Становление и развитие законодательства устанавливающего финансово-правовую ответственность в бюджетной сфере

Вопросы, связанные с нарушением правовых предписаний в финансовой сфере, а также установление мер должной ответственности оставались в центре внимания законодателя на протяжении всего периода существования государства. В период образования Русского централизованного государства управленческая система была достаточно проблематичной, поскольку сам процесс осложнялся множеством обычаев, которые царили в племенах, вошедших в его состав. Поэтому основной целью того времени было объединение законов и их унификация на всей территории Российского государства.

Иллюстрацией развития российского законодательства в финансовой сфере является его периодизация с IX века по настоящее время.

В период с IX по XIV вв. государственное управление велось на основе обычаев и традиций, нашедших отражение в положениях «Русской Правды», определяющих денежные отношения, денежные единицы – куне и отношения о кредитах и займах. В данном документе предусматривалась ответственность за нарушения в финансовой сфере: «Если кто будет взыскивать с другого деньги, а тот станет отказываться, то идти ему на суд 12 человек. И если он, обманывая, не отдавал, то истцу можно (взять) свои деньги, а за обиду 3 гривны»1.

Налоговая политика XVI по XVIII вв. служила важнейшим средством первоначального накопления капитала в России. Главным сводом законов Российского государства этого периода, регулирующим податные отношения (отношения по налогообложению), стало «Соборное уложение» 1649 г., в котором нашли отражение вопросы регулирования финансовых (налоговых) отношений, собственности, суда и др., а также устанавливалась для владельцев крестьян ответственность, которую, на наш взгляд, можно отнести к финансовой (налоговой). «… за сокрытие беглых назначает взыскание с приемщика как за государевы подати, так и за помещичье и доход по десяти рублев на год»2.

Эпоха Петра I отмечалась колоссальными преобразованиями в финансовой системе3. Данное время отмечено увеличением количества налогов (рекрутских, корабельных, драгунских, седельных, подворных и др.) и расширением круга налогоплательщиков, также широким развитием различных оброчных сборов, казенных монополий на вино, меха, икру, смолу, расширением доходов, особенно от монетного дела, введением подушной подати. В тоже время рост обложения сопровождался и ростом недоимок, неплательщиков податей ставили «на правеж».4. В 1719 г. Ревизио-контора и составляла часть канцелярии Сената, основной задачей которой являлась проверка счетов по государственным доходам и расходам, как в денежном, так и в натуральном выражении5.

Новыми веяниями ознаменован период с XIX по XX вв., в котором происходят изменения не только в законодательстве, но и в научной сфере. Отмечаются научные идеи М.М. Сперанского, изложенные в 1810 г. в труде «План финансов», содержащий конкретный план преобразования финансовой системы России, но по замечанию Д.Н. Маслова, , данная система российского бюджетного права, не имела четкой организации бюджетного управления, поскольку отсутствовал действенный контроль в бюджетной сфере6. Также Бюджетные акты того времени послужили толчком в развитии финансового, а именно бюджетного законодательства в России, из которых был образован Свод законов Российской империи 1832 г., ставший официальным собранием действующих законов.

После Октябрьской революции 1917 г. развитие советского финансового, в том числе и бюджетного права шло поэтапно:

До середины 1918 г. осуществлялось уничтожение частной собственности на землю, национализация большей части хозяйства, монополизация банков, но существовала децентрализация государственной власти, что сказывалось на управлении финансами в стране.

В эпоху военного коммунизма, главные промышленные отрасли экономики сосредотачивались в руках государства, а остальные развивались на условиях частной инициативы. Экономическая политика основывалась на новых принципах организации управления, продекларированных на X съезде РКП (б). В указанный период осуществлялись попытки проведения кодификации административного права, регулирующего в том числе и сферу финансов, но данный процесс не увенчался успехом.

С середины 60-х гг. финансовый контроль в бюджетной сфере осуществлялся Министерством финансов СССР в соответствии с «Положением о министерстве финансов СССР». За незаконное расходование бюджетных средств осуществлялось ограничение или приостановление финансирования из госбюджета, а также взыскивал с плательщиков своевременно не перечисленные налоговые и неналоговые платежи в бюджет7.

В 80-е гг. XX в. формируются Основы законодательства СССР об административных правонарушениях, нормы которой не содержали составов правонарушений в области финансов. Последующее принятие Кодекса РСФСР об административных правонарушениях закрепило в главе 12 составы административных правонарушений в области торговли и финансов. В 2002 г. в Кодексе РФ об административных правонарушениях была выделена самостоятельная глава (гл. 15), посвященная правонарушениям в области финансов.

Важную роль в регулировании бюджетных отношений в XX столетии сыграл Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. № 1734-I, устанавливающего самоограничение государства в сфере имущественного изъятия средств предприятий в бюджет, а по мнению многих ученых8, следующий этап становления и развития института бюджетно-правовой ответственности начинается с момента принятия Федерального закона «О Счетной Палате РФ» от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ и образованием данного постоянно действующего высшего органа внешнего государственного аудита (контроля), подотчетного Федеральному Собранию. К основным задачам Счетной палаты РФ следует отнести организацию и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а при выявлении нарушений в бюджетной сфере, направлять информационные письма, содержащие предписания о применении бюджетных мер принуждения, а также передавать соответствующие материалы в правоохранительные органы.

Полноценное законодательное закрепление ответственности за нарушение бюджетного законодательства осуществляется в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 1995 год» от 31 марта 1995 г. № 39-ФЗ. Однако эти нормы имели ограничение временное, т.е. действовали в течении текущего года. Практический опыт применения норм об ответственности за нарушение бюджетного законодательства показал хроническое неисполнение законов о бюджетах вплоть до 1998 гг., что указывало на неэффективность механизмов законодательного регулирования привлечения к ответственности.

В этой связи в принятом в 1998 г. БК РФ, по вопросу об ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ была выделена часть IV, устанавливающая общие принципы бюджетного законодательства РФ, организации и функционирования бюджетной системы РФ; правовое положение субъектов бюджетных правоотношений; основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в РФ; порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Принятие названного нормативного правового акта по мнению ученых9, стало важной вехой в развитии законодательства в бюджетной сфере. Однако содержащиеся в ней стати об ответственности за нарушения бюджетного законодательства

РФ были весьма противоречивы, а наличие пробелов и концептуальная непроработанность категориального аппарата позволяла нарушителям бюджетной сферы уходить от ответственности. В следствии указанных проблем Федеральным законом «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 23 июля 2013 № 252-ФЗ часть IV БК РФ была существенно изменена.

Проведенный исторический анализ зарождение и развитие института финансовой ответственности показал наличие его взаимосвязи с развитием российской системы государственного управления и в частности бюджетного права. Бюджетное законодательство РФ развиваясь сначала в контексте административного права, затем переросло в самостоятельную отрасль, содержащую на современном этапе правовое регулирование с установлением составов бюджетных нарушений, оснований и порядка привлечения к ответственности и применения к виновным бюджетных мер принуждения.

Противоречивый характер развития норм, устанавливающих ответственность за нарушения финансового законодательства на различных исторических этапах, ограничивал качество их правоприменения. Обращение к ретроспективному анализу становления и развития института финансово-правовой ответственности в бюджетной сфере позволит выявить просчеты, ошибки и прогрессивные аспекты в формировании законодательной базы, регулирующей данную сферу, что даст почву для научного осмысления положений, определяющих нынешнее состояние отрасли и перспективы ее дальнейшего совершенствования.