Сравнительный анализ моделей социальной политики зарубежных стран и России

Введение. Социальная политика государства, как и любое явление, имеет определенные закономерности как формирования, так и функционирования. Модель социальной политики – это закономерно повторяющиеся взаимосвязь и взаимодействие социальных институтов, ведущие к формированию близких или схожих базовых принципов социальной политики в государствах. Модель социальной политики должна иметь определенные принципы, цель, составные элементы и опираться на закономерности.

Механизмы, посредством которых происходит появление схожих характеристик социальных политик разных стран, - неформальные институты. Именно схожесть неформальных институтов приводит к возможности группировки стран по определенным признакам и объединению их в модели [8, с. 35–51].

Цель работы . Классификация моделей при помощи социальных институтов и сравнительный анализ российской модели социальной политики с зарубежными.

Для достижения цели в работе были поставлены следующие задачи: обзор известных классификаций и систематизаций моделей социальной политики; предложение своей систематизации и определе- ние характеристик известных моделей социальной политики; позиционирование модели социальной политики России среди известных моделей.

В научных исследованиях представлены различные варианты классификаций моделей социальной политики.

Одна из первых попыток классификации моделей социальной политики принадлежит Р. Тимусу [7, с. 33]. Он выделял три модели такой политики в зависимости от ее сущности, объектов и механизмов. Первая модель основана на преобладании «естественных» каналов, через которые удовлетворяются потребности индивида и решаются его социальные проблемы. К ним относятся рынок и семья. Вторая модель ставит в основу государственную систему социального страхования, которая распространяется на занятую в общественном производстве часть трудоспособного населения. Третья модель рассматривает государственную систему в качестве интегрального института, обеспечивающего социальные услуги за пределами рынка.

В отечественной литературе известна классификация моделей социальной политики, предложенная С.Н. Наделем [5, с. 16–34]. Его классификация исходила из двух общих политико-философских и концепций социальной политики государства, выражаемых в рамках двух стратегических линий правящего класса. Суть сводилась к противостоянию идей жесткого регулирования социальной и либеральной социальной политики, где рынок наилучшим образом решит все проблемы.

Шведский исследователь Г. Терборн [14, с. 16–34] выстроил типоло-гизацию видов социальной политики таким образом, что они дополняют друг друга. Прежде всего, Терборн попытался выделить два типа государства благосостояния, существующие в экономически развитых странах. При этом в качестве критерия использовалась роль государства в экономике.

У Терборна есть еще одна, более зрелая классификация видов социальной политики, где он еще более четко разграничил модели по степени участия государства в экономике [15, с. 237–254]. Классификация производилась по двум критериям: а) уровень социальных обязательств государства; б) степень ориентации этих обязательств на рынок труда и полную занятость. Это позволило Терборну выделить четыре типа социальной политики.

Первая – «сильное» интервенционистское. Это расширительная социальная политика, охватывающая в той или иной степени все слои населения при сильной приверженности полной занятости. По мнению Терборна, такая политика проводилась в Швеции, Норвегии, Австрии и некоторых других странах.

Вторая – «мягкое» государство благосостояния. Преимущественно компенсаторное содержание социальной политики. Значительные социальные обязательства государства, особенно в отношении материальной поддержки беспомощным, при недостаточной занятости населения. Такая политика проводилась в Бельгии, Дании, Нидерландах и некоторых других странах.

Третья – небольшие по масштабам расходы государства благосостояния, ориентированные на поддержание полной занятости. Низкий уровень социальных обязательств при институциональной приверженности полной занятости. Такая политика особенно характерна для Швейцарии и Японии.

Четвертая – социальная политика, по содержанию и инструментарию ориентированная преимущественно на рынок. Ограниченная роль системы государства благосостояния и сравнительно узкие пределы социальных прав граждан. Пассивная политика на рынке труда. Такая политика распространена, по мнению Терборна, в Австралии, Канаде, США, Великобритании и Новой Зеландии.

В 70-е гг. XX в. Т. Маршалл, Г. Эспинг-Андерсен, Т. Тилтон, Н. Фернис предложили свою классификацию видов государства благосостояния [10–12]:

• 1.    Позитивное государство социальной защиты – государство, ориентированное на уравнивание шансов всех граждан на высокий уровень благосостояния, гарантирование «равных возможностей» (например, США).

• 2.    Государство социальной безопасности – государство, ориентированное на обеспечение «равных возможностей» граждан, а также создание условий полной занятости и гарантирование всем гражданам получения доходов не ниже прожиточного минимума (например, Великобритания).

• 3.    Социальное государство всеобщего благосостояния – государство, ориентированное на обеспечение полной занятости, сглаживание различий в доходах населения, создание многочисленных государственных и общественных социальных служб (например, Швеция).

Ведущий западный социолог Г. Эспинг-Андерсен предложил параметры для классификации моделей государств всеобщего благосостояния [10]. К ним он отнес: уровень декоммодификации; стратификацию общества; государственное вмешательство в экономику. Ключевое понятие для подхода Эспинг-Андерсена – декоммодификация , обозначает ослабление или элиминирование зависимости индивидуального и группового благосостояния от действия рыночных сил. Г. Эспинг-Андерсен выделил следующие модели.

• 1.    Неолиберальная (англо-американская): уровень декоммодификации – низкий; стратификация общества – сильная; государственное вмешательство осуществляется в форме регулирования рынков.

• 2.    Консервативно-корпоративистская (франко-германская): уровень декоммодификации – высокий; стратификация общества – сильная;

• 3.    Социально-демократическая (скандинавская, шведская модель социальной политики): уровень декоммодификации – высокий; стратификация общества – сильная; вмешательство государства осуществляется в форме прямого предоставления финансового обеспечения.

вмешательство государства осуществляется в форме прямого предоставления финансового обеспечения и регулирования рынков.

Таким образом, Эспинг-Андерсен показывает, что социальная политика основывается на сложившихся в обществе институтах, отдавая приоритет в анализе неформальным институтам, при этом сочетание институтов в обществе связано с ролью государства в экономике [10]. Подобную же классификацию социальной политики приводит С.Е. Коробов [4].

В свою очередь, В.П. Милецкий, выделяя эти же три социальные модели: либеральную, консервативную и социал-демократическую, – вводит критерии (индикаторы) из каталога скандинавского рабочего движения, позволяющие определить или отличить социальное государство [18].

Английский ученый Н. Мэннинг приводит отличную от других классификацию моделей социальной политики. Он выделяет плюралистическую модель, модель элит, корпоративную модель и марксистскую. Представленная классификация опирается на институты гражданского общества [2].

Разделение системы социальной политики на резидуальную и институциональную характерно для англоязычной литературы [2]. Основной критерий – сформировавшийся институт отношения общества к слабозащищенным слоям населения.

В директивной экономике СССР и других социалистических стран реализовывалась так называемая патерналистская модель социальной политики. Патернализм, по определению Я. Корнаи, – это модель, при которой «центральное руководство берет на себя ответственность за экономическое положение и одновременно претендует на использование любого инструмента из арсенала административных средств, который представляется ему наиболее целесообразным» [3]. Положительным моментом данной модели является равенство населения в потреблении материальных благ и услуг. К отрицательным моментам можно отнести торможение экономического развития государства.

В. Роик замечает, что существенным фактором, отличающим национальные социальные модели государства друг от друга, являются структура и конфигурация важнейших институтов социальной защиты (обязательного страхования, социальной помощи и государственного социального обеспечения), медицинской помощи и образования, размеры ресурсов, направляемых на их функционирование, а также доминирующая роль одного из институтов социальной защиты. При всей несхожести практики стран В. Роик описывает также три основных варианта классификации моделей (модель Бисмарка, Бевериджа и швед- ская), две из них (бисмарковская и бевериджская) выделяются по методологии ЕС для стран Европы [6, с. 18].

Исследователь социальной политики И.А. Григорьева классифицирует модели социальной политики по институциональным признакам. Она характеризует современную социал-демократическую модель как модель с развитыми социальными институтами, а либеральную и рудиментарную модели объединяет по большинству признаков как с недостаточным развитием социальных институтов. В любом случае данная типологизация, как и предшествующие, разделяет модели по степени государственного вмешательства в экономику [9, с. 212].

Обобщая проведенный обзор моделей, следует заключить, что все исследователи теоретико-методологических основ социальной политики в той или иной форме выделяют три модели: консервативную (континентальную); либеральную (англосаксонскую) и шведскую (социал-демократическую).

Кратко можно заключить, что в основе практически всех классификаций лежит прежде всего принцип противопоставления первостепенной роли рыночного и государственного регулирования.

Для целей данного исследования мы будем использовать три модели Г. Эспинг-Андерсена, но учитывая то, что существует еще одна группа европейских стран, которые, согласно принятым ими конституциям, являются странами с социально-ориентированной экономикой, мы выделим еще одну группу стран, социальная политика которых может быть объединена «южноевропейской» моделью.

Рассмотрим некоторые институты, оказывающие влияние на формирование модели социальной политики.

Во-первых, институт, котрый имеет основную ответственность за социальную защиту граждан. Это принятый и исторически сложившийся в обществе институт, который большинство граждан принимают и считают правильным и естественным. В шведской модели основную ответственность за социальную защиту граждан несет государство посредством механизма перераспределения; в континентальной - бизнес посредством коллективно-договорных отношений; в либеральной - система частного социального страхования, контролируемая государством; в южноевропейской - семейно-родовая ответственность со слабым участием государства.

Во-вторых, неформальный социальный институт, который показывает степень солидарности в обществе; он показывает, насколько граждане готовы нести ответственность друг за друга. Например, в шведской модели все граждане готовы нести ответственность друг за друга, в континентальной преобладают самозащита и самообеспечение, в либеральной - государственные институты несут ответственность, в южноевро- пейской – граждане несут ответственность друг за друга в рамках семейно-родовых объединений.

В-третьих, сложившейся институт степени участия государства в социальной политике, который количественно определяется долей перераспределения доходов через бюджет. Самая высокая роль государства в социальной политике – в шведской модели, и соответственно в ней самая большая доля перераспределяемого государственного дохода через бюджет. Самая низкая доля – в либеральной. В южноевропейской доля перераспределения доходов через бюджет может варьироваться.

В-четвертых, широта охвата населения социальной политикой или на какие слои принято в обществе распространять социальную политику (хотя в идеале она должна распространяться на всех). Например, для шведской модели характерна адресная социальная политика, тогда как для континентальной модели социальная политика в большей степени имеет заявительный характер. Количественно проявление данного института выражается в доле населения, получающего социальные трансферты в денежном или натуральном выражении.

В-пятых, институт, характеризующий преимущественный источник финансирования социальной сферы, которым могут являться система налогообложения, страховые взносы и другое. Например, в шведской модели преимущественным источником финансирования являются налоги, в континентальной модели – страховые взносы в независимые государственные организации, в либеральной – взносы граждан в частные страховые организации, в южноевропейской - частные взносы граждан в добровольно создаваемые фонды.

В-шестых, основные институты, которые занимаются реализацией социальной политики на практике. С точки зрения классификации социальных институтов они являются организациями. К ним относятся самоуправляемые организации, профсоюзы, частные страховые компании, а также другие организации социальной политики. Например, в шведской модели к таким организациям относятся профсоюзы, в континентальной – страховые самоуправляемые организации, в либеральной – частные страховые организации, в южноевропейской – добровольные объединения граждан.

Классифицируем четыре наиболее общие модели социальной политики (континентальная, шведская, либеральная, южноевропейская) с точки зрения приведенных институтов (табл.).

Модели социальной политики

Институт	Сканди навская (шведская) модель	Англосаксонская модель (модель Бевериджа)	Континентальная модель (модель Бисмарка)	Южноевропейская модель	Россия
Преобладающий неформальный институт, несущий ответственность за социальную защиту	Государство	Государство и личная ответственность	Корпоративная и личная ответствен-ность	Семья и церковь	Государство, но тенденция к преобладанию корпоративной и личной ответственности
Базовый принцип социальной политики	Все граждане в обществе отвечают друг за друга	Частные институты социальной политики, регулируемые государством	Самозащита, самообеспечение	Семейная защита	Самозащита, самообеспе чение
Доля перераспределения ВВП через бюджет	Высокая (60 - 70 %)	Средняя (до 40 %)	Ограниченная (30 - 40 %)	Может быть любой	Ограниченная
Широта охвата социальными услугами	Все жители	Все жители	В основном занятые	Преимущественно малоимущие	В основном занятые
Преимущественный источник финансирования	Налоги	Налоги	Страховые взносы	Страховые взносы и другие источники	Страховые взносы
Управление социальной сферой (основной институт)	Государство/ профсоюзы	Государство	Страховые самоуправляемые ор-ганиза-ции/ профсоюзы	Государство	Страховые самоуправляемые организации, соответствующие министерства и ведомства

Сравнивать модели социальной политики целесообразно на основании оценки комфортности проживания в стране для большей части населения. Для этого определим сущность основных европейских моделей социальной политики с точки зрения приведенной классификации.

Континентальная модель социальной политики - это модель, которая основное «бремя» социальных забот перекладывает на бизнес и самого индивида. При этом государство выполняет регулирующую функцию, т.е. следит за соблюдением законов в деятельности всех социальных институтов. В такой модели развито социальное партнерство, так как бизнес вовлечен в решение социальных задач. Государство, как правило, несет ответственность только за выдачу социальных пособий получателям, т.е. за социальное обеспечение, но не организует социальные услуги. Бюджетные отчисления и страховые взносы работника и работодателя на социальные мероприятия примерно равны, и основными каналами перераспределения являются как государственные, так и частные (но находящиеся под контролем государства) социальностраховые фонды.

Либеральная модель - модель, где государство занимает пассивную позицию, однако берет на себя значительные расходы по социальному обеспечению. Вопросы социального страхования решаются в индивидуальном порядке, государство при этом регулирует деятельность частного страхового рынка.

Южноевропейская модель – это модель социальной политики, где государство играет слабую роль. Государство занимается оказанием помощи только малоимущим и не заботится обо всех. Основным социальным институтом в этой модели выступает семья.

Шведская, или скандинавская, модель социальной политики – модель, где государство выполняет не только регулирующую функцию, но и берет на себя функцию реализации социальной политики. Дифференциация доходов в таких странах низкая из-за прогрессивной шкалы налогов на доходы. Социальной политикой охвачено все население страны, и она носит адресный характер. Налоговые сборы в Швеции (45,8 % ВВП в 2013 г.) [19] обеспечивают значительную часть доходов государственного сектора. Государство в прямом смысле несет основную ответственность за социальное благополучие своих граждан и является основным производителем социальных услуг. Данная система действует через перераспределение (например, бюджет или социальностраховые фонды), и доля социальных расходов очень высока: в 2013 г. составила 28,2 % от ВВП [20].

Из всех приведенных моделей наиболее эффективной, с позиции гражданина, является шведская модель, так как в ней государство по максимуму выполняет функции социальной политики и несет бремя социальной ответственности. Роль государства в этой модели максимальна. В эволюции социальной политики шведская модель представляет собой самую развитую модель социальной политики. Она в своей основе имеет институты всеобщего равенства, обладает высокой степенью ответственности государства перед гражданами, гарантирует социальную защищенность, предоставляет большой набор социальных услуг. Все это очень знакомо гражданам России и связано с привычными для них социальными институтами советского периода, но на современном этапе пока недостижимо. Высокая эффективность шведской модели объясняется большими инвестициями в человеческий капитал, которые способствуют развитию наукоемких, ориентированных на экспорт видов про- изводства, а это, в свою очередь, становится предпосылкой достижения высокой конкурентоспособности, что особенно актуально для России как ориентир эффективной модели социальной политики. Качество образования – одно из самых высоких в мире. Так, например, Швеция заняла второе место в мире по качеству высшего образования, уступив лишь США в 2012 и 2013 гг. [16, 17].

Наименее эффективной моделью социальной политики с позиции индивида является южноевропейская, так как она демонстрирует слабость развития социальных институтов (см. табл.).

Промежуточное положение занимают континентальная и либеральная модели. Континентальная модель дает работающим больше возможностей по сравнению с либеральной, так как построена на высокоразвитом социальном партнерстве.

В России программные документы (Стратегия 2020, Сценарные условия долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года) основываются на либеральных идеях экономики предложения. Экономика предложения – современное направление макроэкономического регулирования экономики посредством стимулирования инвестиций и производства, сдерживания инфляции (основные представители Лаффер А., Фелдстейн М.). В качестве основного инструмента стимулирования при реализации «экономики предложения» предлагается пересмотр системы налогового обложения в сторону снижения налогового бремени, а это приведет к ограничению перераспределительной функции государства. При реализации данной макроэкономической политики рост социальных расходов возможен только за счет перекладывания их части на бизнес, по крайней мере на первоначальном этапе. В дальнейшем рост социальных расходов возможен за счет роста ВВП, достигаемого благодаря стимулированию предложения. В соответствии с государственной моделью макроэкономического регулирования формирование социальной политики может происходить также по либеральному пути, но при усилении роли социального партнерства как механизма реализации социальной политики с участием бизнеса. Это в совокупности со схожестью формирующихся неформальных институтов (см. табл.) демонстрирует становление российской модели социальной политики на данном этапе в рамках континентальной модели. Развивается социальное партнерство. Характеристики континентальной модели социальной политики России следующие.

• 1.    Функционируют независимые социальные фонды, в России к ним относятся внебюджетные фонды: ФСС РФ, ПФР, ФОМС.

• 2.    Государство старается переложить социальную политику на частный сектор посредством стимулирования развития корпоративных систем социальной политики, предоставления некоторой финансовохозяйственной самостоятельности государственным (муниципальным) организациям в части возможности им заниматься коммерческой дея-

  тельностью и самостоятельно расходовать заработанные средства (Федеральный закон № 83 от 08.05.2010 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»). С 2007 года развивается социальное предпринимательство, которое заполняет те ниши социальной политики, которые не охватило государство [13].

• 3.    Социальной политикой в первую очередь охвачено работающее население. Застрахованными во внебюджетных фондах могут выступать в России в большинстве случаев работающие.

• 4.    Политика занятости носит активный характер и представлена рядом мероприятий и программ.

• 5.    Тенденция работы российских граждан за рамками рабочего времени.

• 6.    Высокая дифференциация доходов.

• 7.    Выделение класса высоких профессионалов в разных сферах (особенно в топ-менеджменте), имеющих огромную востребованность при одновременном наличии безработицы для работников средней и ниже средней квалификации.

• 8.    Недостаточно высокая производительность и вместе с тем высокая интенсивность труда.

• 9.    Дефицит компетентных управленческих кадров и проблемы их воспроизводства [1].

Выводы

• 1.    Эффективная социальная политика должна базироваться на теоретико-методологической основе, выстроенной с учетом деятельности социальных институтов. Кроме того, модель социальной политики должна выстраиваться во взаимосвязи и взаимодействии с принципиальными для России целями и задачами экономического развития. Такая модель необходима, так как она сможет выступать основой для разработки практических рекомендаций для совершенствования функционирования отдельных направлений социальной политики.

• 2.    Формирование российской модели социальной политики ближе по институциональному устройству к континентальной модели, поэтому ее становление будет основываться на принципах, свойственных данной модели. С точки зрения эффективности наиболее оптимальной является шведская модель социальной политики. На второе место можно поставить континентальную модель, на третье – либеральную, затем - южноевропейскую. Для того чтобы прийти к развитому социальному государству, необходимо пройти все предшествующие этапы или модели социальной политики.