Сравнительный анализ переходных экономик Испании и Португалии после режима диктатур

Испания на волне демократических преобразований, которые обусловили глубокую политическую, экономическую и социальную трансформацию общества, за весьма короткий промежуток времени полностью демонтировав франкистскую авторитарную систему, принялась создавать более эффективные правовые и исполнительные механизмы управления и демократизации страны, что помогло осуществить глубокое структурное реформирование национальной экономики и создать адекватную вызовам систему социального обеспечения. Испанские властные элиты изначально выбрали путь, согласно которому падение жизненного уровня населения было признано недопустимым, что позволило Испании в период перехода к полномасштабной рыночной экономике не только избежать социальных издержек и потрясений, но и также обеспечить вполне надежную гарантию социальных прав всех без исключения слоев общества, закрепив это в конституции 1978 года. О.В. Буторина утверждает, что испанское государство уже в 1980-е годы после принятия конституции четко определило для себя место и роль в экономике и социальной сфере. Государство должно было взять на себя те функции, которые невозможно было выполнить на низовом уровне, при этом было признано необходимым изменить методы государственного воздействия на хозяйственные процессы, а именно отойти от жесткой регламентации и использовать более гибкие инструменты, которые оставляют поле действий для частной инициативы. [1] При этом стоит заметить, что государственному сектору традиционно отводилась особая роль в испанском хозяйстве, ведь в течение времени всего франкизма, его развитие находилось под пристальным вниманием и опекой правительства, что составляло важную часть экономической доктрины. Здесь следует отметить выборы 1982 года, на которых победила Испанская Социалистическая Рабочая Партия или ИСРП. Именно в ее идеологии, как ее описывают Ричард Гантнер и Джакомо Сани, формулируется, что одной из ключевых функций государства является регулирование системы национального хозяйства. Государство своими действиями, по мнению ИСРП, должно формулировать и направлять стратегическое развитие национальной экономики. [2] Придя к власти, правительство ИСРП рассматривало мощный госсектор как явление в высшей степени благоприятное и желательное для испанской экономики. Данная позиция соответствовала духу социалистической партии, проистекала из ее общей социально-экономической концепции. А она, в свою очередь, до недавнего прошлого исходила из того, что государственная формула предпринимательства больше отвечает принципам социальной справедливости, нежели частнокапиталистическая. В тоже время, франкискисткий опыт ИСРП также учла и сохранила всю государственную собственность в сформированном при Франко Национальном институте промышленности, который представляет собой крупный холдинг, включающий все государственные активы в области промышленности. Так, еще в 1977 году, не будучи у власти, ИСРП заставило принять практику национализации на вооружение, переводя на баланс этого института обанкротившиеся предприятия с целью санации для предотвращения безработицы. Однако, уже к концу 1980-х годов, этот институт потребовал своей реформы из-за чрезмерной убыточности. ИСРП применяло практику частичной приватизации тех активов, которые лежали грузом на бюджетном балансе страны. Однако у такого рода приватизации был особый путь, отличный от тех, которые мы могли наблюдать на общеевропейском опыте. Так в 1991 году, законодательно закрепилась реформа, согласно которой изменялась институциональная часть Национального института промышленности. Теперь предприятия делились на две части, те которые могли принести прибыль или приносили, а также на те, которые никак не могли приносить прибыль или функционировать без участия государства. Вместе они образовывали производственные цепочки, согласно которым убытки одних покрывались за счет прибыли других. Однако, как отмечает Франк Барри, такого рода опыты лишь негативно сказались на дальнейшем состоянии экономики Испании, и в середине 1990-х эта система снова дала сбой. Так, политическая воля, которая создавала так называемых «национальных чемпионов» в таких странах как Франция и Германия, подкреплялась капиталовложениями, извлекаемыми из других проектов, а в Испании попытались создать замкнутую систему, которая в случая внешних катаклизмов давала сбой по всем фронтам. [3] Если оценивать действия испанского правительства в экономической сфере как неэффективные, то, по мнению Г.Н. Понеделко, у испанских социалистов получилось построить достаточно устойчивую систему социального обеспечения. Так, она отмечает, что главная особенность социально-экономической модели «новой» Испании является высокий уровень социальных расходов, которые полностью лежат на плечах испанского правительства. Испанские социалисты смогли выстроить понятную всем модель, демократичную по своему содержанию, которая обеспечила усиление регулирующих функций государства, увеличила налоговые поступления за счет практики «частичной приватизации», и роста числа налогоплательщиков из мелкотоварного сектора. При этом Г.Н. Понеделко отмечает большую заслугу переходного правительства. Так в 1978 году, не озираясь на политическую борьбу, ведущие политические партии, правительство и профсоюзы смогли подписать так называемый «пакт Монклоа». Суть «пакта» заключается в том, что правительство, заручаясь согласием профсоюзов на ограничение требований о повышении заработной платы, дает свои обязательства на уступки по вопросам инфляции, занятости, выделения больших ассигнований в социальную сферу. При этом сам «пакт» является также значительной мерой реформы по защите социальных рисков. Так в период с 1976 по 1979 год, когда происходили массовые банкротства национальных предприятий, при министерстве труда и социального обеспечения был создан специальный Гарантийный фонд заработной платы, который за счет своих средств погашал все задолженности обанкротившихся предприятий перед своими работниками. [4] По мнению Хавьера Тусселя, предметом особой гордости пост-франкистких властей является кардинальная реформа системы национального здравоохранения, которая была перестроена на основе равенства доступа к ней всех без исключения граждан страны, что было весомой новацией по сравнению с режимом Франко. Начало этому процессу было положено еще в 1978 году, вместе с созданием Национального института здравоохранения, который был наделен широкими административно-организационными функциями управления системой на общегосударственном уровне. Институт тесно координировал свою деятельность с независимыми региональными органами здравоохранения семи автономных сообществ. При этом во время правления ИСРП был намечен тренд на повышение доли расходов на систему здравоохранения, так взяв на себя 83% этих расходов, правительство укрепило престиж государственной системы здравоохранения, обеспечив высокий уровень предоставляемых медицинских услуг, а также всеобщий, равный доступ для всех граждан страны. [5] Также период 1980-х годов включал в себя создание новой системы социального обеспечения, которая была призвана предоставить довольно высокий уровень социальной защиты с учетом потрясений, связанных с неустойчивостью на рынке занятости в этот период. Так, если проследить динамику социальных выплат за период с 1980 по 2005, можно отметить, что выплаты ежегодно повышались в среднем на 4,3% против 2% в среднем по Европе. Решающим фактором движения в этом направлении стало структурное перераспределение традиционных источников финансирования системы социального обеспечения, к которым относится бюджетное дотирование, отчисление предприятий и взносы самих трудящихся. Так, если в 1975 году основной объем финансирования социальных выплат приходился на два последних источника финансирования, порядка 85%, а доля государства не превышала 16%, то в ходе реформирования структуры Социального фонда страны выплаты на социальное обеспечение из бюджета значительно увеличивались. Таким образом, сформировавшаяся модель испанской системы социального обеспечения имеет некоторые особенности, в частности, воплощающейся в высокой динамике роста и доли пенсионных выплат и пособий по безработице в общем объеме расходов на социальное обеспечение. Наряду с относительно высоким уровнем пенсионных выплат, также наблюдалась их индексация, привязанная к темпам роста цен на товары потребления. Одновременно с этим, финансовые возможности Испании, по ряду экспертных замечаний, не могли соответствовать константе такой социальной политики. Поэтому 1990-е годы, были отмечены реформой, в ходе которой Испания должна была перейти на смешанный тип системы социального обеспечения, где финансирование в равных количествах ложится как на государство, так и на частную инициативу. В ходе этих реформ был создан ряд законодательных инициатив, которые пытались внести поправки в структуру финансирования системы пенсионного обеспечения, однако на созданные в ходе реформ специальные частные фонды легла нагрузка в объеме лишь 15-20%, и даже это стало следствием определенного экономического спада в период 1994-1996 годов, связанного с увеличивающейся нагрузкой на частный сектор. Также стоит отметить, что в ходе реформ выигрыш получили также безработные и малоимущие граждане Испании. За счет увеличения финансирования со стороны Структурных фондов ЕС, которые продолжали принятую программу «пакет Делорс», правительство Испании смогло реанимировать созданный еще в 1978 году Институт миграции и социальных услуг. Так, в результате разработанной программы на долгосрочный период с 1997 по 2002 год была предусмотрена реализация 20 специальных проектов финансирования по предотвращению рисков потери трудоспособности, оказанию помощи инвалидов и лиц с ограниченной трудовой способностью, строительство жилья для малоимущих, а также строительство новых сетей социального транспорта. Большое значение придавалось созданию специализированных центров образования и профессиональной переподготовки, которые должны были воплотиться в жизнь благодаря специализированной программе ЕС по переподготовке профессиональных кадров. [6] Эта программа являлась логическим продолжением той реформы системы образования, на которую в своей избирательной компании уповало ИСРП. [7] По их мнению, система образования должна была стать первой реформой, которую должно было провести новое правительство Кальво Сотело, но задуманное оказалось возможно реализовать, лишь после прихода к власти. Так, в первую очередь реформированию подверглась система среднего образования, управление которой становилось все более децентрализованным и передавалось на уровень региональной власти, которую представляли собой автономные сообщества. Важнейшим итогом образовательной реформы стало создание системы профессионально-технической подготовки и переподготовки кадров, которая не существовала при Франко, для взрослого населения страны. А с 1993 года программы профессиональной подготовки начали разрабатываться на уровне региональной администрации исходя из тех запросов, которые формируют предприятия и фирмы на рынке труда этих регионов. Одновременно с этим, как отмечает Кеннет Максвелл и Стивен Спигел, эта система помогла развивать региональную политику в Испании, и формировать справедливые уровни дотационности тех или иных автономных областей, и помогать в получении и распределении структурных программ Комитета Регионов ЕС. [8] Образовательная реформа стала главным фактором решения ключевой социальной проблемы страны — проблемы безработицы. Тем не менее, само появление безработицы является фактором, обусловленным исключительно демократическими преобразованиями, поскольку при Франко страна отличалась особым социальным законодательством, которое провозглашало «социальное братство» и запрещало увольнение рабочих, что являлось компромиссом в обмен на право профсоюзов устраивать забастовки, и позволило поддерживать низкий уровень безработицы, а также отсутствие массовых протестов. С начала демократических преобразований в Испании практически все ее регионы продемонстрировали сильное стремление к сепаратизму. Это стало одним из острейших противоречий общественно-политической жизни страны. Учитывая сложившуюся ситуацию, центральное правительство было вынужденно после острейших политических дискуссий пойти на уступки, которые определили гибкую систему нового законодательства в вопросе о национальной и региональной автономии. Иными словами, в предусмотренный Конституцией пятилетний период (1979-1983 гг.) процесс становления "государства автономий" был фактически завершен. Однако многочисленные споры и конфликты не только между Центром и автономиями, но и между самими автономиями, продолжались вплоть до 1992 г., когда, наконец, две ведущие политические партии - Испанская социалистическая рабочая (ИСРП) и Народная подписали Пакт об автономии, означавший достижение согласия относительно принципов и основ построения "государства автономий". В каждом АС имеется специальный представитель центрального правительства, в обязанности которого входят наблюдение и контроль над деятельностью региональных властей в тех сферах, где они подчиняются непосредственно национальному правительству. В компетенцию регионов переданы вопросы развития городского, сельского, лесного и водного хозяйства, жилищного строительства, начального и среднего образования, здравоохранения, культуры, туризма, спорта. Финансовая автономия обеспечивалась координационной политикой и трансферами центрального правительства, собственными налогами и сборами, возможностью получения иностранных кредитов. Таким образом, передача экономических и социальных рычагов власти на региональный уровень превратила Испанию в самую децентрализованную социально-экономическую систему Европы. [9] Португалия, пережившая диктатуру Салазара, которая была схожей с диктатурой Франко, испытала несколько другой путь развития в поставторитарный период. Так в структурный период перехода к демократии в Португалии не удалось выработать общего консенсуса по переходному развитию. Жозе Сарайва подчеркивает социальную стратификацию, которая положила начало «большого спора» о будущем Португалии. Так широкие слои населения, особенно мелкая и средняя буржуазия, численность которой значительно увеличилась во времена авторитарного правления Салазара, стремились к переменам, означавшим восстановление плюралистической демократии, возвращение к многопартийности, свободу оппозиции, устранение цензуры и уничтожение политической полиции. Когда в то же время коммунистическая партия и некоторые группы крайне левого толка, большинство интеллигенции и большая часть университетской молодежи видели изменения в совершенно другом свете: обобществления средств производства, установление бесклассового общества, конец рыночной экономике. Все эти предпосылки сформировали, по его мнению, два идейных движения: буржуазнодемократическое или социалистическое решение проблем будущего Португалии. [10] Новая Конституция была обнародована 2 апреля 1976 г.

после длительного законодательного периода, в ходе которого партии были вынуждены заключить соглашение с ДВС относительно самого содержания Основного закона. Двадцать пятого апреля 1976 г. состоялись первые парламентские выборы, которые подтвердили в общих чертах тенденции выборов 1975 г. и обозначили начало процесса, характерного для всех последующих лет, - сдвиг электората в сторону центра и стабильности. Как отмечает Антонио Коста Пинто, фактический переход от демократического транзита к устойчивому правительству в Португалии не состоялся, что предопределило в дальнейшем всю ее внутреннею политику, которая формировалась лишь исходя из конкурентной борьбы партий «здесь и сейчас» и не ставила особых целей долгосрочного развития. [11] Первое конституционное правительство во главе с Мариу Суарешем состояло исключительно из социалистов. Трудности, которые переживала страна, были многочисленными. Внешние и внутренние факторы создавали кризисную ситуацию. Мариу Суареш обозначил кризис как туннель, проще говоря, яму, из которой все-таки есть выход. Растущая безработица, экономическая стагнация, инфляция, утечка кадров и капитала, увеличение беспорядочных бюджетных расходов, приезд возвращенцев, размещение капитала, постоянное использование внешних займов, тяжелые обязательства перед Международным валютным фондом являются характеристиками того времени. В августе 1978 года президент республики взял курс на президентское правительство, то есть правительство доверия, без партийной направленности. Для выработки какой-то ясной программы правительство Суареша приняло решение о вступлении в ЕС, и все реформы вплоть до 1986 года проходили под знаменем реформирования страны в соответствии с критериями ЕС. Вектор экономической жизни изменился в связи с вступлением Португалии в ЕЭС в 1986 году. Ускорилась приватизация госсектора, модернизация и либерализация экономики, ее адаптация к интеграционным процессам в Европе; усилились тенденции к диверсификации преобладанием сферы услуг. О. Трофимова, считает, что вплоть до начала 90-х годов в Португалии происходило постоянное балансирование между стратегией традиционного централизма и идеей умеренной децентрализации страны. Предложенная правительством на национальном референдуме в ноябре 1988 года модель региональных институтов власти и регионализации страны была отвергнута. При этом в 1986 году было создано министерство планирования и регионального развития, на которое возлагалась ответственность за региональное развитие. Это характеризовало Португалию как унитарное государство, региональная политика которого носила централизованный характер. Однако слабое развитие экономики и недостаток финансовых средств мешали эффективному проведению политики, направленной на выравнивание положения различных регионов страны. [12] Как отмечает

Пол Кругман, в рассмотрении системы, в которой происходит сочетание региональной политики с проведением общенациональной стратегией экономического роста, нет больших проблем в их синхронной реализации, так как изначально региональная программа должна быть ориентирована на экономический рост и получать структурную поддержку из центра, поэтому для ее реализации требуется минимальный уровень централизации. [13] При этом, кабинет правительства Соареша, опираясь на такого рода политику, пытался одновременно сформировать программу экономического роста регионов с системой социального обеспечения, которая должна была формироваться исходя из успехов каждого конкретного региона. [14]