Сроки составления протокола об административном правонарушении: понятие, виды и проблемы исчисления

Процессуальные сроки, установленные Кодексом Российской Федерации об административной ответственности (далее — КоАП РФ) служат необходимой гарантией защиты прав и законных интересов граждан, являющихся участниками производства по делу об административном правонарушении․ Отсюда следует, что процессуальные сроки должны соответствовать таким критериям как непротиворечивость, закономерность и тождествен-ность․ Анализируя раздел 4 КоАП РФ, можно отметить, что стадии производства по делам об административных правонарушениях содержат указания на разнообразные процессуальные сроки, устанавливающие пределы временной протяженности административного производства в целом, времени совершения процессуальных действий, а также принятия правомерного решения по каждому делу․ Нельзя не отметить, что процессуальные сроки по правовой природе имеют обеспечительный характер, то есть обеспечивают решение процессуальных задач в рамках производства по делам об административных правонарушениях․

Описание исследования

Согласно административному законодательству Российской Федерации, одной из задач производства по делам об административных правонарушениях является всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела․ Решение данной задачи возможно посредством реализации принципа своевременности применения мер административного реагирования․ Безусловно, среди правовых гарантий большое значение имеет вопрос о процессуальных сроках в производстве по делам об административных правонарушениях․

Сроки входят в фактический состав значительного количества правоотношений, регулируемых материальными и процессуальными административно-правовыми нормами․ Следует отметить, что многие сроки производства по делам об административных правонарушениях не имеют конкретного исчисления․ И это в свою очередь вызывает значительные сложности в профессиональной деятельности правоприменителя, а также нарушает законные права и интересы отдельных участников административного производства․

Отметим, что в настоящее время такие понятия как «правовое время», «правовой срок», «процессуальный срок» не раскрываются ни одной отраслью законодательства, в том числе и применительно к производству по делу об административном правонарушении․

В научной литературе уделяется достаточное внимание проблемам, связанным с процессуальными сроками административного производства․ Особенности таких правовых конструкций как «правовое время», «срок», «давность» применительно к различным аспектам административной ответственности широко обсуждаются в научных кругах․ В частности, Ю․ Е․ Авру-тин полагал, что «время» в правовом смысле следует рассматривать не как физическое время в метрической фиксации, а как особую характеристику правовой реальности, которая отражает юридически значимые правила поведения физических и юридических лиц [1, с․ 14]․ С․ С․ Шестало отмечает, что «под процессуальным сроком следует понимать срок, установленный законодательством Российской Федерации, либо назначенные судом для производства процессуальных действий лицами, участвующими в деле, а также иными участниками производства» [2]․

Согласно другой точке зрения процессуальные сроки это промежутки времени в пределах, которых должны быть исполнены необходимые процессуальные действия [3, с․ 230]․

В свою очередь, Т․ Р․ Мещерякова уточняет, что «процессуальные сроки — это установленные КоАП РФ, а также другими нормативными актами промежутки времени, в рамках которых должны быть совершены соответствующие процессуальные действия» [4, с․ 11]․

Е․ В․ Дружкова определяет, что процессуальный срок — это время, установленное нормами административно-процессуального права, в пределах которого субъекты должны воздержаться, либо напротив, совершить процессуальные действия, направленные на достижение целей и решение задач рассматриваемого производства [5, с․ 195]․ По всей видимости, под субъектами производства автор подразумевает должностных лиц (уполномоченные органы), наделенных правом совершать процессуальные действия, а также определять последовательность их производства․

П․ Е․ Спиридонов, раскрывая систему субъектов административно-процессуальных отношений, справедливо отмечает, что таковыми могут являться и конкретные участники административного дела, которые наделены определенным кругом процессуальных прав и обязанностей, обусловленных особенностями административного производства, относя к ним потерпевшего, защитника, представителя, свидетеля, понятого, специалиста и иных участников производства [6, с․ 186]․ Как было отмечено, согласно мнению Е․ В․ Дружковой, не все субъекты производства наделены правом самостоятельно, по своему усмотрению воздержаться от совершения тех или иных процессуальных действий, либо напротив, совершить процессуальные действия․ На этом основании полагаем, что нельзя согласиться с приведенной точкой зрения П․ Е․ Спиридонова․ Административным законодательством не устанавливается самостоятельного права на совершение процессуальных действий у перечисленных субъектов производства по делам об административных правонарушениях․

Раскрывая понятие «разумный срок» в рамках судопроизводства, С․ Н․ Булгаков отмечает, что данное понятие является оценочным․ По мнению автора, «разумный срок» по административному делу означает соблюдение установленных административным законодательством Российской Федерации процессуальных сроков и недопущение их нарушений [7]․

Таким образом, административное законодательство устанавливает упорядоченное по времени осуществление всех процессуальных действий, а соблюдение соответствующих процессуальных сроков гарантирует своевременность реализации каждой стадии производства по делам об административных правонарушениях․

Учитывая изложенное, можно сделать вывод, что процессуальным сроком в производстве по делам об административных правонарушениях следует считать определенный административным законодательством отрезок времени, в рамках которого в строго определенной последовательности реализуются задачи каждой стадии производства по делам об административных правонарушениях․

Производство по делам об административных правонарушениях представляет собой основанную на законе деятельность компетентных органов, должностных лиц или суда по возбуждению, рассмотрению дела об административном правонарушении, вынесению постановления по делам об административных правонарушениях, а также их пересмотру и исполнению в установленные административным законодательством Российской Федерации сроки․

В рамках исследования рассмотрим вопрос о сроках составления протокола об административном правонарушении, которые закреплены в ст․ 28․5 КоАП РФ․ Верховным судом Российской Федерации данные сроки признаны не пресекательными1, что вызывает определенные трудности правоприменения, поскольку используется расширительное толкование норм права с одной стороны, и не устанавливается, какие сроки являются пресекательными для составления протокола об административном правонарушении, с другой стороны․

В соответствии с законодательством Российской Федерации, производство по делу об административном правонарушении по общему правилу считается возбужденным с момента составления протокола об административном правонарушении (п․ 1 ч․ 4 ст․ 28․1 КоАП РФ)․ Из данного положения вытекает, что реализация административной ответственности начинается с момента составления протокола․ Стадия возбуждения дела об административном правонарушении является не только первой в производстве, но и имеет основное значение для рассматриваемого производства․ Только с возбуждения административного дела возможно осуществление остальных процессуальных действий․ В то же время составление протокола становится возможным, когда установлены все необходимые сведения для его составления (ст․ 28․2 КоАП РФ)․

Часть 1 статьи 28․5 КоАП РФ закрепляет несколько сроков составления протокола об административном правонарушении: «немедленно после выявления административного правонарушения», «в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения» или «по окончании расследования в сроки, предусмотренные ст․ 28․7 КоАП РФ»․ Если для двух последних случаев сроки исчисляются конкретным временным промежутком, то для первого, является неопределенным оценочным понятием․

По мнению Т․ Р․ Мещеряковой, такие сроки производства, как «немедленно», «незамедлительно» необходимо исчислять минутами [8, с․ 84]․ Безусловно, определив такой срок, законодатель исходит из принципа быстроты осуществления процессуальных действий, поскольку промедление может способствовать нарушению законных прав и интересов участников произ-водства․ Однако согласиться с вышеприведенной точкой зрения ученого не позволяет содержание ч․ 1 ст․ 4․8 КоАП РФ, конкретно определившей, что сроки, предусмотренные КоАП РФ, следует исчислять часами, сутками, днями, месяцами и годами․ О такой единице измерения, как минуты, в КоАП РФ не упоминается․ Кроме того, законодатель закрепляет, что положения данной статьи не применяются, если другими нормами КоАП РФ установлен другой порядок исчисления срока․

По нашему мнению, излишняя мобильность в действиях должностных лиц в момент составления протокола об административном правонарушении не может способствовать реализации задач производства по делам об административных правонарушениях․ От результатов работы должностного лица в начальной стадии производства в значительной степени зависит законность вынесенного решения по делу, и как следствие возможность оказания профилактического воздействия на поведение самого виновного в последующем․ Более того, чрезмерная мобильность на стадии возбуждения дела об административном правонарушении и в принятии решения по делу со стороны должностных лиц способствует нарушению прав и законных интересов участников производства․ В частности, возможно нарушение права на подачу ходатайства или отвода, право на юридическую помощь и другие права․

Безусловно, вина лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, должна быть доказана материалами де-ла․ Соответственно, в указанный промежуток времени уполномоченное должностное лицо обязано установить повод и основания для возбуждения дела об административном правонарушении, собрать и проверить установленную информацию․ Результат проведенной работы подлежит процессуальному оформлению․ Иными словами, составлению протокола об административном правонарушении должен предшествовать сбор доказательств в полном объеме и их оценка․ Очевидно, что перечисленное требует более значительных временных затрат со стороны должностных лиц, уполномоченных составлять протокол․

В соответствии с ч․ 2 ст․ 28․5 КоАП РФ законодательством устанавливается другой срок для составления протокола об административном правонарушении — двое суток с момента выявления противоправного деяния․ Указанный срок установлен, например, для выяснения дополнительных обстоятельств дела, установления сведений о юридическом лице или о лице, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении․ Положительно, что законодатель в данной норме определяет время, с которого начинает исчисляться срок — «после выявления совершения административного правонарушения» (ч․ 1 ст․ 28․5 КоАП РФ), «с момента выявления административного правонарушения» (ч․ 2 ст․ 28․5 КоАП РФ)․

Отметим, что законодатель не разъясняет порядок действий должностного лица в случаях, когда составить протокол в регламентируемые сроки не представляется возможным․ В частности, по объективной причине не установлены обстоятельства совершения административного правонарушения․ Это в свою очередь способствует возникновению определенных трудностей у должностных лиц, уполномоченных составлять протокол об административном правонарушении․

Интересную точку зрения по этому вопросу высказывает Л․ Ю․ Зуева․ По мнению ученого, назрела необходимость в увеличении процессуального срока составления протокола от двух до десяти суток․ Автор аргументирует это имеющимися трудностями, связанными с незначительным сроком составления процессуального документа [9, с․ 76]․

Известно, что существенными признаками производства по делу об административном правонарушении являются оперативность и формальность․ Упрощенный характер производства по делам об административных правонарушениях объясняется очевидностью их совершения, не требующей значительных организационных и временных усилий для процессуального оформления оснований привлечения виновных лиц к ответственности1․ Этим рассматриваемое производство отличается от уголовного производства․ Однако нарушение прав и законных интересов участников производства по причине недостаточности установленных сроков недопустимо․

Разделяя точку зрения Л․ Ю․ Зуевой, отметим, что установленный административным законодательством срок составления протокола об административном правонарушении является недостаточным и должен быть скорректирован․ При этом считаем целесообразным в производстве по делам об административных правонарушениях предусмотреть возможность осуществления административного расследования по всем административным правонарушениям, предусмотренным Особенной частью КоАП РФ․

В части сроков составления протокола об административном правонарушении поддерживаем точку зрения А․ С․ Лизунова, который предлагает исключить указание на конкретные сроки его составления, ограничив их пределами срока давности привлечения к административной ответственности [10, с․ 56]․ Полагаем, эти сроки и являются пресекательными, поскольку согласно п․ 6 ч․ 1 ст․ 24․5 КоАП РФ дело об административном правонарушении не может быть начато по истечении сроков давности привлечения к административной ответственности․

Кроме того, считаем необходимым исключить из КоАП РФ оценочные понятия «немедленно», «в возможно короткий срок» и т․ п․, установив сроки, исчисляемые в часах, сутках, днях и месяцах, указывающие на начало и завершение процессуального действия уполномоченных должностных лиц, компетентных органов и суда․ Это позволит обеспечить достижения задач производства по установлению всех обстоятельств дела на начальной стадии производства, и как следствие позволит минимизировать обжалование определений должностного лица о возбуждении дела об административном правонарушении [9, с․ 68]․

По действующему законодательству решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается уполномоченным должностным лицом немедленно после обнаружения факта противоправного деяния, и назначается только по определенным административным правонарушениям․ Например, посягающим на общественные отношения в области пожарной безопасности, патентного законодательства, в области связи, дорожного движения, законодательства о средствах массовой информации, об акционерных обществах, о противодействии терроризму, противодействии экстремистской деятельности, о противодействии коррупции, о техническом регулировании, о газоснабжении, в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и т․ д․

Условием проведения расследования является необходимость проведения процессуальных действий, требующих долгосрочных временных затрат․ Решение о возбуждении расследования оформляется определением, копия которого направляется (вручается) в течение суток заинтересованным участникам производства․

Административным законодательством предусмотрена возможность продления сроков проведения административного расследования, по общему правилу, на срок не более одного месяца, по отдельным делам на срок до шести и двенадцати месяцев (ч․ 5 ст․ 28․7 КоАП РФ)․ Учитывая данное положение, следует отметить, что вопрос относительно сроков административного расследования законодательно урегулирован․ Административное расследование осуществляется по месту совершения или обнаружения противоправного деяния․ Решение о продлении срока административного расследования также как и решение о возбуждении расследования, оформляется определением․ Копия данного определения в течение суток вручается под расписку виновному лицу (его представителю) и потерпевше-му․ В завершении административного расследования составляется протокол или выносится постановление о прекращении дела․

Отметим, что законодатель не дает ответ на вопрос о том, какое необходимо принять решение по материалам об административных правонарушениях, совершенных неустановленным лицом․ Представляется справедливой позиция Т․ А․ Назаренко, который отмечает, что «изложенная ситуация создает условия для диспозитивного толкования и регулирования норм административного законодательства со стороны правоприменителя» [11, с․ 3]․ На наш взгляд, проблему решит наделение должностного лица, уполномоченного составлять протокол об административном правонарушении, полномочием выносить определение о приостановлении административного расследования․

В завершении обратимся к вопросу о процессуальных сроках, установленных для устранения недостатков протокола об административном правонарушении и иных материалов дела об административном правонарушении․ Недостатки и ошибки, установленные в материалах дела, устраняются в срок до трех суток со дня их получения из суда, компетентного органа или должностного лица․ Далее, согласно ч․ 3 ст․ 28․8 КоАП РФ, в течение суток материал с устраненными недостатками возвращается обратно․ Относительно данного положения отметим, что законодателем не разъясняется порядок действий должностного лица в ситуациях, когда устранение ошибок в течение указанного срока не представляется возможным․ Это может быть вызвано необходимостью в проведении дополнительных процессуальных действий с участниками производства, необходимостью получения сведений из организаций, учреждений․ Устранить ошибки в установленный срок также будет сложно при отсутствии лица, в отношении которого осуществляется производство по делу об административном правонарушении, по месту регистрации․ В связи с этим, полагаем, что срок устранения ошибок в материалах дела об административном правонарушении следует продлить с трех суток до десяти суток․

Согласно позиции Конституционного Суда РФ, выявление ошибок и недостатков протокола об административном правонарушении на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении, не может послужить безусловным основанием для прекращения производства по делу ¹ ․ Кроме того, нарушение установленных законодателем сроков составления протокола не является существенным нарушением, на том основании, что данные сроки не признаются пресекатель-ными²․ Аналогичная позиция встречается и в других судебных решениях․

Заключение

С учетом изложенного, в целях единообразного применения сроков составления протокола об административном правонарушении предлагаем:

1․ Предусмотреть возможность осуществления административного расследования по всем административным правонарушениям, предусмотренным Особенной частью КоАП РФ․

2․ Исключить из КоАП РФ оценочные понятия, определяющие процессуальные сроки («немедленно», «в возможно короткий срок» и т․ п․)․ Вместо этого установить сроки, исчисляемые в часах, сутках, днях и месяцах, указывающие на начало и завершение процессуального действия уполномоченных должностных лиц, компетентных органов и суда․

3․ Увеличить срок устранения недостатков протокола и других материалов дела об административном правонарушении до десяти суток․