Становление и развитие компетенции МВД Российской империи в начале ХІХ - начале ХХ в. (на примере исполнительной полиции)

Одним из существенных факторов, обусловливающих эффективное функционирование любого правоохранительного органа, выступает его компетенция, оптимальное ее соответствие требованиям времени. Степень этого определяется уровнем развития общества, формой государства, правовой культурой законодателя, конкретной исторической ситуацией, в частности уровнем преступности.

В Российской империи с начала ХIХ в. полиция относилась к одному из ведущих исполнительных органов - министерству внутренних дел, в рамках которого и протекало формирование и развитие ее предметов ведения и полномочий.

Целью предлагаемого исследования выступает анализ зарождения и развития компетенции МВД Российской империи в сфере «полиции безопасности». Для ее реализации решаются следующие задачи: реконструируется генезис, анализируются основные этапы развития компетенции, изучаются тенденции развития изменений ее объема и содержания, определяются причины, вызывавшие эволюцию.

Внимание к анализу компетенции МВД в сфере исполнительной полиции впервые проявили дореволюционные ученые: А.Д. Градовский [1], А.И. Елистратов [2]. В советский период исследованием отдельных аспектов проблемы занимались Р.С. Мулукаев [3], Д.И. Шинджикашвилли [4; 5], П.А. Шуйский [6], К.Г. Федоров, А.Н. Ярмыш [7], но в целом количество работ сократилось. В постсоветский период количество исследований, в которых анализируется проблема, значительно увеличилось, расширился круг изучаемых аспектов. Отдельные аспекты ее исследовались в работах А.В. Горожанина [8], Матиенко [9], Реента [10], Ялтаева [11; 12]. Однако предметом специального исследования проблема почти никогда не выступала.

Министерство внутренних дел было образовано на основании ст. I п. 5 Указа императора Александра I от 8 сентября 1802 г. «Манифеста об учреждении министерств», а в содержании ст. IV закрепилась его первоначальная компетенция - «должность министра внутренних дел обязывает его печься о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи» [13]. А.Д. Градовский констатировал: «Под такое чрезвычайно обширное определение можно было, конечно, подвести чрезвычайно много предметов управления..», аргументируя это перечнем из шести позиций компетенции МВД [1, с. 488].

Компетенция министерства изначально включала в себя не только предметы ведения и полномочия правоохранительного органа, но также органа центрального управления и судебного. Многоотраслевой характер его компетенции позволил Р.С. Мулукаеву сделать принципиальный вывод, что оно охватило своим функционированием внутренние дела в широком смысле слова, обеспечивало прочность и незыблемость всего внутреннего устройства Российского государства [3, с. 28].

Мы полностью разделяем точку зрения А.В. Горожанина, что «наделение полиции значительным объемом административно-хозяйственных функций вызывалось слабостью органов местного самоуправления и недоверием к ним со стороны самодержавия» [8, с. 256]. Вследствие этого, а также феодального характера государства, на уездном уровне в одном органе были соединены административные, полицейские и даже часть судебных функций - в нижнем земском суде.

В литературе встречается два подхода к оценке тенденций эволюции первоначальной компетенции МВД. Первый подход А.В. Горожанина: «В течение своего существования оно (МВД. - Р.А .) испытывало различные изменения, оставаясь, впрочем, верным первоначальной мысли его учредителя» [8, с. 256]. Второй подход А.Д Градовского: «Этот первоначальный план (1802 г. - Р.А .) изменился уже через несколько лет» [1, с. 489]. Оба данных подхода имеют недостатки, так как первоначально какого-либо развернутого плана создания министерской системы не существовало, а формировался он по мере потребностей в ее развитии. В ряде случаев - как продукт политической борьбы, иногда скорректированный складывающейся практикой функционирования органов центрального управления [14, с. 48-49].

25 июля 1810 г. император утвердил проект закона «О разделении государственных дел на особые управления» [15]. По нему из компетенции МВД были выделены компе- тенция Министерства полиции и Главного управления духовных дел иностранных вероисповеданий. Следовательно, компетенция МВД резко сократилась и «…со всеми этими задачами министерство было отнесено к отделу "государственной экономии"» [1, с. 489].

Еще во «Введении к уложению государственных законов» М.М. Сперанский выделил три группы недостатков проведенной реформы 1802 г., которые затрагивали в различной мере и полицию. Во второй группе, именовавшейся «Некоторая неточность и несоразмерность разделения дел», среди пяти главных направлений в порядке исполнительском (т.е. реализации законов) им выделялся пункт «г» «Устройство внутренней безопасности». В третьей группе «Недостаток точных правил или учреждений, на основе которых должно действовать министерство» М.М. Сперанский предлагал в 5 пункте «создать специальное министерство полиции, которое должно включать в свою структуру: а) полицию учредительную, занимающуюся паспортным режимом, надзором за зрелищными мероприятиями, публичными собраниями и пр., а также выполняющую роль политической полиции; б) полицию исполнительную, которой вместить в обязанность пресекать все нарушения безопасности, устройство внутренней стражи, содержать различные смирительные учреждения…» [16, с. 99-100].

Полиция безопасности сосредоточивалась в особом министерстве полиции, учрежденном на базе Манифеста «Общее учреждение и наказ министерствам» и закона «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г. На основании § 1 главы I части I последнего из ведения МВД, в частности, было изъято «Устройство внутренней безопасности», которое отошло к компетенции вновь образуемого министерства полиции [17].

В этот же день было утверждено «Учреждение и наказ министру полиции», которое разрабатывалось параллельно основным актам, завершающим правовое оформление министерской реформы [17]. Составной его частью являлись правила особенной ответственности министра полиции, где определялись возложенные на министерство задачи. Например, в «чрезвычайных обстоятельствах» он мог непосредственно отдавать приказы войскам, минуя военного министра, а также освобождался от ответственности за превышение власти, если действовал «в видах общей безопасности». МВД получило права контролирующего органа в отношении всех других органов центрального ния - надзирать за окончательным исполнением законов по всем министерствам. Мы согласны с точкой зрения исследователей, что этим «полиция обособлялась от административного аппарата, стояла над ним, контролируя его деятельность» [8, с. 240]. В состав министерства полиции вошли три департамента: полиции исполнительной, полиции хозяйственной, полиции медицинской с медицинским советом - и две канцелярии (общая, особенная), а также управление по делам печати [1, с. 489]. С ликвидацией министерства полиции в 1819 г. его компетенция отошла снова к ведению министерства внутренних дел [18].

На протяжении последующего периода прослеживаются две тенденции в развитии объема и состава компетенции МВД. Первая направлена на ее расширение путем механического присоединения новых структур или появления новых функций. В частности, в 1832 г. к министерству присоединилось в виде департамента упраздненное главное управление духовных дел иностранных вероисповеданий ПСЗРИ [19]. Вторая - на сужение объема компетенции, через сокращение предметов ведения. В1826 г. на базе реформированной особенной канцелярии МВД было образовано III Отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. В результате все эти разнонаправленные изменения, по оценке А.Д. Градовского, «расширили компетенцию министерства» [1, с. 489].

Очередной этап оформления компетенции МВД был осуществлен в Своде Законов Российской Империи редакции 1832 г. в томе первом «Учреждения» части первой «Свода учреждений государственных и губернских» книге четвертой «Свод учреждений министерств» раздела второго «Частное образование министерств» главы второй «Образование МВД» отделения четвертого «Состав и предметы Департамента полиции исполнительной». Содержание ст. 1340 регламентирует данный аспект в отношении первого отделения: «…ведает делами общего губернского устройства», ст. 1341 - второго отделения:

«ведает делами благочиния» - содержащая центральные предметы ведения и полномочия общей полиции, ст. 1342 - третьего отделения: «ведает делами о повинностях» [20, с. 337-340].

С начала 30-х до конца 50-х годов ХIХ в. прослеживаются дальнейшие изменения в объеме и составе компетенции общей полиции Департамента полиции исполнительной, которые в основном нашли отражение в принятых за период с 1833 по 1857 г. пяти нормативно-правовых актах [21, с.190].

На основании второй редакции ( 1857 г.) Свода Законов Российской Империи в томе первом «Учреждения» части первой «Свода учреждений государственных и губернских» книге четвертой «Свод учреждений министерств» раздела пятого «Учреждение МВД» главы второй «Состав и предметы Департамента Полиции Исполнительной» ст. 1204 регламентируется компетенция первого отделения: «…вообще что касается до соблюдения порядка в губернском, уездном и городовом управлении», ст.1205 - второго отделения: «переписка по судной уголовной полиции, по исследованию и пресечению неустройств всякого рода, неповиновения законной власти, разбоев, грабежей, воровства, мошенничества, буйства и вообще все дела, относящиеся к тем мерам, которые правительство принимает, когда благочиние уже нарушено и требуется прекращение беспорядка», ст.1206 - третьего отделения: «по исполнению судебных приговоров и вообще законных постановлений и требований... мест и лиц», связанных со сбором земских повинностей ( натуральных, безденежных), податей, недоимок, а также казенных, частных взысканий; обнаружению и доставке в лиц в государственные органы, ст.1207 - четвертое отделение: «есть счетное» [21, с. 189-191].

Сравнительный анализ предметов ведения и полномочий второго отделения Департамента полиции исполнительной МВД по Своду Законов Российской империи в редакции 1857 г. с редакцией 1832 г. позволяет констатировать определенные изменения. Во-первых, достаточно объемный перечень предметов ведения был изъят, в частности по распределению цыган в города и селения, дела о раскольниках, дела о евреях в полицейском их устройстве и др. Во-вторых, значительный круг предметов ведения и полномочий был конкретизирован, например о мерах для открытия и истребления разбойнических шаек, фальшивых ассигнациях, монетах … и документах, вообще по отправлению и препровождению ссыльных и др.

В-третьих, появляется шесть новых предметов ведения, например: об учреждении опеки по особым случаям, означенным в Общем Учреждении Губернском или по казенным взысканиям, о высылке подозреваемых иностранцев; не обращении к публике вредных книг; жалобах обывателей на военных чинов; необходимости учреждения исправительных арестантских рот гражданского ведомства и о денежном их содержании, по распределению неспособных к службе и в общие работы. Таким образом, с одной стороны, наблюдается процесс дифференциации компетенции полиции от других исполнительных и надзорных органов, с другой - попытка разделения полномочий и предметов ведения полиции исполнительной и политической.

На протяжении последующего периода (1861-1917 гг.) прослеживаются разнонаправленные изменения в полицейской компетенции МВД. Первая направлена на ее расширения по известным направлениям, посредством присоединения других государственных институтов или их подразделений или оформления новых направлений деятельности. Это было обусловлено многочисленными, различными по своей сущности процессами, усилившимися или порожденными в российском обществе и государстве реформами Александра II. В дальнейшем эти процессы претерпели изменение и продолжились до второй половины 90-х годов ХIХ в., и на них наложили отпечаток события Первой российской революции и Первой мировой войны. В частности, следствием их была интенсивная урбанизация, увеличение численности и размеров маргинальных групп населения, появление новых составов и рост числа административных правонарушений и преступлений, качественное изменение криминогенной ситуации в Российской империи.

Вторая тенденция направлена на сужение объема компетенции, не столько через полномочия, сколько через предметы ведения. Устав Уголовного Судопроизводства 20 ноября 1864 г. лишил исполнительную полицию права осуществлять предварительное расследование преступлений, приведение части приговоров в исполнение. Устав Гражданского Судопроизводства изъял из ведения общей полиции рассмотрение споров, связанных с бесспорными исками. Земская реформа 1864 г. и Городская реформа 1870 г. вывели из ведения общей полиции многочисленные предметы, связанные с местным хозяйством.

Дальнейшая конкретизация полицейской компетенции МВД происходила в рамках Отделений Департамента Полиции в течение 1880-1917 гг. Например, второе Делопроизводство (законодательное) занималось вопросами образования подразделений полицейских органов на всей территории империи, изменением их штатов, наблюдением за питейными заведениями, утверждением уставов общественных организаций. Одновременно предметы ведения концентрируются в рамках Делопроизводств путем ее перераспределения между ними. Например, в январе 1898 г. в составе Департамента полиции было образовано принципиальное новое отделение - Особый отдел, занимавшийся политическим розыском, а 12 марта 1908 г. - VIII Делопроизводство, руководившее уголовным розыском (сыскными отделениями) [22, с. 50-52, 60].

В окончательной редакция полицейская компетенция, сосредоточенная в Департаменте Полиции МВД, была сформулирована в Своде Законов Российской Империи (изд. 1892 г.) и оставалась неизменной до донца существования МВД. Она включала в себя следующие предметы ведения и полномочия, которые относились, бесспорно, к полицейским: «1) по предупреждению и пресечению преступлений и по охране общественной безопасности и порядка; 2) о государственных преступлениях; 3) по устройству полицейских учреждений и по наблюдению за их деятельностью и за правильным течением дел в сих учреждениях; 4) по определению, перемещению, увольнению и награждению чинов полиции и назначению им пенсии и других законом установленных выплат; <…> 7) о снабжении иностранцев видами на проживание в России и о высылке иностранцев; 8) по поверке показаний лиц, именующих себя за границею русскими подданными, по передаче в Россию русских подданных, задержанных за границею, дезертиров и обвиняемых в разных преступлениях; <…> 10) по надзору за питейными и трактирными заведениями; 11) о мерах безопасности от огня и по надзору за приготовлением, хранением, торговлею и перевозкой пороха и других взрывчатых веществ; 12) по утверждению уставов разных обществ и клубов и разрешению публичных лекций, чтений, выставок и съездов». Одновременно в ее составе сохранились или появились предметы ведения, которые можно отнести к компетенции полиции с большой натяжкой: «…5) об охранении и возобновлении государственной границы; 6) о пограничных сообщениях; <…> 9) об учреждении опеки в особых случаях; 10) по надзору за питейными и трактирными заведениями; 12) по утверждению уставов разных обществ…» [23].

Содержание компетенции демонстрирует большой шаг вперед в ее регламентации, когда законодатель впервые перешел к определению круга предметов ведения и полномочий Департамента полиции в целом, а не как ранее - отдельных его структурных подразделений (отделений, делопроизводств). Он достаточно логично, кратко, четко и емко определил предметы ведения и полномочия полиции, причинами чего выступили: во-первых, преобладание процесса сужения компетенции «полиции безопасности» над расширением, во-вторых, повышение уровня правосознания и совершенствование юридической техники, используемой законодателем. В результате этого произошло резкое сокращение количества позиций и объема положений в статье, регламентирующей полицейскую компетенцию Департамента полиции МВД. Одновременно, она продолжала включать в себя не свойственные полиции элементы, что было обусловлено некоторым cоблюдением традиций, невысоким уровнем развития системы органов исполнительной власти и др.

Анализируя компетенцию министерств Российской империи начала ХХ в., А.Д. Гра-довский констатировал: «Министерство внутренних дел сосредоточивает в своих руках самые разнообразные задачи внутреннего управления. Вообще оно может быть названо министерством полицейским, в обширном смысле этого слова; вверенные ему задачи касаются как области полиции благосостояния, так и полиции безопасности. Но оно имеет своим предметом и другие задачи администрации» [1, с. 488].

Таким образом, на протяжении исследуемого периода компетенция МВД постоянно развивается в двух противоположных направлениях - расширения и сужения, в первую очередь в аспекте предметов ведения. В сфере «полиции безопасности» происходит постепенное выделение ее из административной компетенции МВД. Следствием этого стало сужение полномочий, но прежде всего - предметов ведения. Причины этого были обусловлены объективными процессами, протекающими в российском обществе и государстве на протяжении исследуемого периода, изменением типа и повышением уровня правосознания законодателя, совершенствованием юридической техники. В целом, даже к концу рассматриваемого периода компетенция МВД в рамках министерской системы управления оставалась крайне обширной, что в ряде случаев было обусловлено только субъективными причинами и противоречило существующим объективным потребностям общества и государства.