Становление конституционной модели российского федерализма с 1993 по 1999/2000 г

В статье рассматриваются проблемы формирования конституционной модели российского федерализма с 1993 по 1999/2000 г., проводится сравнительный анализ сложившихся в отечественной литературе оценок. Определяются общие тенденции развития российской модели в сопоставлении с мировой теорией и практикой федерализма.

The paper discusses the issues of formation of the constitutional model of Russian federalism in 1993—1999/2000; a comparative analysis of the appraisals given in Russian publications is made. General trends in development of the Russian model in comparison with the global theory and practice of federalism are identified.

Период c 1993 no 1999/2000 г. может быть обозначен как время становления конституционных основ современ-

БАХЛОВ Игорь Владимирович, заведующий кафедрой всеобщей истории и мирового политического процесса Национального исследовательского Мордовского государственного университета, доктор политических наук, доцент.

ПИЛИПЕНКО Сергей Геннадьевич, доцент кафедры государственного и административного права Национального исследовательского Мордовского государственного университета, кандидат юридических наук.

ной российской модели федерализма и их последующего утверждения в практике федеративных отношений. Принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. Конституция РФ прекратила действие Конституции (Основного закона) Российской Федерации — России 1978 г. и в то же время сохранила юридическую силу за инкорпорированными в состав прежней Конституции положениями Федеративного договора 1992 г., подчеркнув приоритет своих норм. Почти все положения Федеративного договора вошли в текст новой Конституции без каких-либо изменений. Вместе с тем некоторые нормы Договора значительно отличаются от конституционных и потому утратили юридическую силу.

К наиболее существенным положениям, не соответствующим Конституции, относят неравноправие субъектов РФ (противоречит ч. 1, 4 ст. 5); закрепление природных ресурсов в качестве достояния народов, проживающих на соответствующей территории (противоречит ч. 2 ст. 9); порядок введения чрезвычайного положения на территории республики (противоречит ст. 88, п. «в» ч. 1 ст. 102); отнесение судоустройства к предметам совместного ведения РФ и республик в ее составе (противоречит п. «о» ст. 71)2.

Конституция РФ 1993 г. в ст. 5 закрепила общие принципы федеративного устройства государства: государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Федерации и ее субъектов, равноправия и самоопределения народов в РФ, равноправия субъектов Федерации в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Даже с учетом наличия в ее структуре отдельной главы о федеративном устройстве можно согласиться с Н. В. Варламовой, считающей, что Конституция закрепляет только общие принципы федеративного устройства и оставляет «на потом» их доктринальную конкретизацию, выработку механизмов их реализации, причем при «переводе» конституционных положений в конкретные регулятивные предписания конституционная схема может трансформироваться в принципиально разные модели. Однако, по ее мнению, между этими принципами нет непреодолимых противоречий, они нуждаются в совокупном истолковании, от которого и будет зависеть дальнейший характер федеративного развития России: расширение полномочий центральной власти или ее децентрализация, усиление или нивелирование различий в конституционно-правовом статусе субъектов РФ3.

Важные новеллы конституционно-правового регулирования и достижения практики функционирования федерализма в России после принятия Конституции 1993 г. выделены М. С. Саликовым: к числу субъектов Федерации были отнесены бывшие до этого лишь административно-территориальными единицами края, области и города федерального значения, т. е. система федеративных отношений была распространена на всю территорию государства; Конституция впервые закрепила юридическое равноправие всех субъектов Федерации; была установлена новая схема распределения предметов ведения и полномочий между органами власти Федерации и ее субъектов; создан механизм гарантий против превалирования одного конституционного уровня федеральной государственной структуры над другим; разработан механизм, регламентирующий структурные изменения в системе российского федерализма, а именно принятие в РФ нового субъекта и образование нового субъекта внутри Федерации, что создает легальный механизм развития Федерации; введены новые правовые инструменты регулирования федеративных отношений, а точнее вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти4.

Конституция РФ 1993 г. только констатировала факт федеративного устройства Российского государства, общие контуры которого сложились в 1990—1993 гг. Однако она заложила правовые основы конституционной модели российского федерализма, хотя и не наметила четкой стратегии ее развития. На наш взгляд, закрепление федеративного устройства в Конституции 1993 г. служило не созданию оптимальной модели российского федерализма, а реализации политических целей победившей в ходе длительного противостояния федеральной правящей элиты. В связи с этим новая Конституция была нацелена не на решение проблем территориального устройства, а на правовое оформление этой победы путем закрепления соответствующей формы правления. В этой ситуации победившая группа федеральной правящей элиты использовала предполагаемую модель федеративного устройства как предмет «торга» с регионами для получения их поддержки. Кроме того, проблема сепаратизма не только не была решена, но и еще больше обострилась. Можно согласиться с оценкой Н. В. Варламовой о крайней «размытости», вариативности конституционной модели российского федерализма5. Эта модель предполагала, с одной стороны, сохранение традиционной ситуации, в которой центр был вынужден балансировать между интересами отдельных регионов, используя в качестве балансира преимущественно политико-экономические рычаги, с другой — консервацию старых и появление новых проблем, решение которых зависело от политико-экономического потенциала центра.

Можно выделить и проанализировать основные проблемы становления российского федерализма в период с 1993 по 1999/2000 г., актуализация которых во многом определила его специфику.

Проблема регионалъного сепаратизма, претерпевшая качественные изменения. Д. В. Ольшанский называет несколько его причин. Во-первых, прошла эпоха митинговых деклараций и драматических жестов; региональные лидеры стали действовать более взвешенно. Во-вторых, пугала непредсказуемость федерального руководства, решавшегося на силовые акции (например, в Чечне). В-третьих, пропала особая нужда в конфронтации (и без того регионы получали все, что им было нужно). В-четвертых, стало ясно, что демонстративные политические жесты менее эффективны (если не контрпродуктивны), чем экономические и конкретно-правовые действия. Овладев более сложными политическими технологиями, регионы и их руководители перестали нуждаться в методах начала 90-х гг. XX в. Соответственно, государственно-политический сепаратизм, преобладавший на первом этапе, постепенно сменили на новые формы. К их числу Д. В. Ольшанский относит правовой сепаратизм, когда около 70 % законодательных актов субъектов Федерации содержали те или иные отклонения от общероссийских, а в 30—40 % они явно противоречили Конституции и общефедеральным законам; межпарламентский сепаратизм, представляющий особую разновидность противостояния субъектов центру — формирование межрегиональных объединений законодательных органов формально для повышения эффективности взаимодействия с федеральными органами власти; административно-кадровый сепаратизм в сфере ад- министративного управления субъектами РФ, развившийся в условиях установившегося порядка, при котором главным инструментом управления страной стали кадровые перестановки; партийно-политический сепаратизм, связанный с возникновением региональных, межрегиональных и просто «ориентированных на регионы» партийно-политических структур; финансово-экономический сепаратизм (вернее, его новая волна, связанная с августовским кризисом 1998 г.), признаками которого оказались: замыкание денежных потоков внутри региона и создание изолированных финансово-кредитных пулов под административным контролем6.

Проблема скрытой унитарности российской модели федерализма, выражением которой, по мнению В. Б. Пастухова, становится конституционный формализм как политический фон для развития федерализма и юридический дуализм в качестве правового фона. Федеративные отношения строятся не на основании правил, закрепленных в Конституции, а в соответствии с установившимися неформальными традициями⁷. О признаках фактической унитаризации РФ писали и другие исследователи⁸.

Проблема асимметричности российского федерализма, сложившаяся раньше и получившая конституционное закрепление в этот период. А. И. Казаков отмечает существенные различия в конституционном статусе республик и других субъектов (ч. 2 ст. 5, ч. 1, 2 ст. 66 и др.) и подчеркивает, что равноправие субъектов РФ в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, означающее юридическое равенство субъектов всех видов в отношениях с федеральным центром и юридически равное отношение федерального центра к субъектам всех видов, возможно лишь тогда, когда сами субъекты равноправны, т. е. имеют одинаковый статус⁹.

Л. М. Карапетян полагает, что причина того, почему именно бывшие автономные республики названы в действующей Конституции республиками-государствами, кроется в понимании национальной федерации и ее исторических традиций советского периода. Однако, помимо исторически обусловленных, в Конституции обнаруживаются и правовые проблемы неравноправия субъектов Федерации, не связанные с историей решения национального вопроса (например, по Конституции порядок принятия уставов субъектов Федерации отнесен только к законодательным органам, в отношении республик таких ограничений нет, и т. п.)10.

Н. В. Варламова, характеризуя статус автономного округа, отмечает, что Конституция РФ как бы подчеркивает временность и неопределенность этой конструкции, оставляя данный вопрос открытым. Так, Конституция устанавливает, что отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (ч. 4 ст. 66), а также по представлению законодательного и исполнительного органов автономного округа может быть принят федеральный закон об автономном округе (ч. 3 ст. 66). По мнению Н. В. Варламовой, Конституция не исключает и определенное подчинение округа краю или области (на добровольной договорной основе) и фактический или даже юридический выход округа из состава края или области11.

Как считает Н. М. Добрынин, автономный округ не подчиняется области (краю), а образует объединение равных субъектов Федерации, при этом только на основе взаимного соглашения между ними можно определить структуру, юридическое содержание, полноту отношений, связанных с вхождением округа в состав области (края). Характер этих отношений может меняться, но лишь посредством договоренности между названными субъектами Федерации12.

Проблема договорной составляющей в становлении российской модели федерализма, пик развития которой приходится на вторую половину 1990-х гг. Подписание договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами Федерации и ее субъектами, первоначально бывшее мерой вынужденного характера в качестве способа вовлечения субъектов с сильно выраженными тенденциями к сепаратизму в федеральную орбиту и дополнительной легитимации Конституции, затем получило широкое распространение как обязательный атрибут отношений с федеральным центром не только республик, но и других субъектов Федерации. В этот период исследователи отмечали, что для субъектов РФ стало «непрестижным» не заключать договор с центром¹³.

Оценивая договорную практику как элемент российской модели федерализма, А. Аринин выделяет имеющиеся точки зрения: договорный процесс создает предпосылки для решения проблем, возникающих в ходе развития федеративных отношений; договорный процесс необходим и различается для отдельных субъектов Федерации; договоры разрушают российскую государственность, превращая ее в конфедерацию; договорный процесс должен существовать, но при условии соответствия договоров и соглашений Конституции РФ и федеральному законодательству14. Н. М. Добрынин полагает, что договорный процесс, осуществленный в строгом соответствии федеральному конституционному закону, раскрывающему положения ст. 71—73 действующей Конституции, должен способствовать реальному выравниванию субъектов нашей «несимметричной» Федерации15.

Можно согласиться с мнением Л. М. Карапетяна, который считает, что договоры между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации не могут стать аргументом о договорном характере Федерации, как и изменить или отменить конституционные установления по разграничению предметов ведения и полномочий Российской Федерации (федеральных органов) и ее субъектов (органов субъектов Федерации). Федеративный договор и договоры субъектов Федерации должны вписываться в единый конституционный процесс16.

Таким образом, анализируя становление конституционной модели российского федерализма с 1993 по 1999/2000 г., можно выделить следующие его особенности, во-первых, конституционное закрепление федеративных отношений было обусловлено политическими интересами федеральной правящей элиты и компромиссом между ней и большинством региональных элит, в связи с чем оно стало констатацией ситуации, сложившейся на начальном этапе (во многом даже виртуальной, учитывая явный сепаратизм Чечни и менее явно выраженный сепаратизм Татарстана).

Во-вторых, федеральный центр использовал гораздо больший спектр практических методов во взаимоотношениях с регионами (как правовых, так и иных, включая силовые). Закономерным следствием многообразия конкретных моделей отношений с отдельными регионами стало усиление политико-экономической асимметричности Федерации, допол- нившей заложенную в Конституции асимметрию правового статуса субъектов. В этих условиях от федерального центра требовалось проведение гибкой политики баланса между республиками и иными субъектами, регионами-донорами и регионами-реципиентами и т. п. Этого баланса, несмотря на серьезные неудачи, ему удавалось достигать в основном политикой уступок регионам и использованием традиционных для российской политики внеправовых механизмов (личных встреч, совместного партийного строительства и т. д.), что свидетельствует о незавершенности конституционной модели федеративных отношений.

В-третьих, изменился характер отношения большинства субъектов Федерации (в лице региональных элит) к центру касательно усиления лояльности: их значительная часть зависела от механизма вертикального финансового выравнивания, находившегося в руках федерального правительства. Другая часть также смогла путем заключения договоров реализовать свои требования. Кроме того, прямая конфронтация с центром стала менее эффективной, чем политика лоббирования своих интересов с использованием методов непрямого давления.

В целом можно сказать, что федеральный центр сделал ряд шагов в направлении классической модели федерализма: разграничены предметы ведения и полномочия по вертикали, формально закреплен принцип равноправия и т. п. Однако сохранялось большинство элементов советской модели (к концу второго этапа стал прослеживаться и модифицированный вариант принципа демократического централизма). На наш взгляд, российская моделъ стала комбинированной, сочетающей элементы советского и дуалистического (классического) федерализма. Отсюда и усилившаяся к концу этого этапа централизация и постепенное возрождение «скрытого унитаризма». Российскую договорную практику нельзя рассматривать как элемент кооперативного федерализма, так как она была следствием перевода в правовое русло регионального сепаратизма и не создала (и не могла создать) действенный механизм финансового выравнивания (в том числе горизонтального) в качестве наиболее существенного признака кооперативной модели.

Уже к концу 1990-х гг. тенденция развития российского федерализма в направлении общей эволюции миро- вой теории и практики федерализма, наметившаяся еще в начале реформы, несколько укрепилась. Классический (дуалистический) федерализм стал начальным этапом эволюции федеративных отношений, стадией их становления и нормативно-институционального оформления. Кроме того, модель дуалистического федерализма не всегда срабатывает в условиях перекоса этих отношений в пользу центра, хотя это и является прямым следствием ее развития.

Вместе с тем в практике российского федерализма можно было отметить тенденции, позволяющие судить о его дальнейшем развитии. Так, элементом модели интеграционного федерализма можно считать эволюцию процесса регионализации, во многом напоминающую аналогичный процесс в странах Латинской Америки. Его главная особенность — формирование так называемых «экономико-географических регионов» как промежуточной ступени между Федерацией и ее субъектами, интеграции ряда субъектов РФ в определенных географических рамках и преимущественно в экономической сфере. Примером подобного образования выступали межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия (хотя уже к началу нового века эта инициатива «снизу» стала постепенно «приглушаться» и ставиться под прямой контроль центра. В 1999 г. принят Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации»),

В рамках ассоциаций происходило межрегиональное сотрудничество, которое выходило за рамки только экономической сферы. Предпосылками для этого являлись возможность сотрудничества в области экологии, развития национальнокультурных отношений и т. п. Все это признаки горизонтальной кооперации. Именно с такой позиции можно говорить о некоторых элементах кооперативной модели в российском федерализме, достаточно слабо развивающихся и не получивших соответствующей поддержки федерального центра, который взял на себя функцию единственного реформатора (что было вполне оправданно в условиях усиления дезинтеграции, но на современном этапе постепенно теряет смысл при достижении стабилизации федеративных отношений).

Реформирование конституционной модели российского федерализма продолжилось и в дальнейшем. Оно часто связывается и с функционально-технологическими (административно-управленческими) проблемами, и с определенными концептуальными новациями (одна из главных — это укрупнение субъектов Федерации). Современная модель российского федерализма, ориентированная на поиск оптимальных механизмов регулирования взаимоотношений центра и регионов, сочетает противоречащие друг другу элементы и тенденции, например, ликвидация федеративной правосубъектности автономных образований и укрупнение субъектов Федерации в перспективе ведут к преодолению асимметричности Федерации и устранению характеристик, свойственных советскому федерализму. Однако региональное иждивенчество из-за отсутствия прочной материальной базы и качественных механизмов финансового выравнивания, усиление зависимости регионов в политико-правовом отношении, явное «затухание» региональных инициатив свидетельствуют скорее о сохранении приоритетности советского принципа «автономии» — наделении субъектов Федерации полномочиями и ресурсами «сверху».