Спецификация прав собственности как экономической основы эффективного развития национальной промышленности на основе государственно-частного партнерства

Иван Николаевич Макаров – кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры экономики, менеджмента и маркетинга Липецкого филиала Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.

Виктор Викторович Колесников – кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры бухгалтерского учета, аудита, статистики Липецкого филиала Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.

Проблемы, связанные с необходимостью совершенствования отношений собственности в процессе реализации государственно-частного партнерства (ГЧП), возникают вследствие следующих обстоятельств [10-14]:

• 1.    Специфики существующих отношений собственности в рамках отдельных форм ГЧП (совместного предприятия и концессии).

• 2.    Необходимости развития институтов, обеспечивающих реализацию отношений собственности в сфере интеллектуальной собственности, что актуально в условиях перехода к информационной экономике.

Вместе с тем, собственность и, соответственно, отношения собственности не являются застывшими и неизменными категориями. Еще К. Маркс показал, что «собственность - это категория, определяемая конкретно-историческими условиями, она должна изменяться в связи с развитием производительных сил и технологий». Соответственно, наряду с экономической действительностью трансформируются как формы партнерства, так и их экономическая основа - отношения собственности. Данная проблематика поднимается и исследуется в целом ряде работ, как авторских [3, 4, 5, 6], так и других исследователей и специалистов, занимающихся различными вопросами реализации государственно-частного партнерства [2, 3, 7, 9].

Начнем нашу работу с анализа такой формы государственно-частного партнерства как совместное предприятие. Мировой и существенно более скромный отечественный опыт реализации ГЧП как инструмента развития национальной промышленности свидетельствует, что в качестве одной из основных проблем, возникающих при реализации такой формы государственно-частного партнерства, как совместное предприятие, выступает проблема диффузии собственности.

Как отмечают исследователи мирового опыта, диффузия собственности оказывает значительное влияние на эффективность функционирования акционерных компаний, включая ГЧП в форме совместного предприятия (СП). Именно риск формирования предприятий, не имеющих реального хозяина, рассматривается в качестве одного из наиболее существенных недостатков процесса приватизации и последующего формирования ГЧП в форме СП с применением механизма акционирования: «...наличие массового мелкого акционера фактически означает отсутствие реального хозяина на предприятии» [4, с. 39]. Согласно мнению сотрудника Всемирного Банка Стюарта Бэла, в процессе приватизации и последующего функционирования акционерной компании зачастую «происходит такая диффузия собственности, которая исключает наличие доминирующего владельца, способного организовать хорошее управление предприятием» [там же].

В исследованиях, проведенных в 1930-х годах экономистами А. Барлом и Г. Минзом, было указано, что «ввиду распыления акций и чрезвычайного усложнения процесса управления происходит формирование особого класса управляющих (менеджеров), которому собственники делегируют свои полномочия по текущему управлению своими компаниями. На этом основании… ответственность выходит за пределы узкого интереса собственника и превращается в ответственность перед обществом» [1, с. 74]. Впоследствии в работах Бэрнхейма было обосновано утверждение, что «ввиду перехода функций управления от собственников к управляющим капитализм превращается в «управленческий капитализм», в котором решающей фигурой экономики выступает уже не собственник, а менеджер» [1, с. 74].

В распространенной в США, Канаде, Австралии и Новой Зеландии (для которых характерна система англо-саксонского права) модели управления корпорациями, роль собственника (в данном случае преимущественно имеются ввиду собственники, располагающие небольшими пакетами акций) сводится к тому, что «он управляет не фирмой, а своими акциями… Функции же управления корпорациями выполняет особый круг людей - менеджеров, состоящий из компетентного наемного персонала» [1, с. 74]. Соответственно, у собственника остаются следующие возможности влияния на корпорацию: (1) голосование на собрании акционеров; (2) продажа и покупка акций компании.

Представляется очевидным, что подобная модель фактически исключает возможность собственника (инвестора) влиять на оперативное управление корпорацией, за исключением тех случаев, когда в «одних руках» сосредоточена значимая часть акций, позволяющая провести в совет директоров компании лицо, отражающее интересы конкретного собственника. Размер этой доли может варьироваться в зависимости от множества причин, наиболее значимыми из которых являются:

• 1.    Степень раздробления акционерного капитала компании – чем больше величина совокупной доли акций, принадлежащих держателям «мелких пакетов», тем меньшая часть акций требуется для активного влияния на дела фирмы.

• 2.    Характеристики институциональной среды, в которой функционирует корпорация. Во многих странах Запада большую роль играет протестантская этика и «преклонение» перед законом. В посткоммунистических странах, в особенности в России, как принято считать, роль этих ограничителей значительно ослаблена.

Согласно мнению В.Г. Куликова, «диффузия собственников, претендующих на контроль, но не имеющих его, означает весьма острую борьбу за передел собственности, борьбу, в которую вовлекается государство» [4, c. 39].

В западной практике корпоративного управления в качестве одного из инструментов повышения эффективности функционирования компании (включая ГЧП в форме СП / компании со смешанной собственностью) имеет место такая форма институционального соглашения как акционерное соглашение. Как отмечают специалисты, основная цель акционерных соглашений – «настройка системы корпоративного управления посредством согласования интересов акционеров, а также акционеров и иных стейкхолдеров» [10, c. 49]. Как свидетельствует мировой опыт, с разделением полномочий и, в частности, прав контроля и прав управления, связана одна из наиболее существенных проблем управления компанией. Согласно выводам О. Уильямсона и А.Е. Шаститко, в международной практике можно выделить четыре способа взаимоотношений акционерных соглашений и устава компании:

• 1.    Роль акционерных соглашений сводится к разъяснению или уточнению норм и положений, содержащихся в уставе акционерного общества.

• 2.    В качестве дополнения к уставу по вопросам, не рассмотренным в рамках устава, а в ряде случаев – и в национальном законодательстве.

• 3.    В США и ряде других стран с действующей системой англо-саксонского права акционерные соглашения могут заменять устав на начальных этапах деятельности общества. В дальнейшем, при условии, что компания не переходит в разряд публичных, а заключенное акционерное соглашение устраивает участников, оно может рассматриваться в качестве структурной альтернативы уставу.

• 4.    Акционерное соглашение существует одновременно с уставом общества, но, вследствие значительно меньших издержек на изменение параметров соглашения, де-факто именно оно, а не устав, выступает в качестве основного документа, регламентирующего деятельность компании.

Мировая практика показывает, что для структур, «функционирующих в системе прецедентного права, встречаются все четыре формы соотношения данных документов, в то время как для компаний, действующих в юрисдикциях кодифицированного права, характерны первые две» [10, c. 60]. При этом необходимо учитывать, что «в странах с кодифицированной системой права формальные акционерные соглашения используются только как дополнительный инструмент корпоративного управления» [10, c. 60].

Поскольку в России имеет место именно кодифицированная правовая система, акционерные соглашения могут использоваться и используются в практике корпоративного управления, однако они носят в основном неформальный характер и относятся к положениям, не прописанным в уставе, а зачастую и противоречащим уставу и правовым нормам [10]. Однако их потенциальная эффективность как инструмента, обеспечивающего соблюдение общественных интересов в такой форме государственно-частного партнерства, как совместное предприятие, заслуживает самого пристального внимания.

Другой формой установления баланса в имущественных правах между бизнесом и государством в рамках совместного предприятия является установление преимущественных прав акционеров на приобретение пакетов акций, в случае их продажи одним из партнеров. Подобная практика характерна в основном для государственно-частных партнерств, реализуемых в Аргентине и Бразилии. Основным преимуществом подобной системы при ее реализации в рамках ГЧП является то, что «государство имеет ограниченные возможности по продаже своей доли», что положительно сказывается на стабильности проекта [4, c. 41]. Подобную практику также можно рекомендовать для внедрения в отечественную практику государственно-частного партнерства, обеспечив для ее реализации разработку и принятие необходимой нормативно-правовой базы.

Обращаясь к европейскому опыту управления отношениями собственности в процессе реализации ГЧП, необходимо отметить, что в Австрии, Германии и Франции используется метод создания «голосующих блоков акционеров», которые, как правило, оформлены соответствующими договорами. Альтернативой методу «голосующих блоков акционеров» является «золотая акция», широко используемая в практике управления государственной собственностью в совместных предприятиях (ГЧП в форме СП) в Великобритании, Бельгии, Бразилии, Франции, Испании, Новой Зеландии.

Использование «золотой акции» «позволяет частному бизнесу обладать значительным пакетом собственности, но при этом сохраняет за государством право контролировать процесс управления этой собственности» [4, с. 41]. «Золотая акция» уже использовалась в отечественной практике ГЧП в процессе создания совместных предприятий в период 1992-2006 гг., накопленный опыт свидетельствует о сомнительной эффективности применения данного метода в отечественных условиях. Однако возможность создания «голосующих блоков акционеров» представляется весьма интересной для ее реализации в процессе разработки и осуществления отечественных масштабных ГЧП-проектов.

Далее, обратимся к проблематике концессионной формы партнерства. Концессионная форма ГЧП также имеет свои особенности и противоречия в процессе реализаций отношений собственности. Российская действительность еще более осложняет процессы реализации отношений собственности в процессе применения такой формы ГЧП, как концессия. Особенностью концессии в России является крупный размер передаваемых активов и их реализация преимущественно в отраслях добывающей промышленности и транспортной инфраструктуры.

В добывающем секторе промышленности реализовывалась значительная часть государственночастных партнёрств, главным образом, в форме классической концессии, на протяжении последних двух веков во всем мире. Функционирование предприятий добывающего сектора экономики характеризуется значительной величиной необходимых капиталовложений и наличием весьма существенных внешних эффектов социально-экономического и экологического характера. Поэтому характер отношений собственности, сложившийся в России, оказывает на их функционирование особенно существенное влияние.

Как отмечает Г. Явлинский, оценивая ситуацию, сложившуюся в сфере крупной собственности, «признавая, что применительно к крупным активам, имеющим общественную и государственную значимость, право собственности нигде и никогда не может быть абсолютным и безусловным, нельзя не отметить, что в России степень уязвимости прав крупных собственников все же чрезвычайно высока. Более того, в действительности во многих аспектах она выходит за пределы эффективного хозяйствования, что ограничивает перспективы роста экономики» [15, с. 5]. Поэтому четкая спецификация прав собственности здесь особенно актуальна.

В большинстве стран мира, включая Российскую Империю и Советскую Россию периода НЭПа, экономической основой для реализации государственно-частного партнерства в добывающем секторе промышленности являлось и является наличие государственной (общественной) собственности на природные ресурсы (недра, запасы полезных ископаемых, биологические, водные и лесные ресурсы).

Применительно к современной российской действительности необходимо отметить, что состояние отношений собственности в добывающем секторе отечественной промышленности является весьма проблематичным. Согласно выводам Н. Петракова, полезные ископаемые, природные богатства, иные природные ресурсы должны находиться в собственности государства и права собственности на них не передавались и не могут быть переданы в частные руки: «Ни в каких законодательных актах, президентских указах или подзаконных актах никогда не говорилось о приватизации недр, запасов полезных ископаемых и иных природных богатств. Констатация этого факта имеет особое значение в отраслях добывающей промышленности. Сказанное должно стать юридической основой для изменения схемы распределения доходов в этих отраслях без изменения прав собственности (то есть без деприватизации). Обществу - недра, разработкам - горнодобывающее и горнообрабатывающее оборудование. Экономические отношения между собственником недр и собственником оборудования (капитала) строятся на основе концессионных соглашений»[8, с. 65].

Мы полагаем, что в данных секторах при соответствующих изменениях в структуре прав собственности, наряду с концессиями, могут быть успешно применены и иные формы государственночастного партнерства. Однако, спецификация прав собственности на полезные ископаемые и иные природные ресурсы в России должна быть осуществлена реально, а не только декларативно, и сопровождаться развитием механизма реализации и управления отношениями собственности в сфере природных ресурсов, включающего, в частности, предельный уровень прозрачности проведения торгов на право разработки месторождений, исключающий или сводящий к минимуму предоставление преимущественных прав на разработку организациям, принадлежащим лицам, входящих в круг «приближенных» к чиновнику, ответственному за проведение торгов, или представителям местной, либо региональной, власти.

Таким образом, проведенный анализ свидетельствует, что основой для разработки эффективного институционального поля в сфере отечественного государственно-частного партнерства должно явиться четкое определение категории «государственная собственность», ее разграничение с частной собственностью и выработка концепции управления государственной собственностью. При этом должны быть определены полномочия региональных и местных органов власти с целью избежания противоречий в пользовании объектами собственности.