Сравнительный анализ развития государственно-частного партнерства в регионах Южного федерального округа

DOI:

Цитирование. Корнеев А. Г., 2025. Сравнительный анализ развития государственно-частного партнерства в регионах Южного федерального округа // Региональная экономика. Юг России. Т. 13, № 4. С. 193–200. DOI:

Постановка проблемы

Национальные цели развития страны на период до 2030 г. и на перспективу до 2036 г., целевые показатели и задачи, выполнение которых характеризует достижение каждой цели, установленной в Указе Президента Российской Федерации, направлены на обеспечение устойчивого экономического и социального развития России, укрепление экономического суверенитета, «экономического развития, основанного на честной конкуренции, предпринимательстве и частной инициативе, высокой эффективности и технологичности» [Указ Президента РФ № 309, 2024].

Достижение отдельных целевых показателей и решение задач по достижению национальных целей «Комфортная и безопасная среда для жизни», «Экологическое благополучие», «Устойчивая и динамичная экономика», «Технологическое лидерство» предполагают вовлечение и использование ресурсного потенциала экономики, который находится как в общественной собственности и представлен в значительной степени финансовыми и материальными ресурсами государства, так и в частной собственности и представлен человеческими, технологическими, инвестиционными, организационными ресурсами частного бизнеса. Как показывает международная и отечественная практика, наилучший эффект при достижении национальных целей происходит при взаимовыгодном сотрудничестве государства и бизнеса в разнообразных формах государственно-частного партнерства.

Так, в России с 1990-х гг. началось взаимодействие государства и бизнеса, которое в современной экономике приобрело устойчивый тренд и развилось в многообразных формах и моделях ГЧП, усложнились его механизмы и инструменты, проникающие в различные отрасли и сферы. Многие исследователи отмечали разнонаправленные интересы субъектов ГЧП: государство стремится снизить бюджетную нагрузку, увеличить налоговые поступления, разделить риски с частным партнером, стимулировать инновационную активность бизнеса, расширить спектр общественных благ; бизнес – реализовать предпринимательские способности, расширить область применения материальных и нематериальных ресурсов, получить гарантии, обеспечить стабильный доход, социальную ответственность перед работниками предприятия и жителями территорий [Дансаранова, 2007; Корчагина, 2012]. Исходно интересы субъектов пересекались в инфраструктурной сфере, но в дальнейшем механизм ГЧП распространился на объекты отраслей промышленности. При этом правительству пришлось стимулировать взаимодействие государства и бизнеса и создавать необходимые условия. За последние пять лет общее количество проектов ГЧП в регионах существенно выросло, что отражает тенденцию взаимодействия государства и бизнеса не только для реализации масштабных инфраструктурных проектов, но и для решения локальных задач в регионах и муниципалитетах. Преимущественное внедрение проектов ГЧП в инфраструктуру в регионах Южного федерального округа соответствует международному и национальному трендам и объясняется необходимостью выполнения функций государства по развитию социально значимой и капиталоемкой сферы.

Проведенное исследование позволило сделать выводы о том, что теоретическим и практическим вопросам развития ГЧП посвящены работы как зарубежных [Pratar, Chakrabarti, 2018; Rezouki, Hassan, 2019], так и отечественных авторов [Басюк, 2012; Варнавский, 2002; Дансара-нова, 2007; Корчагина, 2012; Кочеткова, Моисеева, 2016]. Вместе с тем существует необходимость в специальном исследовании развития ГЧП в регионах ЮФО, учитывая масштабность этого процесса и в то же время наличие общих и специфических проблем в отдельных регионах.

Сравнительный анализ регионов ЮФО по уровню развития ГЧП

Министерство экономического развития Российской Федерации с 2013 г. формирует рейтинг субъектов РФ по уровню развития ГЧП. За время своего существования рейтинг претерпел несколько модификаций по мере прохождения этапов эволюции партнерства государства и бизнеса, совершенствования форм их взаимодействия, наращивания потенциала сотрудничества и объемов инвестиций в создание разнообразных объектов, прежде всего в сфере инфраструктуры.

В настоящее время рейтинг формируется на основании методики расчета показателя «Уро- вень развития ГЧП в субъекте Российской Федерации» [Приказ Минэкономразвития России № 816, 2019]. В соответствии с этой методикой уровень развития ГЧП в субъекте РФ определяется по итогам оценки следующих факторов: динамика реализации проектов ГЧП в отчетном году; накопленный опыт реализации проектов ГЧП в предшествующие годы; состояние нормативно-институциональной среды.

Методика основана на данных о проектах ГЧП, которые вносят в ГАС «Управление» структуры, ответственные за ГЧП в регионах, поэтому базой служит планируемый объем инвестиций в проект. «Приоритет при расчете значений первых двух факторов отдается регионам, реализующим длительные проекты в рамках концессионных соглашений и соглашений о ГЧП, МЧП с наибольшим объемом законтрактованных инвестиций» [Рейтинг субъектов … , 2023].

С 2019 по 2023 г. регионы ЮФО занимали различные места в ежегодных рейтингах по итоговой оценке уровня развития ГЧП в субъектах РФ (табл. 1).

Позиции республик Калмыкия, Адыгея, Астраханской области, г. Севастополя в рейтинге можно охарактеризовать как устойчиво низкие, так как изменения происходили в рамках 10–13 позиций в последней двадцатке среди 85 регионов РФ.

Волгоградская область занимает в рейтинге устойчиво стабильную позицию, попеременно изменяющуюся в интервале от 10-го до 33-го места (в 2019 г.): то резко повышающуюся, то несколько снижающуюся, о чем свидетельствуют баллы уровня развития ГЧП.

Ростовская область существенно улучшила позицию в рейтинге в 2023 г., заняв среди всех субъектов РФ 13-е место, с 2019 по 2022 г. регион находился в интервале с 35-го по 55-е место, то есть во второй трети списка субъектов РФ.

Таблица 1

Регионы ЮФО	Место в рейтинге					Уровень развития ГЧП, баллы
	2019	2020	2021	2022	2023	2019	2020	2021	2022	2023
Волгоградская область	33	10	20	18	24	49,2	14,5	10,9	18,2	16,8
Ростовская область	40	39	35	55	13	40,5	6,7	8,6	5,9	22,5
Республика Крым	44	72	65	58	76	38,1	5,8	6,2	5,6	6,7
Краснодарский край	52	24	31	7	11	35,2	8,9	8,8	31	22,6
Астраханская область	67	78	83–85	74	80	24,4	4,9	3,2	4,4	5,4
Республика Адыгея	70	74	66	62	75	21,5	5,4	6,1	4,9	6,8
г. Севастополь	77	75	68	83	78	18,4	5,3	5,6	5,1	6,4
Республика Калмыкия	84	85	83–85	78	84	16,6	2,6	3,2	2,7	3,2

Примечание. Составлено по: [Рейтинг субъектов … , 2019–2023].

Регионы ЮФО по месту и уровню развития ГЧП в субъектах РФ

Краснодарский край в 2022 г. сделал скачок на 7-е место в рейтинге, в 2023 г. – на 11-е место, занимая с 2019 по 2021 г. с 24-го по 52-е место, то есть имел положение, схожее по рейтингу с Ростовской областью. Республика Крым, войдя в состав ЮФО в 2016 г., к 2019 г. достигла среднего результата – 44-го места, но в дальнейшем позиция волнообразно ухудшалась до 76-го места в 2023 году.

Уровень развития ГЧП служит интегрированным показателем, поэтому целесообразно более детально проанализировать его составляющие применительно к регионам ЮФО с целью выявить как положительно, так и негативно действующие составляющие, что необходимо для определения направлений развития ГЧП в регионах ЮФО.

Самыми важными характеристиками уровня развития ГЧП являются динамика реализации проектов в текущем году и накопленный опыт реализации проектов, которые оцениваются и включаются в рейтинг (табл. 2).

Динамика реализации проектов ГЧП в субъектах РФ оценивается по результату текущего года – сколько проектов запущено, сколько выходит на стадию эксплуатации, соответственно, учитываются общие объемы инвестиций по проектам. Анализ показывает, что динамика в баллах коррелируется с объемом инвестиций и наглядно отражает состояние ГЧП в каждом регионе по годам. К регионам с низким потенциалом ГЧП относятся Республика Крым и г. Севастополь, Астраханская область, республики Адыгея и Калмыкия. В них в текущих годах фактически (после корректировки данных) отсутствовали проекты, хотя оценка накопленного опыта показывает небольшое движение в этом направлении. Наибольшее распространение ГЧП получило в Республике Адыгея в коммунальном комплексе (например, новые генерирующие объекты – Адыгейская ветроэлектростанция и солнечная электростанция). В Астраханской области снизилась активность ГЧП в последние годы по сравнению с 2015 г. (22-е место в РФ), но имеется опыт создания партнерств не только в инфраструктуре, но и в секторах промышленности.

Специфика развития ГЧП в Республике Крым обусловлена высокой долей сельскохозяйственного производства, которое, как и переработка сельхозпродукции, обладает высоким потенциалом. Производственная сфера там является приоритетной наряду с социальным и туристическими проектами. Аналогичная ситуация складывается в Республике Калмыкия, где реализован инвестиционный проект по созданию Калмыцкого независимого центра подготовки шерсти (переработка и сертификация овечьей и козьей шерсти) стоимостью 100 млн руб., запускаются пилотные проекты в коммунальном хозяйстве, косвенно способствуя развитию промышленной инфраструктуры.

В 2023 г. среди субъектов ЮФО лидером по проектам ГЧП стала Ростовская область с объемом инвестиций 32 206 млн руб., в то время как оценка накопленного опыта свидетельствует об отставании в этой части от Волгоградской области и Краснодарского края. Значительный вклад в резкий рост ГЧП в Ростовской области внесли проекты развития предприятий по обращению отходов в г. Волгодонске и Шахты, промышленных предприятий в г. Ростове-на-Дону в сфере экологии города и коммунального хозяйства.

Таблица 2

Динамика ГЧП, объем инвестиций и оценка накопленного опыта в регионах ЮФО с 2020 по 2023 г.

Регионы ЮФО	Динамика, баллы				Объем инвестиций по проектам ГЧП в этом году, млн руб. (после корректировки)				Оценка накопленного опыта (объем инвестиций до этого года), млн руб.
	2020	2021	2022	2023	2020	2021	2022	2023	2020	2021	2022	2023
Волгоградская область	2,1	0	11,2	0,1	1 376	2	800	117	46 898	47 646	48 034	40 795
Ростовская область	0,4	0	0	29,6	253	34	14	32 206	1 232	2 140	33 891	7 723
Республика Крым	0	0	0,1	0	0	0	50	0	365	1804	368	856
Краснодарский край	1,7	0,4	33,2	25,6	1 086	353	23 081	27 922	8 225	9 115	3126	18 635
Астраханская область	0	0	0	0	0	0	0	0	684	0	1 127	1 672
Республика Адыгея	0	0	0,3	0	0	0	242	0	108	130	340	140
г. Севастополь	0	0	0	0	0	0	0	0	540	1 349	0	534
Республика Калмыкия	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	140	70

Примечание. Составлено по: [Рейтинг субъектов … , 2019–2023].

Второе место среди регионов ЮФО в 2023 г. занял Краснодарский край с проектами в области машиностроения и производства техники для сельского хозяйства и пищевой промышленности, создания индустриальных парков и инфраструктурных объектов. Волгоградская область резко снизила темпы в 2023 г. в сравнении с 2022 г., объем инвестиций составил всего 117 млн руб. на фоне 7 800 млн руб. за предыдущий год и 1 376 млн руб. в 2020 году. Большая часть проектов реализована в сфере коммунального хозяйства.

Нормативно-институциональная среда развития ГЧП в регионах ЮФО

В соответствии с методикой рейтинга субъектов РФ по уровню развития ГЧП составляющей итоговой оценки служит фактор состояния нормативно-институциональной среды, который включает показатели открытости, дисциплины и обеспеченности, актуальные для оценки работы органов власти по их взаимодействию с частным бизнесом и инвесторами (табл. 3).

Анализ показателей нормативно-институциональной среды отражает определенную степень готовности регионов ЮФО к взаимодействию с бизнесом для создания ГЧП, при этом по отдельным показателям регионы поддерживают стабильную ситуацию; например, по показателям дисциплины – Волгоградская и Ростовская области, Республика Крым, г. Севастополь, Республика Калмыкия; по показателю открытости – Республика Адыгея; по показателю обеспеченности субъекты различаются, но Республика Калмыкия стабильно находится на нулевом уровне. По показателю открытости видно, что большинство регионов готовы к информированию в сети Интернет по теме ГЧП, реализуют действенные меры поддержки проектов.

Современные вызовы в развитии ГЧП на юге России

Как показал анализ отдельных показателей рейтинга регионов ЮФО по развитию ГЧП, можно выделить современные вызовы и угрозы в развитии партнерства между государством и бизнесом для каждого субъекта ГЧП.

Так, для государства вызовы состоят в структурной перестройке экономики, слабой проработке методологии оценки эффективности и распределения рисков субъектов ГЧП, неравномерном распределении между ними ролей и ответственности, имеющихся возможностях злоупотреблений и коррупционных рисков, ограниченном влиянии на устойчивое развитие и социальные выгоды в регионах. Угрозы для государства: неравномерное распределение финансовых рисков и возможный рост непредвиденных расходов, недостаток специалистов по управлению проектами ГЧП в госструктурах, неконкурентоспособность отдельных проектов ГЧП по сравнению с альтернативой государственных закупок, слабое соотношение «цена-качество» и недостаточная прозрачность в долгосрочной перспективе.

В развитии ГЧП для бизнеса также сложились вызовы: изменение политической ситуации и законодательства в период выполнения соглашений, отсутствие единой и согласованной нормативно-правовой базы по регионам, недостаточное доверие между субъектами по долгосрочным гарантиям, административные барьеры. Угрозы для бизнеса: дефицит долгосрочного финансирования при высокой ключевой ставке Центробанка, недостаток законодательных гарантий и защиты прав частных инвесторов, риски оспаривания конкурсов и невозможность выхода из партнерства без убытков.

Таким образом, государство и частный бизнес получат дополнительный импульс долгосрочно-

Таблица 3

Показатели нормативно-институциональной среды по регионам ЮФО, балл

Регионы ЮФО	Показатель открытости				Показатель дисциплины				Показатель обеспеченности
	2020	2021	2022	2023	2020	2021	2022	2023	2020	2021	2022	2023
Волгоградская область	34,5	27	36	42	100	100	100	100	56,6	67	84	77
Ростовская область	36	45	0	41	79	79	79	79	72,5	79	45	69
Республика Крым	36	27	30	32	79	79	79	79	61,3	47	55	53
Краснодарский край	48	36	54	42	79	100	79	79	68,3	61	83	63
Астраханская область	25,5	0	12	12	100	100	79	79	31,5	0	43	47
Республика Адыгея	39	30	30	30	79	79	79	100	47,5	45	34	47
г. Севастополь	36	18	30	36	100	100	100	100	33,5	31	31	30
Республика Калмыкия	1,5	0	0	0	100	100	100	100	0	0	0	0

Примечание. Составлено по: [Рейтинг субъектов … , 2019–2023].

го развития ГЧП в регионах ЮФО в случае заблаговременной разработки механизма принятия вызовов и снижения уровня внутренних и внешних угроз.

Заключение

В современной экономике Российской Федерации развитие государственно-частного партнерства стало неотъемлемым процессом, позволяющим и государству, и бизнесу достичь поставленных целей в результате долгосрочного взаимовыгодного сотрудничества. В регионах Южного федерального округа наблюдается их дифференциация по активности органов власти, потенциалу частного бизнеса, а в результате по уровню ГЧП, количеству проектов, совместно реализуемых государством и бизнесом, объему инвестиций и в конечном итоге по развитию социальных проектов, созданию новых рабочих мест и повышению благосостояния населения.

Проведенный сравнительный анализ регионов ЮФО по критериям динамики, объема инвестиций по проектам ГЧП в текущем году, оценке накопленного опыта и показателям состояния нормативно-институциональной среды позволил обосновать причины неравенства уровней развития ГЧП в них с 2019 по 2023 год. Волгоградская и Ростовская области, Краснодарский край имеют устойчивый потенциал для развития ГЧП, Астраханская область, Республика Крым, включая г. Севастополь, сдали позиции по объективным причинам, а республики Калмыкия и Адыгея входят в число регионов с низким потенциалом развития ГЧП.

В каждой группе регионов сложились причины, условия, факторы, которые обусловливают специфику выработки механизмов разрешения противоречий между государством и бизнесом с целью обеспечения взаимодействия и эффективного сотрудничества в рамках ГЧП. Критерии рейтинга субъектов РФ по уровню развития ГЧП могут служить ориентиром для субъектов ЮФО в выборе стратегии, мер поддержки, принятии решений по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной сферы регионов ЮФО с использованием механизма ГЧП.