Средства массовой информации как субъекты контроля законности оперативно-розыскной деятельности

Средства массовой информации (далее – СМИ) нередко называют четвертой властью 1 , что связано с их большим влиянием на формирование общественного мнения. Выражение «владеешь информацией – владеешь миром» распространено в обществе, оно очень содержательное и имеет несколько граней в толковании. Такой подход вполне встраивается в методы работы правоохранительных органов, в частности оперативных подразделений, в силу того, что одним из способов влияния на преступность является контроль, а без него нельзя противостоять криминальным процессам, происходящим в обществе. Более того, в период современного становления информационного общества СМИ способствуют формированию и развитию гражданского общества [1, c. 19], являющегося основой демократии в стране, в частности служат одним из средств контроля в государстве.

В связи с тем, что СМИ оказывают огромное влияние на общество, социум, закономерно, что они стали объектом исследований науки социологии в вопросах этого влияния. Так, Т. В. Науменко отмечала, что «воздействуя посредством массовой информации на общественное мнение как состояние массового сознания, массовые коммуникации способствуют тем самым наилучшей реализации целей субъектов социальных интересов. Этот факт послужил основанием возникновения термина «четвертая власть», наделяющего массовые коммуникации некими особыми властными полномочиями» [2]. У СМИ формально закрепленных властных полномочий нет, они не облечены полномочиями по принуждению, какими обладают, например, органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность (далее – ОРД), или иные подразделения органа внутренних дел (далее – ОВД).

Правовых оснований осуществления СМИ контроля законности ОРД в Федеральном законе от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее – закон об ОРД) или Федеральном законе от 7 февраля 2011 г.

№ 3-ФЗ «О полиции» (далее – закон о полиции) не закреплено, однако это не означает, что такого контроля не существует. Мы рассматриваем СМИ как одну из форм общественного контроля, который предусмотрен ст. 50 Закона о полиции, и в этой связи поясним, что отдельное рассмотрение указанной формы контроля потребовалось в силу ее специфики. Во-первых, эта форма контроля представляет собой деятельность, как правило, профессиональных субъектов негосударственного контроля. Во-вторых, такой контроль осуществляется специальными средствами (фото-, видео,-аудиоаппаратурой) и посредством специальных ресурсов (статьи в газетах, журналах, теле-, радиопрограммы, ток-шоу, аналитические программы и др.) путем использования ресурсов телевидения, радио, средств информационнотелекоммуникационной сети «Интернет». В-третьих, СМИ освещаются не только события в жизни общества, имеющие отношение к ОРД, но и деятельность правоохранительных органов (в том числе оперативных подразделений, насколько это возможно), а также процесс и результаты иных форм общественного контроля в данной сфере общественных отношений.

Правовую основу взаимоотношений ОВД и СМИ составляет ряд законодательных актов, в число которых входят законы: о СМИ 2 , об информаци и 3 , об освещении деятельности государственных органо в4, об обеспечении доступа к информаци и5, о полици и6 и др.

Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» в ст. 1 закрепляет, что в нашей стране поиск, получение, производство и распространение массовой информации, учреждение СМИ, владение, пользование и распоряжение ими, изготовление, приобретение, хранение и эксплуатация технических устройств и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции СМИ, не подлежат ограничениям, за исключением предусмотренных законодательством о СМИ.

В п. 5 ст. 8 Федерального закон от 27 июня 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» определено, что государственные органы обязаны обеспечивать доступ с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет, к информации о своей деятельности. При этом лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения.

Как отмечается в литературе, среди СМИ все большую популярность набирают электронные СМИ, в частности периодические издания, в которых информация представляется в виде цифровых данных [3, с. 49].

Регулирование деятельности всех СМИ осуществляется на законодательном уровне, и в соответствии с этим они имеют право производить поиск, получение, производство и распространение массовой информации [4, с. 215].

Законодательство предусматривает систему мер по участию СМИ в контроле законности деятельности правоохранительных органов.

• 1.    Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции »7 в ст. 7 закрепляет основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции, среди которых в п. 8 прописана одна из мер – обеспечение независимости СМИ. Последние способны освещать ставшие им известными факты о коррупции, соответственно, они должны обладать правовой защищенностью от давления со стороны заинтересованных лиц.

• 2.    Ведомственный нормативный акт генеральной прокуратуры Российской Федерации в целях улучшения состояния законности при осуществлении уголовного преследования и обеспечения неукоснительного соблюдения конституционных прав граждан предписывает прокурорам анализировать состояние прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве, сопоставляя для этого данные органов прокуратуры и публикации в средствах массовой информаци и8.

• 3.    Межведомственный нормативный акт обязывает прокуроров всех уровней « осуществлять постоянный мониторинг средств массовой информации и сети

Интернет на предмет выявления сведений о нарушениях прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности», в том числе в сфере ОР Д9;

Таким образом, в законодательстве при регулировании деятельности государственных органов как на законодательном, так и подзаконном уровне созданы правовые основания для учета сведений (публикаций) СМИ в целях контроля законности их деятельности. Приведенные подходы федерального законодателя и ведомственных нормодателей разных ведомств говорят о том, что СМИ самостоятельно получают информацию о событиях, происходящих в обществе, в том числе противоправного характера, включая негативные проявления нарушений законодательства со стороны правоохранительных и контролирующих органов, и делают эту информацию достоянием общественности.

Научные публикации относительно ресурса СМИ о контроле законности и координации деятельности следственных и правоохранительных органов также присутствуют. Так, К. А. Костенко отмечает, что установление представителями СМИ нарушений в сфере уголовного процесса позволяет не только достаточно быстро организовывать проверочные мероприятия, но и оперативно подключаться к проверке законности и обоснованности принятых процессуальных решений либо контролировать ход и результаты расследования наиболее резонансных дел, если в адрес следственных органов звучит критика [5, с. 56–58].

В Основах государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан 10 задекларировано расширение взаимодействия правоохранительных органов с общественностью, средствами массовой информации, организациями эфирного и кабельного вещания, представителями творческих профессий в целях демонстрации позитивных примеров правоохранительной деятельности и депопуляризации криминальной культуры и противозаконных форм социального поведения. В этом нормативно закрепляется одно из отличительных свойств контроля, которое проявляется в том, что при контроле выявляются и положительные стороны контролируемого объекта, тогда как надзор такой направленности не имеет.

Несмотря на ориентацию названной меры на демонстрацию положительных примеров работы правоохранительных органов, полагаем, что в рамках указанного взаимодействия от «острого взгляда» общественности, а тем более СМИ, не скроются негативные проявления и в работе оперативных служб, которые по тем или иным причинам стали достоянием общественности. Это означает, что при взаимодействии СМИ и оперативных служб в составе ОВД последние невольно оказываются под профессиональным общественным контролем со стороны первых.

Что касается последствий контрольных мероприятий, проведенных СМИ, некоторые авторы предлагают рассматривать контроль как в широком, так и в узком смысле, поясняя, что в узком смысле такой контроль осуществляется специализированными органами и органами, наделенными отдельными полномочиями по контролю: законодательными, исполнительными и др. В широком смысле указанный контроль выполняется не только органами государственной власти, но также общественными организациями, политическими партиями, а также непосредственно гражданами и СМИ, с чем трудно не согласиться. Далее авторы справедливо подчеркивают, что результаты такого контроля могут служить основанием для проведения контрольных мероприятий уже государственными органами контроля, осуществляющими эту деятельность на профессиональной основе [6, с. 236–237].

В соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 69 911 (далее – Положение о МВД России), деятельность ОВД осуществляется в двух направлениях: нормативное правовое регулирование в сфере внутренних дел и правоприменительная деятельность в указанной сфере. МВД России осуществляет свою деятельность непосредственно и / или через ОВД. Это в полной мере относится к ОРД ОВД.

Рассмотрим проблемы контроля законности деятельности оперативных подразделений ОВД со стороны СМИ в указанных направлениях.

I. Правотворчество. В силу того что нормативное правовое регулирование в сфере внутренних дел имеет отношение ко всему населению страны, СМИ невольно ведут мониторин г12 (контроль) общественных отношений, в частности нормативного правового регулирования в области внутренних дел, и доводят до населения нормативные нововведения посредством своих информационных ресурсов.

В п. 7 Положения о МВД России установлено, что деятельность МВД России является открытой для общества и публичной в той мере, в какой это не противоречит требованиям российского законодательства. Применительно к сфере ОРД некоторые нормативные правовые акты Министерства внутренних дел Российской Федерации имеют закрытый для общественности характер, и ознакомление с ними невозможно. Вместе с тем открытые правовые акты в сфере ОРД, имеющие огромное значение во взаимоотношениях ОВД и граждан, в свое время стали объектом внимания и наблюдения со стороны СМИ, доводились до населения посредством официальных источников («Российская газета»), а также посредством информационнотелекоммуникационной сети «Интернет».

Яркими примерами ведомственных нормативных актов, подвергнутых контролю со стороны СМИ, стали приказы МВД России: от 1 апреля 2014 г. № 19 913; от 6 июня 2018 г. № 35 614; от 31 марта 2023 г. № 19 915.

Так, в СМИ появились следующие публикации о приказе от 6 июня 2018 г. № 356:

• а)    «МВД будет платить доносчикам за любую информацию. Это правда?». Информация размещена в сети Интернет 22 августа 2018 г., т. е. через семь дней после его регистрации в Минюсте России, и была просмотрена 77 тыс. раз (77К) 16 и прокомментирована читателями 45 раз;

• б)    «Полиция будет платить деньги информаторам, которые помогут раскрывать преступления». Информация размещена в сети Интернет 18 августа 2018 г., т. е. через три дня после регистрации приказа в Минюсте России и была просмотрена 1 952 раз а17;

• в)    статья А. Гришина в интернет-версии «Комсомольской правды» от 21 августа 2018 г. на тему «Полиция получила законную возможность платить деньги информаторам» вызвала тематическую дискуссию среди читателе й18;

• г)    в интернет-версии справочной правовой системы «КонсультантПлюс» от 24 августа 2012 г. информация подана более сдержанно с заголовком «За предоставление гражданами информации, способствовавшей раскрытию тяжкого (особо тяжкого) преступления или преступления, вызвавшего большой общественный резонанс, предлагается выплачивать вознаграждение». К статье приложен проект (на тот момент. – Д. Ш. ) приказа МВД России «Об утверждении Правил объявления о назначении и выплаты вознаграждения гражданам за помощь в раскрытии преступлений и задержании лиц, их совершивших» для ознакомления широких масс читателе й19.

Для сравнения, нормативное правовое регулирование иных субъектов ОРД также подвергается контролю со стороны СМИ. Так, в сети Интернет имеются материалы под заголовком «ФСБ разработала инструкцию об обследовании жилья и машин граждан »20, где дается анализ проекта инструкции ФСБ России, размещенного на официальном сайте Федерального портала проектов нормативных правовых акто в21.

Анализ публикаций в СМИ приводит к следующим выводам.

Во-первых, «открытые» нормативные акты органов, осуществляющих ОРД, тем более затрагивающие права и интересы граждан, отслеживаются СМИ и предаются гласности для ознакомления и выражения читателями своей позиции в комментариях. В этом проявляется контроль СМИ в форме наблюдения (мониторинга). Далее контроль выражается в форме проверки текста нормативного правового акта на предмет соответствия законам (соблюдение основных прав и т. д.) и выражения мнения представителями СМИ на страницах печатных и электронных (аудио, видео и т. д.) изданий о законности изученных ведомственных нормативных правовых актов.

Во-вторых, публикации СМИ нередко содержат «кричащие» заголовки для привлечения внимания общественности к публикуемому материалу и каналу авторов или правообладателей издания, в том числе и для целей извлечения прибыли от количества просмотров.

В-третьих, официальные издания («Комсомольская правда», «КонсультантПлюс») более сдержанно подают информацию, хотя и не лишенную «кричащих» элементов в названии, что также преследует цель привлечения внимания большего количества читателей (потребителей информации).

В-четвертых, анализу и комментариям подвергаются также и проекты приказов МВД России еще до их официального принятия. Обоснованная критика может повлечь корректировку некоторых положений проектов ведомственных нормативных актов Министерства внутренних дел Российской Федерации.

В-пятых, следует признать положительной практику размещения проектов открытых ведомственных нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан, как эффективный способ контроля нормативного правового направления деятельности органов, осуществляющих ОРД, в целях оценки их на предмет законности со стороны общественности и СМИ в частности.

Исследование контроля СМИ нормативного правового регулирования общественных отношений в сфере внутренних дел и ОРД в частности дает основание заключить, что основным способом данного контроля является постоянное наблюдение (мониторинг) состояния нормативного правового регулирования в области ОРД и, как следствие, реакция СМИ на проекты либо принятые ведомственные нормативные правовые акты субъектов ОРД. Привлечение профессиональными субъектами общественного контроля (СМИ) внимания общества к изучению, анализу и оценке проектов правовых актов активизирует общественный контроль, осуществляемый непрофессиональными субъектами - гражданами, общественными объединениями и т. д. Описанное выше демонстрирует механизм обеспечения законности ОРД в действии.

Правоприменительная деятельность в сфере ОРД также подвержена независимому контролю со стороны СМИ, при этом более пристальному, так как правоприменение демонстрирует действие правовых норм в жизни общества, а реакция на применение права, тем более в силу принудительного характера некоторых полномочий оперативных подразделений, как правило, вызывает негативную реакцию тех, в отношении кого оно применяется или может быть применено, а также лиц, каким-либо образом сопричастных этому.

В законодательстве декларируется, что деятельность полиции является открытой для общества в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства в сфере ОРД, административной деятельности, уголовного процесса, защиты государственной или иной охраняемой законом тайны, что отражено в ч. 1 ст. 8 Закона о полиции. Вместе с тем законодатель в ч. 3 ст. 8 этого закона налагает обязанность на полицию регулярно информировать государственные и муниципальные органы, граждан о своей деятельности через СМИ, информационнотелекоммуникационную сеть «Интернет», а также путем отчетов должностных лиц (не реже одного раза в год) перед законодательными органами субъектов Федерации, представительными органами муниципальных образований и гражданами. Периодичность, порядок отчетности, а также категории должностных лиц, уполномоченных отчитываться перед указанными органами и гражданами, определяются Министром внутренних дел Российской Федерации22.

Обязанность в предоставлении сведений полиции о своей деятельности коррелируется с правом граждан, общественных объединений и организаций в порядке, установленном законодательством, получать достоверную информацию о деятельности полиции, а также получать от нее информацию, непосредственно затрагивающую их права, за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральным законо м23.

Приказ МВД России от 26 декабря 2023 г. № 1011 «Об утверждении Инструкции по организации и проведению отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России» (далее – приказ МВД России о проведении отчетов) определяет категории должностных лиц ОВД, имеющих отношение к ОРД ОВД и обязанных отчитаться перед указанными выше органами и гражданами.

• 1.    Руководители территориального органа МВД России на региональном уровн е24 – перед законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации.

• 2.    Начальники управлений, отделов, отделений МВД России по федеральным территориям – перед представительными органами федеральных территорий.

• 3.    Руководители территориального органа МВД России на районном уровн е25 – перед представительными органами муниципальных образований.

Отметим, что в соответствии с приказом МВД России от 31 марта 2023 г. № 19 926 приведенные выше категории должностных лиц ОВД имеют полномочия по организации работы оперативных подразделений, что дает им право в допустимых законодательством пределах освещать деятельность указанных подразделений.

При этом п. 3.2 Инструкции по организации и проведению отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России, объявленной приказом МВД России о проведении отчетов, определяет, что задачей таких отчетов является реализация общественного контроля за деятельностью полиции, одной из форм которого является контроль СМИ.

По мнению некоторых ученых, в современном российском обществе существует достаточно сложное, противоречивое отношение к полиции, которое характеризуется, с одной стороны, осознанием социальной значимости деятельности по охране правопорядка, а с другой – негативизмом и недоверием [7, с. 555; 8, с. 185]. Как показывают исследования, информацию о деятельности полиции (правоприменении) примерно в одной трети случаев общество получает именно из СМИ. Какова будет указанная информация зависит, безусловно, от профессионализма, законности деятельности, соблюдения этических норм сотрудниками ОВД. Так, по результатам проведенного общественниками анонимного анкетирования граждан в Нижегородской области выяснилось, что представление о деятельности полиции у большинства опрошенных сложилось: на основе сведений, полученных из публикаций в СМИ и сети Интернет (30 %), из бесед с друзьями и знакомыми (21 %), из личного опыта (26 %), из просмотра фильмов и сериалов (23 % )27. В связи с этим можно утверждать, что СМИ внимательно отслеживают все происходящие процессы в системе ОВД, связанные с применением права.

Изучив основные каналы, на уровне которых реализуется трансляция негативных форм отношения к сотрудникам правоохранительных органов, С. В. Копцов небезосновательно отмечает, что деятельность СМИ заслуживает отдельного внимания, так как в объектив рассмотрения информационных служб, газет и других СМИ попадает преимущественно информация, отражающая неординарные события – в череде социальных явлений, связанных с деятельностью правоохранительных органов, приоритет приобретают либо громкие успехи работников полиции, либо наиболее существенные их промахи [9]. С целью привлечения внимания населения к своим изданиям редакции СМИ более охотно освещают деятельность ОВД, связанную с недостатками в их работе, нежели с успехами. Такая тенденция с помощью анализа публикаций СМИ о деятельности правоохранительных органов [4, с. 213–217]. Другие авторы подчеркивают, что современный уровень развития информационных коммуникаций определяет чрезвычайную тиражируемость информации: один случай серьезного злоупотребления служебными полномочиями может за короткое время стать достоянием широких слоев интернет-аудитории [10].

Сложно не согласиться с утверждением о том, что сила информационного воздействия СМИ кроется в возможности формирования определенного общественного мнения [11]. Глобальная информационно-телекоммуникационная сеть «Интернет» уже давно «не только информационное пространство, а площадка для эволюции СМИ, становления и развития их новых видов» [12]. Нельзя не отметить и негативные аспекты, присущие самим СМИ, когда распространяется недостоверная, а порой и порочащая информация о деятельности ОВД 28 . В печатных изданиях обращается внимание на то, что в отношении полиции имеет место некая кампания: «Реформа привела к резкому ухудшению отношения к полиции – этому способствовали не только объективные причины, но и кампания в СМИ против МВД» и при этом при проведении опроса авторами публикации установлено, что негативный опыт обращения в полицию есть только у 1 % опрошенных »29.

В целях противодействия этому в МВД России налажена система отслеживания публикаций в СМИ о деятельности полиции, других служб и подразделений для своевременного опровержения порочащей ОВД информации в случае ее недостоверности, вплоть до обращения в компетентные органы (суды, Роскомнадзор) для привлечения к юридической ответственности недобросовестных СМИ ( пп. 11.13, 11.14 приказа МВД России от 16 июня 2011 г. № 683 «Об утверждении Положения об Управлении по взаимодействию с институтами гражданского общества и средствами массовой информации Министерства внутренних дел Российской Федерации»).

Публикации СМИ, отражающие нарушения законодательства сотрудниками оперативных подразделений, безусловно, должны способствовать реагированию руководителей всех уровней на решение задачи приведения системы в надлежащее состояние, т. е. активизацию ведомственного контроля. Кроме того, подобные публикации могут стать поводом для прокурорской проверки законности как формы прокурорского надзора за деятельностью органов, осуществляющих ОРД. Отметим, что здесь мы говорим только о действительно достоверной информации СМИ о деятельности оперативных служб в составе ОВД и влиянии СМИ на соблюдение законности сотрудниками оперативных подразделений.

Наиболее известными фактами взаимодействия представителей СМИ и ОВД в контексте нашего исследования являются дела И. Черновой и И. Голунова. Вместе с тем нас в большей части интересует деятельность СМИ по освещению резонансных дел граждан, в отношении которых необоснованно и/или незаконно (И. Чернова, И. Голунов) проводились оперативно-розыскные мероприятия (далее – ОРМ).

Указанные граждане, вовлеченные в сферу оперативно-розыскных правоотношений, являлись представителями СМИ. Напомним, что ОРД в отношении И. Черновой осуществлялась в 1995 г., т. е. в период действия первого закона об ОРД 1992 г. (5 мая 1995 г. в отношении заявительницы проведен комплекс ОРМ, в том числе ограничивающих конституционные права личности). В свою очередь, ОРМ в отношении И. Голунова проводились ОВД в июне 2019 г., т. е. с разницей в 24 года.

По данным СМИ, И. Чернова опубликовала статью «Как один хулиган разоружил всю волгоградскую милицию». Через два месяца журналистка была задержана на один час «без всяких объяснений причин» сотрудниками Управления по борьбе с организованной преступность ю30.

6 июня 2019 г. сотрудники оперативного подразделения в г. Москве задержали И. Голунова. В полиции заявили, что у него при себе были наркотики. Журналист указал, что их подбросили. В акциях с требованием разобраться в деле Голунова принимали участие журналисты различных СМИ. Газеты «Коммерсантъ» и «Ведомости» выпустили первые полосы в его поддержку. 8 июня 2019 г. И. Голунову было предъявлено обвинение в покушении на сбыт или пересылку наркотических средств в крупном размере, и ему избрана мера пресечения в виде домашнего ареста. Руководство МВД России 11 июня 2019 г. сообщило, что с журналиста сняли обвинения, его освободят, а действия полицейских проверят. Позднее руководители и сотрудники подразделения наркоконтроля получили от 5 до 12 лет лишения свобод ы31.

В обоих случаях СМИ активно освещали деятельность милиции и полиции, чем всколыхнули большие пласты общества и привлекли тем самым внимание общественности, т. е. цель деятельности СМИ была достигнута. В последующем привлечение внимания СМИ к данным ситуациям стало толчком для проведения контрольных мероприятий со стороны контролирующих и надзорных субъектов, т. е. послужило поводом для ведомственного контроля и прокурорского надзора деятельности оперативных служб.

Кроме того, последующее обращение И. Черновой в суды общей юрисдикции и Конституционный суд Российской Федерации способствовало корректировке правоприменительной практики 32 . Как видим, общественный резонанс по делу И. Голунова привел к активизации ведомственного контроля ОРД ОВД и прокурорского надзора, что привело к его оправданию и привлечению сотрудников оперативного подразделения к уголовной ответственности. В этом проявился механизм обеспечения законности ОРД.

Резюмируя сказанное выше, можно сделать следующие выводы.

Во-первых, осуществляя свою деятельность и выявляя нарушения законности, прав и свобод человека и гражданина, СМИ оповещают об этом широкие массы людей, что неизбежно влечет реакцию общества на происходящее событие, вызывает негативную реакцию.

Во-вторых, СМИ, выступая способом общественного контроля деятельности органов, осуществляющих ОРД, обретают профессиональную форму контроля указанного вида.

В-третьих, контроль СМИ, проявляемый в публикациях о нарушениях законности оперативно-розыскными органами, дают толчок субъектам ведомственного контроля и прокурорского надзора для осуществления контрольных мероприятий в целях приведения системы в должное состояние, привлечения виновных должностных лиц к предусмотренной законом ответственности и восстановления законности, т. е. указанный контроль приводит в действие механизм обеспечения законности ОРД в случае, когда иные гарантии законности (например, ведомственный контроль или прокурорский надзор как элементы механизма законности) своевременно не сработали по различным причинам.

В-четвертых, контроль СМИ законности деятельности в целом ОВД неизбежно приводит к контролю законности деятельности органов, осуществляющих ОРД.

В-пятых, контроль со стороны СМИ законности в сфере ОРД является одним из важных элементов механизма обеспечения законности этой деятельности – средством (гарантией) обеспечения законности в указанном механизме.