Специфика политико-административного управления в субъектах Российской Федерации

В связи с усилением государства на современной арене ставка делается на административно-политическое управление и на контрольные функции государства в процессе взаимодействия его с обществом. Система политико-административного управления имеет следующую структуру: (1) публичные институты управления федерального, регионального и муниципального уровней; (2) межсекторные отношения; (3) политико-административное взаимодействие органов исполнительной власти с обществом. Главный критерий, по которому можно судить об эффективности политико-административного управления, – это степень его соответствия внешней среде. Административный стержень формировался с развитием российского государства и ориентирован на взаимодействие государства и общества по европейским стандартам. Появляются новые формы взаимодействия, ибо «практика свидетельствует о необходимости поиска новых подходов к оценке состояния институтов гражданского общества в субъектах РФ»¹. Так, Общественная палата Забайкальского края предложила новую форму диалога чиновников и общества – Гражданское послание, которое будет оформлено снизу, от лица общества. Усиливает уровень взаимодействия государства с обществом относительная самостоятельность территориальных образований РФ. Политическая сущность этого взаимодействия связана с коммуникацией и с ее организацией и выходит на проблему эффективности политики. К факторам эффективности политики можно отнести: во-первых, организационно-функциональные отношения внутри системы государственного управления (слабая реакция государственной политики, как правило, проявляется там, где отсутствует четкое разделение властных полномочий между различными государственными органами и организациями); во-вторых, качество разработанной политики, государственной программы или решения; в-третьих, точность заданий и их интерпретация исполнителями². Очевидно, что показателями оценки эффективности государственной региональной политики являются: состояние здоровья граждан, жилищные условия, развитие промышленности и энергетики, экономика – т.е. общее социально-экономическое и политическое развитие.

Политико-административное управление, безусловно, соотносится с государственным управлением, но оно гораздо шире и включает институты федерального и регионального уровней, муниципалитеты, взаимодействие органов исполнительной власти с гражданским обществом, технологии политического управления, посредством которых осуществляется приобретение и удержание властных полномочий. Управление в государственных органах, политический менеджмент, политикоадминистративное управление, корпоративное управление, общественное управление являются видами политического управления и конкурируют друг с другом, создавая особенности управления в субъектах РФ. К таким особенностям управления относятся:

• 1)    двухуровневый характер субъектов управления – федеральный и региональный уровни;

• 2)    самостоятельность управленческого регионального воздействия с точки зрения высшего должностного лица субъекта РФ, функционирование органов законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов РФ;

• 3)    исторические, конкурирующие условия субъектов РФ.

Можно отметить следующие направления деятельности государства в политикоадминистративном управлении.

• •    Организация функционирования эффективной исполнительной власти. Результаты имеют количественные и качественные параметры.

• •    Создание эффективной пространственной организации политической власти, характеризующейся многообразием, публичностью, легитимностью, которая может снижаться с развитием общества. Как показали исследования, пространственное разнообразие организации политической власти усиливает региональные характеристики.

• •    Государственное регулирование политической сферы. Необходимо создать систему оценки эффективности вмешательства государства в сферу гражданского общества. Количественные показатели существуют, но нет качественных критериев.

• •    Результативные формы взаимодействия государства и общества через органы государственного управления.

Регулирование политической сферы в Забайкальском крае показывает, что региональные власти не очень заинтересованы в том, чтобы услышать обще- ство. Существует определенная «зарегулированность» действий органов власти по введению государственных услуг. Очевидно, что сочетание политического и административного идет в пользу административного. Стабильность в субъектах РФ поддерживается авторитарными методами. В этой связи Е.Б. Григорьева отмечает: «Основными компонентами авторитарного синдрома являются: желание жесткого политического управления, иерархизация социального пространства, патерналистское восприятие государства, склонность к ксенофобии и национализму, специфическое представление о величии страны и недоверии к другим»1.

Усложнение социально-экономических и политических отношений в период проведения в стране кардинальных реформ повышает необходимость использования всей совокупности ресурсов, обеспечивающих модернизацию политикоуправленческой деятельности2.

В этих условиях одна из главных задач состоит в создании постоянно действующей системы информационного диалога власти и населения. Эта система должна обеспечивать оперативное и полное информирование населения о положении дел в органах власти и осуществлять постоянное изучение общественного мнения с целью повышения эффективности работы органов власти.

В контексте модернизации исполнительной власти в настоящее время становятся актуальными такие проекты, как «Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг на 2011– 2013 гг.», «Обретение будущего. Стратегия 2012», государственная программа РФ «Информационное общество (2011– 2020 гг.)», «Стратегия 2020: Новая модель роста – новая социальная политика». В работу пресс-служб внедряются новации отечественной и зарубежной практики управления, усовершенствуются схемы взаимодействия органов управления с населением. Постепенно улучшается работа Управления по связям с общественностью Забайкальского края, к функциям которого относится: проведение опросов среди населения, учет общественного мнения, осуществление PR-акций, формирование имиджа региона и должностных лиц. Таким образом, политика развивается и трансформируется в сложную коммуникационную систему. Процесс развития является повсеместным и связан с формированием публичных институтов и синхронизацией устойчивости государства, прежде всего в субъектах РФ. Устойчивость в депрессивных субъектах РФ поддерживается с помощью авторитарной модели политико-административного управления. Необходимо отметить, что в регионах с низким социально-экономическим развитием, к которым относится Забайкальский край, авторитарная модель более эффективна и связана с сырьевой направленностью экономики, суровыми природно-климатическими условиями и транспортной удаленностью от центра.

Авторитарная модель регионального развития, связанная с персоной «хозяина региона», имеет исторические корни. Ключевыми фигурами в управлении Забайкальем являлись военные губернаторы. Вклад военных губернаторов в развитие Забайкальского края в XIX – начале XX вв. отражен в архивных данных1. Их правление долгое время оставалось главенствующим и во многом определяло условия жизни местных жителей. Военные губернаторы объединяли в своих руках военную, административную и даже судебную власть, что существенно усиливало их ответственность перед населением и государством. Впоследствии, сохранив за собой всю основную власть в области, именно они заложили блистательные традиции губернаторского управления, направленного на повышение роли руководителя в регионе, развитие и усиление исполнительной власти, а также на формирование чувства ответственности за судьбу своего народа.

В настоящий период существуют свои особенности в реализации института губернаторства в России. В соответствии со ст. 66 К онституции РФ, принятой 12

декабря 1993 г., основным законом области, края, города федерального значения, автономной области, автономного округа является Устав, который вторым после Конституции РФ определяет статус данных субъектов.

В Забайкальском регионе основным законом является Устав Забайкальского края, обладающий высшей юридической силой по отношению к правовым актам края и имеющий прямое действие на всей его территории. Именно Уставом края закреплены полномочия главы региона. В соответствии с Уставом Забайкальского края высшим должностным лицом и руководителем высшего исполнительного органа государственной власти Забайкальского края является губернатор. Моноцентризм губернаторской власти включает в себя различные аспекты деятельности: правовой, политический, экономический, социальный, культурный и психологический.

Таким образом, в современной России роль губернатора очень велика, ведь это высшее должностное лицо, которое возглавляет систему органов исполнительной власти, определяет основные направления развития вверенной ему территории, способствует защите прав и свобод человека и гражданина. Именно губернатор как ключевое звено в политико-административном управлении несет главную ответственность за управление субъектом РФ и взаимодействие с обществом.

В политико-административном управлении реализуется возрастающая роль исполнительной власти. Данная связь носит линейный характер, т.к. политикоадминистративное управление формируется в процессе функционирования государственной власти. Тип политического взаимодействия органов власти субъектов РФ определяется следующими индикаторами: 1) статусом высшего должностного лица; 2) порядком формирования и отставки правительства; 3) степенью партийного идеологического плюрализма депутатского корпуса; 4) политическим статусом органов законодательной власти в субъектах РФ.

Исполнительная власть в регионах характеризуется высокой концентрацией полномочий, и в большинстве случаев губернатор как высшее должностное лицо возглавляет администрацию.

Из всего вышесказанного можно сде- лать вывод, что Забайкальский край относится к регионам с низким социальноэкономическим развитием. Его показатели весьма отстают от среднероссийских, что, безусловно, сказывается на уровне, качестве жизни населения, демографической ситуации1. Предстоит решить серьезные задачи, чтобы в регионе начались прогрессивные изменения. К задаче долгосрочного экономического и социального развития Забайкалья относятся:

– сохранение постоянного населения, повышение качества его жизни, развитие человеческого капитала;

– опережающее и комплексное развитие инфраструктуры;

– развитие энергетики и диверсификация топливного баланса;

– развитие ресурсного сектора как основы специализации региона и машиностроения как основы индустриального и инновационного развития;

– диверсификация экономики;

– привлечение инвестиций национального бизнеса и государственное финансирование перспективного развития.

Так, например, Т.Е. Бейдина и Д.А. Федотов отмечают: «Результатом реализации совместных проектов может стать развитие деловой и финансовой активности в экономике… создание новых рабочих мест, повышение инвестиционной привлекательности региона»2.

Самой главной угрозой стабильности практически всех регионов следует признать недопустимо высокий уровень безработицы, убыточность предприятий и смертность населения. Эти угрозы являются основным тормозом социальноэкономического развития страны и регионов и преградой на пути осуществления реформ. Поэтому в существующих условиях приоритетным направлением деятельности всех органов государственной власти как в центре, так и на местах должно стать обеспечение внутренней безопасности. Это реальный путь преодоления кризисных явлений и ускорения развития страны.

Таким образом, спецификой политикоадминистративного управления объединенного субъекта РФ – Забайкальского края – являются: невысокий уровень взаимодействия между законодательной, исполнительной и судебной властями региона; приграничность субъекта РФ, которая имеет существенное значение для российского государства; авторитарная модель регионального развития, отмеченная моноцентризмом губернаторской власти.