Становление и современное состояние нормативно-правовой базы по выделению ОЗУ лесов: предложения по ее усовершенствованию

В настоящее время особо защитным участкам лесов (ОЗУ) придаётся большое значение в связи с возрастанием спроса на экосистемные и социальные функции лесов, а также необходимостью поддержания биоразнообразия в лесах наряду с развитием использования лесов и сохранением их водоохранных, защитных, социальных и др. функций. ОЗУ могут быть выделены в лесах различного целевого назначения, включая резервные. Опыт их создания показывает, что в ряде случаев ОЗУ влияют на установление объемов использования лесов, особенно эксплуатационных.

ОЗУ – относительно небольшие участки лесов, объединяемые в целях сохранения защитных и иных экологических функций путем установления в них соответствующего режима ведения лесного хозяйства и использования лесов. В настоящее время систематизированные сведения по ОЗУ отсутствуют не только на федеральном, но и на региональном уровне.

Это свидетельствует о назревшей необходимости в систематизации и классификации ОЗУ на основе принципов устойчивого управления лесами и сохранения их биологического разнообразия.

Анализ нормативно-правовых документов по выделению защитных лесов и особо защитных участков лесов, в том числе их правового режима, выявил ряд проблем и особенностей правоприменительной практики лесного законодательства, а также наличие пробелов в самом законодательстве. Нормативно-правовая платформа, на которой развивается федеральное и региональное законодательство, касающееся ОЗУ, как правило, упрощает цель их выделения и понимает под ОЗУ выделенный участок леса с ограничениями использования древесных ресурсов, не уделяя внимания другим важным свойствам и функциям этого участка леса (водоохранным, берегозащитным, почвозащитным и др.). В связи с этим требуется разработать такие нормативы в отношении ОЗУ, которые регулируют их использование в соответствии с действующим законодательством и с учетом накопленного зарубежного и отечественного опыта сохранения биологического разнообразия при различных видах использования лесов.

Площадь ОЗУ лесов на землях лесного фонда на 01.01.2019 составляла 80,4 млн га (11,1 % общей площади, занятой лесными насаждениями), в том числе:

V в защитных лесах - 27,0 млн га (9,6 %);

• V    в эксплуатационных лесах - 42,2 млн га (7,1 %);

• V    в резервных лесах - 11,2 млн га (4,2 %).

Поскольку ОЗУ выделяют в основном при лесоустройстве, данные по площадям соответствуют датам проведения лесоустройства. Однако с учетом устаревания данных лесоустройства в среднем на 25 лет данные о площадях ОЗУ отражают ситуацию 25-летней давности.

По территории страны ОЗУ распределяются неравномерно (рисунок).

Наибольшая доля ОЗУ (до 40 % площади земель лесного фонда) приходится на центральные и южные районы европейской части РФ. Для севера азиатской части она не превышает 5 % площади земель лесного фонда. В некоторых случаях ОЗУ затрудняют организацию использования лесов не только с целью заготовки древесины, но и таких видов использования, как осуществление геологического изучения недр, разведка и добыча полезных ископаемых, строительство, реконструкция, эксплуатация линейных объектов. Поскольку хозяйственная деятельность на территории ОЗУ или ограничена, или запрещена, проектировщикам приходится учитывать их расположение и площадь, а затем выбирать компромиссное решение: либо платить штраф, либо изменять проектную площадь.

Цель работы – анализ нормативно-правовых документов по выделению особо защитных участков лесов для приведения их в соответствие с Лесным кодексом РФ и действующей Лесоустроительной инструкцией, а также с учетом целевого назначения, категорий защитных лесов и планируемого их освоения.

Доля выделенных ОЗУ от площади земель лесного фонда в субъекте РФ, %

Материалы и методика

Материалами исследований стали законодательные и нормативные акты по выделению ОЗУ лесов с 1970-х гг. по настоящее время, базы данных особо защитных участков лесов по 80 субъектам Российской Федерации, на территории которых расположены ОЗУ.

В методике исследования использованы методы сравнительного анализа основных положений законодательных и нормативных актов разных лет по выделению ОЗУ с учетом изменяющихся потребностей общества в сохранении биоразнообразия лесов, а также аналитические методы исследования отчетных форм государственного учета земель лесного фонда до 2008 г. и государственного лесного реестра после 2008 г., содержащие сведения о площадях, выделенных в качестве ОЗУ.

Результаты и обсуждение

История становления нормативно-правовой базы выделения особо защитных участков. Впервые признаки и нормативы выделения особо защитных участков леса были приведены в Инструкции о порядке отнесения лесов к категориям защитности [1], утвержденной приказом Государственного комитета СССР по лесному хозяйству от 24.09.1979 № 157 в главе VI статьи 32 и в приложении № 3.

Инструкция была разработана в соответствии с Постановлением Совета Министров СССР от 11.01.1979 № 37 «О порядке отнесения лесов к противоэрозионным, особо ценным лесным массивам и другим категориям защитности» в целях установления единого порядка, условий и отличительных признаков при отнесении лесов к категориям защитности, а также выделении особо защитных участков леса с ограниченным режимом лесопользования, предусмотренных Основами лесного законодательства СССР и союзных республик 1977 г. [2].

В соответствии с этим законом в лесах первой и второй групп и в горных лесах всех групп предусматривалось выделение ОЗУ лесов с ограниченным режимом лесопользования. Выделение ОЗУ осуществляли по признакам и нормативам, приведенным в Приложении 3 к Инструкции [1], которые могли быть детализированы и дифференцированы в региональных правилах рубок с учетом местных природных условий в рамках нормативов. К ОЗУ относили также участки лесов, выполняющих важные противоэрозионные функции, если они, в связи с небольшой их площадью и рассредоточенностью, не были выделены в категорию защитности противоэрозионных лесов.

В соответствии с Инструкцией [1] особо защитные участки лесов не выделяли в тех категориях защитности, где установлен аналогичный или более строгий режим ведения лесного хозяйства и пользования лесом, чем на особо защитных участках.

Инструкция о порядке отнесения лесов к категориям защитности (1979 г.) действует и в настоящее время, но приложение № 3, непосредственно касающееся ОЗУ, утратило силу в соответствии с приказом Рослесхоза № 348 от 30.12.1993 [3] «Об утверждении Основных положений по выделению особо защитных участков леса». Документ содержал новый порядок выделения ОЗУ и подготовки предложений по их выделению, состав материалов лесоустройства или специальных обследований, на основании которых их выделяют, порядок оформления и учета выделенных особо защитных участков лесов, а также признаки и нормативы выделения ОЗУ. Позднее вышел приказ Рослесхоза от 27.05.1997 № 69 [4] «О дополнении перечня особо защитных участков леса», который значительно расширил их список.

В последующем нормативы и признаки выделения ОЗУ лесов, их правовой режим постоянно изменялись [5].

В Лесоустроительной инструкции 2008 г. (приказ МПР России от 06.02.2008 № 31) особо защитным участкам лесов посвящены несколько пунктов и приложение 3 [6]. В ней, в частности, отмечено, что особо защитные участки лесов выделяют в целях сохранения защитных и иных экологических функций таких участков путем установления в них соответствующего режима ведения лесного хозяйства и использования лесов. Было указано, что особо защитные участки леса не выделяют в тех категориях защитных лесов, в которых установлен режим ведения лесного хозяйства и использования лесов, обеспечивающий выполнение лесами их особо защитных функций.

Это положение сохранилось и в Лесоустроительной инструкции 2011 г. (приказ Рослесхоза от 12.12.2011 г. № 516). Нормативы и признаки выделения особо защитных участков лесов приведены в приложении 4 Лесоустроительной инструкции [7]. Впервые в общий блок под названием «Объекты лесного семеноводства» были объединены такие виды ОЗУ, как: плюсовые насаждения, лесосеменные плантации, постоянные лесосеменные участки, маточные плантации, архивы клонов плюсовых деревьев, испытательные культуры, популяционные-экологические культуры, географические культуры.

В 2018 г. в соответствии с приказом Минприроды России от 29.03.2018 № 122 «Об утверждении Лесоустроительной инструкции» [8] была принята инструкция, которая действует в настоящее время.

В действующей Лесоустроительной инструкции [8] приведен перечень возможных для выделения особо защитных участков леса, который включает 31 наименование. Выделение каких-либо других видов ОЗУ не предусматривается. Появился новый вид особо защитных участков – «объект национального лесного наследия». К нему относятся участки лесов, имеющие научное, историческое, культурное, религиозное значение, и малонарушенные лесные территории. К ОЗУ «иные особо охраняемые природные территории» отнесены природные парки, памятники природы.

В отличие от Лесоустроительной инструкции 2011 г. почвозащитные и берегозащитные участки леса стали отдельными видами ОЗУ лесов, что считаем целесообразным, так как они имеют несколько разные функции.

Недостатком Лесоустроительной инструкции 2018 г. является отсутствие в ней таких часто встречающихся видов ОЗУ, как «участки на каменистых россыпях», «участки леса на легкоразмываемых и выветриваемых грунтах». Кроме того, в действующей инструкции не указано, что выделение ОЗУ не требуется в категориях защитных лесов с аналогичным или более строгим режимом ведения лесного хозяйства, чем в особо защитных участках. В отличие от инструкции 2011 г. отсутствует норматив выделения особо защитных участков лесов для осуществления видов деятельности в сфере деятельности охотничьего хозяйства – «участки вокруг глухариных токов».

В соответствии с изменениями, внесенными в Лесной кодекс РФ (Федеральный закон от 22.07.2008 г. № 143-ФЗ), особо защитные участки лесов могут быть выделены в защитных, эксплуатационных и резервных лесах.

С 1 июля 2019 г. вступили в действие изменения в статьи, имеющие отношение к ОЗУ, которые внесены в Лесной кодекс РФ в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2018 № 538-ФЗ.

На ОЗУ запрещено проведение сплошных рубок лесных насаждений не только за исключением случаев, предусмотренных частью 4 ст. 17 (утратила силу), частью 5.1 ст. 21 Лесного кодекса РФ (согласно прошлой редакции), но и случаев, если выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих свои средообразующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции, на лесные насаждения, обеспечивающие сохранение целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций.

Изменены правила оформления ОЗУ лесов. Решение о выделении ОЗУ должно содержать графическое описание местоположения границ таких земель, включающее в себя перечень географических координат характерных точек границ таких земель или перечень координат этих точек в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости.

В перечень особо защитных участков лесов добавлен еще один вид – «объекты природного наследия».

ОЗУ лесов условно объединены в 8 групп по выполняемым функциям:

• 1)    берегозащитные, почвозащитные участки лесов, расположенных вдоль водных объектов, склонов оврагов;

• 2)    опушки лесов, граничащие с безлесными пространствами;

• 3)    лесосеменные плантации, постоянные лесосеменные участки и другие объекты лесного семеноводства;

• 4)    заповедные лесные участки;

• 5)    участки лесов с наличием реликтовых и эндемичных растений;

• 6)    места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных;

• 7)    объекты природного наследия;

• 8)    другие особо защитные участки лесов, предусмотренные лесоустроительной инструкцией.

Предложения о внесении изменений в нормативные и правовые документы. Как показал анализ выделения ОЗУ в ряде регионов Российской Федерации, несмотря на действующие законодательные и нормативные документы, в создании систем ОЗУ отмечается ряд недостатков:

• V    необоснованное чрезмерное увеличение количества наименований ОЗУ, что осложняет их учет на федеральном уровне;

• V    практика произвольного названия ОЗУ при их выделении, не отражающего или недостаточно отражающего их целевое назначение;

• V    использование в наименованиях ОЗУ названий защитных лесов;

• V    выделение ОЗУ в категориях защитных лесов, где режим ведения хозяйства не отличается от режима использования ОЗУ;

• V    отсутствие сведений или одинаковый подход к назначению ограничений по режиму ведения хозяйства в различных видах ОЗУ;

• V    выделение ОЗУ в лесах с интенсивным ведением хозяйства, направленного на формирование целевых насаждений;

• V    отсутствие четко прописанного режима ведения хозяйства в ОЗУ, выделенных в эксплуатационных лесах.

В действующих нормативно-правовых документах отсутствуют такие виды ОЗУ, как « участки на каменистых россыпях », « проти-воэрозионные участки лесов », « участки леса на легкоразмываемых и выветриваемых грунтах », выполняющие важные противоэрозионные функции. В связи с небольшой площадью и рассредоточенностью их не выделяют в категорию защитных лесов «противоэрозионные». Основные положения по выделению ОЗУ лесов (1993 г.) перестали действовать с 1 января 2021 г. и приведенные в них виды ОЗУ оказались вне правового поля. В связи с этим мы предлагаем внести в действующую Лесоустроительную инструкцию перечисленные выше особо защитные участки лесов.

Генетические резерваты выделяют во многих субъектах РФ. В настоящее время в Лесном кодексе РФ (в редакции № 538-ФЗ) они отнесены к категории защитных лесов «ценные леса». В силу того что площадь генетических резерватов небольшая, выделять их в отдельную категорию защитных лесов представляется нелогичным. Нужно отметить, что генетические резерваты согласно Основным положениям по выделению ОЗУ (1993 г.) отнесены к «участкам леса, имеющим специальное хозяйственное значение». В связи с тем что данный документ с 01.01.2021 г. прекратил свое действие, необходимость добавления данного вида ОЗУ в действующую Лесоустроительную инструкцию 2018 г. представляется своевременной и актуальной.

Участки лесов (шириной 1 км) вокруг сельских населенных пунктов и садовых товариществ выделены во всех регионах Российской Федерации и занимают большие площади. Возможно, следует пересмотреть нормативы и критерии их выделения. Это вызвано тем, что даже когда населенного пункта фактически не существует, но он числится как муниципальное образование, специалисты, проводящие новое лесоустройство, обязаны выделить данный вид ОЗУ. Тем самым вводятся ограничения по использованию лесов, вместо того чтобы формировать устойчивые древостои.

Полосы по берегам рек и иных водных объектов, заселенных бобрами. Анализ баз ряда регионов показал, что на этот вид ОЗУ приходятся большие площади. Достигнув определенной плотности популяции, бобры, если этот процесс происходит без вмешательства человека, постепенно заселяют более мелкие водоемы, где сооружают плотины. Образующиеся водоемы могут нанести ущерб лесным насаждениям и дорожным сооружениям. На этих участках наблюдается сильное подтопление лесов, захламленность. Возможно, следует пересмотреть нормативы и признаки выделения данного вида ОЗУ лесов, который присутствует во всех нормативных документах, как в предыдущих, так и ныне действующих. Поскольку выделение данного вида ОЗУ лесов требует научного подхода, натурных наблюдений, то в дальнейшем целесообразно подготовить новый нормативный документ, определяющий критерии и нормативы выделения указанного вида ОЗУ лесов и его правовой режим [9–13].

На основе проведенных исследований авторы предлагают объединить ОЗУ лесов в функциональные блоки по целевому назначению [12, 13]. Эти блоки дополнены видами ОЗУ лесов, которые в настоящее время не входят в Лесоустроительную инструкцию, но имеют важное природоохранное значение (таблица).

Распределение по блокам дает возможность определить режим ведения лесного хозяйства в ОЗУ, который в настоящее время сформулирован недостаточно четко.

Выводы

В процессе исследований в 2008–2020 гг. авторы сформулировали предложения по созданию баз данных ОЗУ, систематизации наименований и установлению их правового режима в связи с их целевым назначением. Разработаны рекомендации по выделению ОЗУ с целью приведения их в соответствие с лесным законодательством РФ. Сформирован систематизированный список системы ОЗУ.

Распределение ОЗУ лесов по функциональным блокам

Функциональный блок	Вид ОЗУ лесов (номер из Лесоустроительной инструкции)
1. Противоэрозионные участки	Берегозащитные участки лесов в границах прибрежных защитных полос различной ширины (1) Почвозащитные участки лесов, расположенные вдоль склонов оврагов, относятся леса, расположенные на склоне оврага, и полосы лесов шириной до 50 метров, примыкающие к кромке оврага (2) Участки леса на крутых горных склонах (19) Участки леса на каменистых россыпях (32*) Противоэрозионные участки лесов (33*) Участки леса на легкоразмываемых и выветриваемых грунтах (34*)
2. Средообразующие участки	Опушки лесов, граничащие с безлесными пространствами (3) Полосы лесов в горах вдоль верхней их границы с безлесным пространством (16) Небольшие участкам лесов, расположенным среди безлесных пространств (17) Защитные полосы лесов вдоль гребней и линий водоразделов (18)
3. Объекты лесосеменного назначения	Плюсовые лесные насаждения (4) Лесосеменные плантации (5) Постоянные лесосеменные участки (6) Маточные плантации (7) Архивы клонов плюсовых деревьев (8) Участки леса с наличием плюсовых деревьев (12)
4. Специальное назначение	Испытательные лесные культуры (9) 10. Популяционно-экологические лесные культуры (10) Географические лесные культуры (11) Постоянные пробные площади (27) Генетические резерваты (35*)
5. Специальное хозяйственное назначение	Особо охранные части государственных природных заказников (20) Леса в охранных зонах государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков и памятников, а также территориях, зарезервированных для создания особо охраняемых природных территорий федерального значения (21) Медоносные участки лесов (26) Участки лесов вокруг санаториев, детских лагерей, домов отдыха, пансионатов, туристических баз и других лечебных и оздоровительных учреждений (28) Участки лесов вокруг минеральных источников, используемых в лечебных и оздоровительных целях или имеющих перспективное значение (29) Полосы лесов вдоль трасс туристических маршрутов (30) Участки лесов вокруг сельских населенных пунктов и садовых товариществ (31)
6. Сохранение биоразнообразия	Заповедные лесные участки (13) Участки лесов с наличием реликтовых и эндемичных растений (14) Места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных (15) Объекты национального лесного наследия (22) Участки лесов вокруг глухариных токов (23) Участки лесов вокруг естественных солонцов (24) Полосы лесов по берегам рек или иных водных объектов, заселенных бобрами (25)

* Предлагаемые для внесения в Лесоустроительную инструкцию виды ОЗУ

Внесение изменений в нормативно-правовые акты позволит избежать ошибок при выделении ОЗУ на землях лесного фонда, а также отказаться от практики выделения ОЗУ на лесных участках при неустановленной целесообразности их защитного статуса или уже имеющих более строгий режим охраны на территории защитных лесов.

Уточнение правовых режимов отдельных видов ОЗУ обеспечит дополнительное вовлечение значительных площадей лесов в процесс их использования в соответствии с их целевым назначением и предусмотренными ограничениями . При этом гарантируется сохранение природоохранных функций лесов, биологического и генетического разнообразия.

Результаты исследований, изложенные в статье, рекомендуется использовать при ведении государственного лесного реестра, составлении лесных планов субъектов РФ, проектов освоения лесов, лесохозяйственных регламентов лесничеств, а также проведении лесоустройства с использованием ГИС-техноло-гий и ведения баз данных о лесах, в перспективе – с развитием информационной платформы «Цифровой лес».