Становление организационно-правовых основ социальной деятельности российского государства в дореволюционный период

ОСОКИНА ЮЛИЯ ЮРЬЕВНА доцент кафедры гражданского права

Зарождение социального законодательства было обусловлено бурным развитием промышленности и необходимостью защиты человека. В статье предлагается структурированный анализ развития социального законодательства в России в дореволюционный период. Целью данного исследования является выявление специфики становления и развития социальных функций российского государства в дореволюционный период. Для реализации указанной цели были поставлены следующие задачи: во-первых, выявить специфику развития трудового законодательства с учётом экономического развития России, во-вторых, проанализировать основные черты и тенденции зародившихся социальных функций в России, в-третьих, определить закономерности современного развития социальной деятельности государства в свете построения социального государства. Развитие данного законодательства шло постепенно, с учётом особенностей социально-экономического и идеологического развития европейских стран и России. Можно выделить несколько факторов, повлиявших на развитие социального законодательства в рассматриваемый период: зарождение государственного призрения в эпоху Петра I путём осуществления преимущественно репрессивных мер; формирование трудовых отношений в форме жёсткой эксплуатации с учётом крепостной зависимости; развитие фабричного законодательства путём регулирования сначала труда несовершеннолетних, а затем – рабочего времени и времени отдыха; появление государственного призрения беспомощных и лиц, не способных к труду; первые попытки социального страхования рабочих в начале XX века. Процесс зарождения и развития социального законодательства состоял из последовательных этапов, каждый из которых отражал специфику развития государства и общества. В результате были сформированы достаточно зрелые социальные функции Российского государства, которые реализовывались посредством социального законодательства.

Социальное законодательство, государственное призрение, социальное страхование, фабричное законодательство, социальная функция.

Исследование исторического этапа становления социального государства представляет определённый научный и практический интерес, поскольку изучение основ государства данного типа позволяет глубже уяснить те проблемы, которые возникают при построении социального государства в современной России, а также найти пути их решения. Метод исторического анализа всегда имел важное значение в науке.

В нашем государстве в период Древней Руси и феодальной раздробленности, так же как и в западноевропейских странах, общественное призрение долгое время строилось на принципе частного милосердия, осуществлялось под руководством церкви и не носило характера государственной функции [15, с. 219].

Исследователи выделяют три этапа в становлении социальной функции государства дореволюционного периода. Первый этап охватывает вторую половину XVII – первую половину XVIII вв. Для этого этапа характерно появление распоряжений высшей власти, направленных на решение отдельных социальных проблем некоторых категорий населения и далеко не всегда облечённых в чёткую законодательную форму. Второй этап длился со второй половины XVIII века по первую половину XIX века. На этом этапе в условиях «просвещённого абсолютизма» происходило зарождение и постепенное развитие системы социального законодательства. Формировались специальные государственные органы, задачей которых являлось решение социальных вопросов. В рамках третьего этапа, с 1860-х гг. по 1917 год, в условиях развития буржуазной монархии властью ставились задачи распространения социальной деятельности государства на более широкие слои населения. Обеспечение ряда социально-экономических прав личности воспринималось государством как важная составляющая его социальной деятельности [11, с. 11].

Для первого этапа, как было отмечено выше, характерно появление распоряжений высшей власти, направленных на решение отдельных социальных проблем некоторых категорий населения и далеко не всегда облечённых в чёткую законодательную форму. К таким распоряжениям можно отнести царские указы «О даче поместий после умершим в службе, жёнам и дочерям их на прожиток» (1650 г.), «О даче жёнам и дочерям указных частей из поместных окладов мужей и отцов их, убитых и умерших на войне» (1656 г.), «О даче вышедшим и впредь выходящим из плену денежного и кормового жалованья» (1663 г.) и др. [11, с. 19].

В царствование Петра I государство берёт призрение бедных в свои руки, не устраняя при этом и церковь. Возрастает объём нормативного регулирования, суть которого сводится к запрету нищенства и установлению различных наказаний для нарушителей. В 1721 году функции призрения передаются полиции и создаются специализированные учреждения уже для трёх категорий нищих: «смирительные дома для здоровых «нищих и гуляк», прядильные дома для женщин и гошпи-тали для больных» [4, с. 144].

Таким образом, на данном историческом этапе развития России произошёл поворот от чисто общественного к частично государственному призрению, причём государственное вмешательство преимущественно осуществлялось с помощью репрессивных мер, что соответствовало и общеевропейской тенденции. Так, Г.Г. Швиттау отмечает, что «взыскание денежного штрафа устанавливается между прочим указом 25 февраля 1718 года, причём штраф налагается не на того, кто просит, а на того, кто подаёт милостыню вместо того, чтобы жертвовать на богадельни; при этом устанавливается градация в размерах штрафа: в 1-й раз – 5 рублей, во 2-й раз – 10 рублей» [17, с. 26].

М.В. Филиппова выделяет ещё одну существенную черту эпохи Петра I: для учёта нищих и определения необходимых мер для оказания им помощи в соответствии с указами от 23 октября 1723 года и 3 июня 1724 года проводится перепись больных, нищих и сирот [4, с. 145].

По нашему мнению, необходимо рассматривать данный шаг как существенный, поскольку государство не просто берёт на себя заботу о неимущих, а стремится выделить определённые средства для реализации данной цели, закладывая определённый стандарт или уровень обеспечения.

Екатерина II придаёт общественному призрению публичный характер и превращает его в функцию государственного управления. Форма оказания помощи во многом совпадает с петровским временем. В частности, М.Н. Соколовский отмечает, что «в законодательных распоряжениях Екатерины II ярко сквозит желание ввести в сознание населения взгляд на необходимость оказания помощи посредством труда» [14, с. 10].

М.Н. Соколовский, исследуя ту эпоху, говорит о том, что «если общественное призрение не расцвело тем пышным цветом, надежду на который подавали его первые отростки, первые бутоны, и не обратило Россию, подобно Англии, в страну по преимуществу общественной благотворительности, то в этом, быть может, виновата послеекатерининская деятельность, не вносившая в первоначально набросанный эскиз необходимых поправок и дополнений» [14, с. 18]. По нашему мнению, проблему следует искать не только в последующих эпохах, но и в особенностях социально-экономического и идеологического развития европейских стран. Во-первых, к XVIII веку государства Европы уже избавились от феодальных отношений, исчезала категория экономически зависимых крестьян, развивался наёмный труд, что не характерно было для России. Во-вторых, к указанному периоду в Европе имелось некоторое подобие развитой системы прав и свобод, эпоха же Просвещения способствовала развитию данных идей.

Как мы указывали выше, к концу царствования Екатерины II были законодательно закрепленыдве формы общественного призрения: воспитательные дома и работные дома. Применительно к воспитательным домам в постекатерининскую эпоху, а именно в 1820 году, было издано распоряжение, в соответствии с которым воспитанники приказов были разделены на две категории: «имеющих способности и не обещающих, ввиду ограниченности способностей, никаких успехов в науках» [14, с. 14]. Исходя из этого деления, воспитанники получали помощь в различных формах: первые получали образование, а вторые обучались промысловому труду. Мы видим определённый смысл в данной дифференциации, поскольку здесь можно подобрать наиболее приемлемую форму социальной помощи не только для получателя, но и для государства.

Если в начале развития трудовых отношений основной формой взаимодействия сторон в Европе было противостояние, то в России можно говорить о полной эксплуатации наёмных работников в связи с господством крепостного права. Конечно, в Пскове и Новгороде выделялся слой наёмных работников, которые были близки по статусу к подобному социальному слою в Западной Европе. К сожалению, данная категория была настолько малочисленной, что говорить о законодательном закреплении для них каких- либо трудовых прав не приходится. В основном трудовые отношения складывались в форме жёсткой эксплуатации, а в случае неповиновения применялись карательные меры.

Исследуя развитие трудового и социального законодательства в России, А.М. Лушников подчёркивает, что «уже в 30 – 40 гг. осознавалась недостаточность только карательных мер, и среди промышленников приобретала популярность идея примирительного разбирательства с рабочими» [3, с. 39]. Безусловно, положительным моментом в решении данного вопроса явилось законодательное закрепление регулирования взаимоотношений между сторонами, но при этом данные правоотношения получили развитие только в Петербурге и Москве, к тому же со значительными бюрократическими элементами. Например, законодательное закрепление получил важный вопрос привлечения к ответственности работодателей, нарушающих права работников, но в нём не было сказано, каким путём и на основании каких статей эта ответственность может наступать.

В сфере правового регулирования оказались прежде всего трудовые права несовершеннолетних, что отражает общеевропейскую тенденцию. Ещё ранее было принято Положение от 7 августа 1845 года о воспрещении фабрикантам назначать в ночные смены (от 12 часов ночи до 6 часов утра) детей младше 12 лет [7]. За нарушение этого закона также не было предусмотрено санкций, а наблюдение за его применением предоставлялось местным властям.

Если вышеуказанные акты 1835 и 1845 гг. носили преимущественно эксплуататорский характер и были выгодны исключительно нанимателю, то формирование фабричного законодательства капиталистического типа, по мнению исследователей, началось с принятия в 1882 году закона «О малолетних, работающих на заводах, фабриках и мануфактурах» [8]. При разработке законопроекта исследовалось положение малолетних работников Петербурга, основными вопросами, которые необходимо было решить, стали следующие: с какого возраста и сколько часов можно работать несовершеннолетним? обязаны ли они посещать школы? кто и как должен контролировать соблюдение законодательства? и т. д. Законопроект вызвал долгое обсуждение, осуждение среди промышленников, претерпел ряд изменений, и в итоге, согласно закону от 1 июня 1882 года, дети, не достигшие двенадцати лет от роду, к работам не допускались. Но в виде временной меры, в течение 2 лет, в случае надобности к работам на заводах, фабриках и мануфактурах могли быть привлекаемы малолетние, которые имели не менее десяти лет от роду. Рабочий день 12 – 15-летних составлял 8 часов в сутки, ночные смены были воспрещены, и всё же 12 – 15-летних можно было привлекать к ночным работам не более 4 часов в сутки в тех промышленных заведениях, в которых она оказывалась необходимой. Надзор за исполнением постановлений о работе и обучении малолетних рабочих возлагался на фабричную инспекцию.

В русле европейских тенденций развитие фабричного законодательства шло и в направлении установления приемлемого режима рабочего времени и времени отдыха. Закон от 2 июня 1897 года [9] устанавливал на предприятиях фабрично-заводской, горной, горнозаводской промышленности, на золотых и платиновых приисках, в железнодорожных мастерских, а также на промышленных предприятиях, принадлежащих казне, продолжительность работы в дневное время – не более 11,5 часа, а в ночное время – 10 часов. Закон устанавливал обязательные для отдыха, кроме воскресных, 14 праздничных дней. Определялись также границы применения сверхурочной работы.

Немаловажной тенденцией в развитии социального законодательства было принятие нормативных актов, регламентирующих социальное обеспечение пострадавших от несчастных случаев в связи с выполнением профессиональных функций. Закон от 2 июня 1903 года «О вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности» [12] ввёл материальную ответственность владельцев предприятий за вред, причинённый здоровью работников в результате производственной травмы. Право на возмещение получили также члены семьи работника, погибшего в результате несчастного случая на производстве. Возмещение устанавливалось в виде пособий и пенсий, выплачиваемых владельцами предприятий; определялся порядок расследования и учёта несчастных случаев на производстве. Закон освобождал от материальной ответственности владельцев предприятий, застраховавших своих рабочих и служащих от последствий увечий на производстве в частных страховых учреждениях, – в этом случае ответственность переходила к страховщикам, к которым работники могли предъявлять иски и требовать возмещения вреда.

Закон от 10 июня 1903 года «Об учреждении старост в промышленных предприятиях» предусмотрел образование на предприятиях представительств работников (фабричных старост), призванных быть посредниками между работниками и администрацией и представлять работников в их отношениях с властями [10].

Вехой в становлении социальной функции государства в выделенный период стало обязательное общественное и государственное призрение лиц беспомощных и неспособных к труду. Здесь П.И. Новгородцев говорит о новом институте – государственной социальной помощи, который должен заменить давно существовавший институт общественного призрения. Он совершенно справедливо отмечает необходимость социальной поддержки со стороны государства всех нуждающихся, независимо от возраста и причин нуждаемости. В дальнейшем П.И. Новгородцев предполагает появление института социального страхования работающих, который сможет более совершенно компенсировать утраченный заработок [6, с. 216]. Всё это говорит о назревшей необходимости в правовом закреплении социальных прав уже в начале прошлого века. В историческом аспекте общественные отношения, связанные с социальными предоставлениями, существовали ещё в первобытном обществе. Они обеспечивались обязанностью всей общины заботиться о престарелых и больных. Далее в рабовладельческом обществе социальная поддержка обусловливается исключительно семейными узами, а в феодальном обществе широко распространяется благотворительность, связанная с социальным обеспечением, предоставлением работы, медицинской помощью. Но ни в одной из перечисленных эпох социальные права не получают законодательного, т. е. правового закрепления, они остаются на уровне общественных отношений, не перерождаясь в правовые. Государство стоит в стороне от процесса их регулирования и не может с помощью механизма правового регулирования гарантировать их стабильность и уровень предоставления. С появлением же юридического закрепления социальных прав все их потенциальные получатели (им может стать любой член общества) приобретают государственную гарантию в виде законодательных актов на реализацию данных прав и на уровень их предоставления.

Первые попытки страхования рабочих были сделаны в начале XX века. Законодательное закрепление они получили во «Временных правилах о пенсиях рабочим казённых горных заводов и рудников, утратившим работоспособность на за- водских и рудничных работах» от 15 мая 1901 года [13, с. 596–600] и в Правилах о вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семей в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности от 2 июня 1903 года. В качестве положительных черт данных законов А.М. Лушников отмечает, что Закон 1903 года освободил рабочих от обязанности доказывать, что несчастный случай произошёл по вине работодателя, и в целом «принятие данного Закона означало переход к системе обязательного страхования профессиональных рисков» [3, с. 60].

Обеспечение рабочих казённых предприятий изначально опиралось на Положение от 31 марта 1861 года, предписывавшее отправлять заболевших рабочих казённых, общественных и горных заводов в больницы, а при предприятиях с 100 рабочими устраивать лазареты, а также обязывавшее казённые предприятия платить рабочим при увечье двойную за весь наёмный срок оплату. В отношении казённых предприятий в сфере защиты увечных и больных рабочих применялись временные правила от 15 мая 1901 года «О пенсиях рабочим казённых горных заводов и рудников на заводских или рудничных работах», утратившим способность к труду вследствие увечья или профессионального заболевания. Таким образом, впервые было признано существование профессиональных заболеваний (от него пришлось отказаться в законе 1903 года из-за неясности критериев отнесения того или иного заболевания в разряд профессиональных) [1]. Что касается железнодорожных предприятий, то долгое время по отношению к ним применялся промышленный устав от 1893 года, которым предписывалось оказывать помощь железнодорожникам через кассы, в том числе и пенсионные [1].

Характеризуя развитие социальной функции государства в указанный период, нельзя не отметить роль земского и городского самоуправления в обеспечении достойного уровня жизни населения. Фактически на земства было возложено выполнение ряда задач, являющихся прерогативой современного государства, претендующего на характеристику социального. Речь идёт об образовании, здравоохранении и социальной помощи на уровне местного, то есть непосредственно приближённого к интересам населения общества. Деятельность земских органов в данных областях является предметом специальных исследований [2, с. 112; 5, с. 115; 16, с. 24], отметим лишь их несомненную заслугу в данной сфере.

Во второй половине XIX – начале XX века земские учреждения способствовали развёртыванию начального образования, формированию системы земских школ, больниц, которые непосредственно были приближены к крестьянскому и городскому населению. Земства проводили работу по организации юридической помощи населению, созданию сиротских приютов, богаделен, яслей, интернатов, училищ для слепых, столовых для бедных и т. д. Вместе с тем исследователи отмечают, что, хотя наделение органов местного самоуправления правом решения ряда важнейших социальных вопросов могло дать мощный импульс дальнейшему развитию государственной социальной функции, эффективного взаимодействия административных государственных органов и органов местного самоуправления в социальной сфере так и не сложилось. Социальная деятельность местного самоуправления могла быть успешной только при условии пересмотра целого комплекса российского законодательства – гражданского, налогового, финансового и др. [11, с. 23–24].

Если проанализировать первые шаги по осуществлению государством социаль- ной функции, как в Европе, так и в России, можно сделать вывод, что государство постепенно, сначала с позиции стороннего наблюдателя за предоставлением частной социальной помощи, осуществляет регулирование этих отношений, а затем начинает самостоятельно осуществлять борьбу с бедностью.

Регулирование трудовых прав также приобрело огромное значение, не только в Европе, но и в России. Это было связано с бурным развитием промышленности и, как следствие, увеличением класса наёмных работников. Важным шагом вперёд было постепенное ограничение детского и женского труда, затем законодательное установление продолжительности рабочего времени и минимальной заработной платы. Как мы видим, попытка законодательного регулирования трудовых отношений способствовала защите трудовых прав работников.

Таким образом, развитие социальной деятельности российского государства в дореволюционный период было обусловлено изменениями, происходящими в политической и экономической сферах общества. Современное российское государство также испытывает определённое влияние экономики и политики. Значит, для успешной реализации идеи социального государства необходимо социализировать и экономику, и политику. Это может быть осуществлено путём социальной ориентации экономики. Что касается социальной политики, это определение пределов вмешательства государства в экономическую и социальную сферы, расширение социальной функции государства, возрастание ответственности государства перед гражданином за создание достойных условий его жизни. Если одна из важных функций социального государства заключается в борьбе с бедностью, значит, нужно использовать современные «рыночные» механизмы этой борьбы. Современное социальное государство должно защищать своих граждан от «негативного» воздействия рынка на их жизнь. Главный акцент следует сделать на развитии трудовых прав и социально-трудового законодательства, поскольку последовательное законодательное закрепление этих прав и эффективные средства защиты дадут возможность человеку обеспечить себе необходимый уровень жизни.

Наряду с развитием социального законодательства должны развиваться и так называемые социальные отрасли права, в первую очередь – трудовое, а также право социального обеспечения. России также необходимо обратить внимание на усиление роли социального государства в защите прав и интересов работников как наименее защищённой стороны экономических отношений. Этой защите способствует наличие специальной отрасли – трудового права, главной функцией которого является защита трудовых прав и интересов работников. Государство должно создать условия, в первую очередь экономического харктера, чтобы работодатели также были заинтересованы в предоставлении социальных льгот и преимуществ своим работникам. Ведь именно таким образом началась реализация социально-трудовых прав в дореволюционной России. Современное социальное государство – не спонсор безбедной жизни, а гарант реализации социальных прав.