
1	Вовлечение жителей в осуществление реального местного самоуправления, укрепления взаимодействия с органами местного самоуправления для решения вопросов устойчивого развития районов, города и повышения благосостояния населения.
2	Практическая реализация демократических принципов развития общества в муниципальном образовании.
3	Создание условий для формирования эффективной системы местного самоуправления.
4	Содействие развитию различных форм и механизмов участия жителей в работе органов местного самоуправления.
5	Вовлечение муниципального сообщества (жителей) в процесс принятия ключевых решений, касающихся развития местного самоуправления.
6	Выработка и реализация механизмов и форм участия жителей в процессе формирования и осуществления социально-экономической политики муниципального образования.
7	Обеспечение эффективного взаимодействия жителей с органами государственной власти и местного самоуправления с целью повышения качества жизни.
8	Консолидация интересов общественных и иных некоммерческих организаций, представителей деловых кругов, профессиональных союзов, общественных деятелей науки, культуры для обеспечения эффективного и конструктивного диалога с органами государственной власти и местного самоуправления по созданию благоприятных условий для повышения качества жизни населения.
9	Оказание содействия в разработке предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в целях реализации потребностей граждан.
10	Содействие социально-экономическому развитию территорий, развитию различных форм и механизмов гражданского участия в процессах принятия решений органами местного самоуправления и осуществление общественного контроля за их деятельностью.
11	Анализ и общественная оценка проектов нормативно-правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления по решению муниципальных вопросов.

Примечание . Составлено по: [7].

В рамках эксперимента в Волгограде были выбраны 157 общественных депутатов в восемь районных общественных Дум, которые затем сформировали общегородскую общественную Думу. В целом характеристика этапов реализации проекта представлена в таблице 2.

В результате выборов общественных депутатов произошла мобилизация активной общественности в городе, была создана устойчивая группа активистов на двух уровнях, района и города, которые осуществляли разнообразный гражданский контроль в областном центре, не только привлекая внимание общественности и СМИ, но и стимулируя принятие управленческих решений муниципальными властями [3].

Общественная дума Волгограда представляет интересы всех демографических групп, социальных слоев и профессиональных сообществ – молодежи, ветеранов войны, труда, Вооруженных сил и правоохранительных органов, предпринимателей, работников образования, культуры, здравоохранения, граждан с ограниченными физическими возможностями.

В ходе эксперимента общественными активистами было проведено более 1,5 тыс. встреч с жителями, собрано свыше 2 500 замечаний, жалоб, предложений и инициатив, многие из которых были переданы в мэрию в качестве рекомендаций общественной Думы. Результаты эксперимента также повлияли на изменение федерального законодательства в сфере местного самоуправления.

Общественные районные Думы Волгограда должны позволить гражданам полнее реализовать свое конституционное право на непосред- ственное участие в управлении делами города, а также создать условия для совершенствования институтов общественного контроля, что в свою очередь будет способствовать улучшению качества муниципального управления [2].

В ближайшее время должно быть принято окончательное решение о выборе модели местного самоуправления для областного центра:

• 1.    Либо сохранить нынешнюю систему.

• 2.    Либо вернуться к модели, существовавшей до весны 2011 г. и предполагающей прямые и всеобщие выборы мэра.

• 3.    Либо, используя опытные наработки, полученные в ходе эксперимента, перейти к двухуровневой системе местного самоуправления.

Следует отметить, что идеи, обкатанные на Волгоградской опытной площадке местного самоуправления, уже реализованы в Челябинске – 14 сентября 2014 г. были избраны районные собрания, делегаты которых сформировали общегородскую Думу.

Возможно, уже в следующем году систему управления городами-миллионниками ждут сильные законодательные потрясения. Местная дума будет формироваться в административных районах города. Сначала именно в районах избиратели будут выбирать депутатов районных дум, а затем избранные депутаты станут формировать из своего состава «общегородскую» думу. В свою очередь гордума будет выдвигать из своего депутатского состава главу города и заключать договор с сити-менеджером [4].

В целом в настоящее время организация эффективной работы муниципальной власти в РФ серьезно осложняется проблемами, требующими первоочередного решения:

Таблица 2

Характеристика этапов реализации пилотного проекта «Новая модель местного самоуправления» в г. Волгограде

Этап	Характеристика этапа
1	Формирование в каждом районе города районных дум с представительством 1 депутата от 5 тысяч жителей. Кандидаты в депутаты либо выдвинуты местными общественными организациями, либо самовыдвиженцы. Все депутаты работают исключительно на общественных началах.
2	Формирование городской общественной думы численностью 25 депутатов, которые делегируются районными думами.
3	Непосредственная работа созданных общественных органов местного самоуправления – осуществление общественными депутатами функций контроля за работой городской и районных администраций, организация общественных публичных слушаний, формулирование предложений по социально-экономическому развитию города, решению наиболее острых проблем городского хозяйства.

Примечание . Составлено по: [1].

• 1.    Разнообразие муниципальных образований, которые дифференцированы по численности проживаемого на территории населения, природным условиям, географическому положению.

• 2.    Обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований.

• 3.    Нехватка государственных и муниципальных кадров, компетентных в вопросах местного самоуправления.

По нашему мнению, для изменения ситуации необходима реализация следующих системных мер:

– согласование и систематизация законодательства РФ о местном самоуправлении;

– последовательное полное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления, исчерпывающее необходимое правовое обеспечение осуществления местного самоуправления;

– соблюдение законодательства РФ о местном самоуправлении, в первую очередь выполнение государственными и муниципальными служащими норм муниципального права;

– четкое правовое разграничение полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов РФ) и органами местного самоуправления;

– создание условий (как на государственном, так и на муниципальном уровне) для обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований: формирование полноценных местных бюджетов, создание стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований, учет специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов;

– установление принципов разграничения полномочий между органами местного самоуправления городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов по установлению и введению в действие местных налогов;

– уточнение принципов выравнивания уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов, городских, сельских поселений из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы РФ, а также закрепление за муниципальными районами дополнительных источников доходов в связи с сокращением перечня вопросов местного значения сельских поселений по отношению к городским поселениям, а также отнесением к компетенции муниципальных районов ре- шения иных вопросов местного значения на территориях сельских поселений, не отнесенных в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ к вопросам местного значения сельских поселений;

– развитие общероссийской системы кадрового обеспечения муниципальных образований, повышение квалификации муниципальных кадров, обучение выборных лиц местного самоуправления.

Реализация указанных мер должна осуществляться в рамках единой государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ.