Старопромышленные регионы и инструменты дифференцированной региональной политики
Автор: Сорокина Наталья Юрьевна
Журнал: Региональная экономика. Юг России @re-volsu
Статья в выпуске: 1 т.12, 2024 года.
Бесплатный доступ
Актуальность исследования определена тем, что несмотря на использование широкого спектра инструментов региональной политики, нацеленных на оказание позитивного воздействия на социально-экономическое развитие конкретных территорий, до сих пор не удалось обеспечить устойчивое сокращение дифференциации в уровнях экономического и социального развития российских регионов. Целью исследования является обоснование состава инструментов, которые должны быть положены в основу региональной политики в отношении старопромышленных регионов России на различных уровнях ее реализации. В исследовании использован авторский подход к изучению старопромышленных регионов - территорий, отличительными признаками которых являются: преобладание в структуре региональной экономики специализированных отраслей «уходящих» технологических укладов; наличие противоречия между «традиционной» индустриальной специализацией территории и требованиями утверждающегося технологического уклада; сложность адаптации к изменяющимся условиям внешней среды. Показано, что в составе инструментов региональной политики могут быть выделены инструменты общего воздействия, которые используются в отношении всех российских регионов, и адресные инструменты, которые задействуются в рамках конкретного направления региональной политики и имеют целевую установку на решение проблем регионов старопромышленного типа. Достижение амбициозных целей, провозглашенных в стратегиях социально-экономического развития старопромышленных регионов, будет способствовать сокращению числа регионов данного типа, что может быть определено как положительное изменение, при этом отраслевой фактор будет выступать более значимым, чем исторический. Сделано заключение, что по мере продвижения по «вертикали» государственного управления должна усиливаться роль адресных инструментов, учитывающих специфику старопромышленных территорий, что должно находить отражение в документах стратегического планирования субъектов Федерации и проводимой ими региональной политике.
Старопромышленный регион, региональная политика, общие и адресные инструменты, дифференцированный подход, стратегия
Короткий адрес: https://sciup.org/149145192
IDR: 149145192 | DOI: 10.15688/re.volsu.2024.1.5
Текст научной статьи Старопромышленные регионы и инструменты дифференцированной региональной политики
DOI:
Региональная политика в отношении старопромышленных регионов призвана обеспечивать, с одной стороны, интеграцию инструментов промышленной политики, инновационной политики и политики развития человеческого капитала (прежде всего, политики в области профессионального и высшего образования) в логике соответствия принципу адресности в целях формирования новых, более прогрессивных пропорций в региональной социально-экономической системе; с другой стороны, в соответствии с принципом стратегической ориентации, обеспечить конкретизацию ее инструментов по уровням региональной политики для достижения стратегических целей развития старопромышленного региона как элемента единого территориального пространства Российской Федерации [Плешакова, Курбатова, Кравец, 2017].
Целью исследования является обоснование состава инструментов, которые должны быть положены в основу региональной политики в отношении старопромышленных регионов России на различных уровнях ее реализации.
В Российской Федерации используется широкий спектр инструментов региональной политики, нацеленных на оказание позитивного воздействия на социально-экономическое развитие конкретных территорий. В их числе инструменты бюджетно-налоговой политики (межбюджетные субсидии и другие межбюджетные трансферты); меры таможенно-тарифного регулирования; меры стимулирования спроса (государственные закупки, субсидирование потребителей и др.); реализация государственно-частного парт- нерства с участием средств федерального бюджета; создание территорий с особыми правовыми режимами осуществления предпринимательской и иной деятельности и др. [Митрофанова, Пьянкова, Ергунова, 2020].
Несмотря на многообразие используемых инструментов, следует констатировать, что ключевая цель государственной политики регионального развития Российской Федерации – «сбалансированное и устойчивое социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации» [Указ Президента РФ № 13, 2017] – не достигнута, поскольку до сих пор не удалось обеспечить устойчивое сокращение дифференциации в уровнях экономического и социального развития российских регионов.
Теоретическая основа исследования
Под инструментами региональной политики нами понимаются средства, с помощью которых обеспечивается достижение ее целей и задач. Таким образом, используется расширенное понятие инструмента, включающего как непосредственно сами инструменты в качестве «рычагов воздействия на экономические процессы и на агентов хозяйственной деятельности» [Вельфенс, 2002], так и их различные сочетания, реализуемые в формате механизмов региональной политики. Именно такая «широкая» трактовка используется сегодня авторитетными исследователями проблем региональной экономики, в частности О.В. Кузнецовой [Кузнецова, 2016], А.Н. Швецовым [Швецов, 2016], Е.М. Бухвальдом [Бухвальд, Валентик, 2015], А.В. Котовым [Котов, 2020] и др.
Следует отметить, что инструменты региональной политики классифицируются по различным основаниям (макро- и микроинструменты, инструменты прямого и косвенного воздействия, стимулирующие и сдерживающие инструменты и др.). Часто в исследованиях используется классификация инструментов по специфике используемых методов [Региональное измерение ... , 2007] – административных, экономических, институциональных. Не умаляя обоснованности использования данного подхода, отметим, что подобное деление достаточно условно, порой один и тот же инструмент в различных исследованиях относится, причем вполне обоснованно, к различным группам методов. На наш взгляд, ни один из представленных в современной экономической литературе подходов в полной мере не соответствует достижению поставленных целей исследования.
Методология исследования
В исследовании использован авторский подход к изучению старопромышленных регионов, основу которого составляют следующие положения:
– «старопромышленный регион» – территория, отличительными признаками которой являются: преобладание в структуре региональной экономики специализированных отраслей «уходящих» технологических укладов; наличие противоречия между «традиционной» индустриальной специализацией территории и требованиями утверждающегося технологического уклада; сложность адаптации (по сравнению с индустриальными регионами других типов) к изменяющимся условиям внешней среды [Сорокина, Латов, 2018];
– для старопромышленных регионов России характерна неоднородность, позволяющая выделить их специфические подтипы, которые должны быть определены в качестве объектов дифференцированной региональной политики;
– на территории Российской Федерации могут быть выделены 19 старопромышленных регионов, которые распределены в экономическом пространстве страны неравномерно: их наибольшее число сосредоточено в Приволжском федеральном округе, где они составляют 57 % числа субъектов Федерации и более 66 % индустриальных регионов. На территории Центрального федерального округа представлены 4 старопромышленных региона (Липецкая, Рязанская, Тульская и Ярославская области), Сибирского феде- рального округа – 3 субъекта Федерации: Республика Хакасия, Алтайский край и Красноярский край.
Основные инструменты региональной политики в отношении старопромышленных регионов
Не претендуя на обобщение всего спектра инструментов региональной политики в Российской Федерации, дифференцируем ключевые из них по двум основаниям: по составу участников региональной политики и по специфике инструментов в рамках ее конкретных направлений (табл. 1).
Информация, представленная в таблице 1, позволяет сделать следующие выводы:
– участники региональной политики обладают различными возможностями в области использования ее инструментов; ожидаемо, самый большой арсенал инструментов находится в компетенции Федерального центра. Как следствие, возможности использования инструментов негосударственными субъектами чрезвычайно ограничены и, по сути, сведены к участию предприятий и организаций «отраслевого ядра» в программах государственно-частного партнерства; резерв повышения результативности региональной политики заключается в повышении «субъектности» предприятий и организаций «отраслевого ядра» в разработке и реализации ее инструментов, что соответствует принципу согласования интересов субъектов региональной политики;
– в составе инструментов региональной политики могут быть выделены инструменты общего воздействия, которые используются не только в отношении старопромышленных, но и других типов регионов (прежде всего, это инструменты бюджетно-налоговой политики, меры таможенно-тарифного регулирования, меры стимулирования спроса и др.), и адресные инструменты, которые задействуются в рамках конкретного направления региональной политики и имеют целевую установку на решение проблем регионов именно старопромышленного типа. Речь идет о мерах финансовой поддержки промышленных предприятий, снятии инфраструктурных ограничений их деятельности, мерах содействия развитию наукоемких и высокотехнологичных производств и др. Резерв повышения результативности региональной политики заключается в оптимальном сочетании общих и адресных инструментов;
– на уровне Федерального центра преимущественно задействованы общие инструменты региональной политики, поскольку именно здесь формируются условия для обеспечения целостности и экономической безопасности России в части регионального развития. На наш взгляд, по мере продвижения по «вертикали» государственного управления должна усиливаться роль адресных инструментов, учитывающих специфику старопромышленных территорий, что должно нахо- дить отражение в документах стратегического планирования субъектов Федерации и проводимой ими региональной политике;
– особенность предприятий «отраслевого ядра» как субъектов региональной политики заключается в том, что адресные инструменты задействуются ими в соответствии со стратегическими приоритетами развития, определенными руководством и собственниками компании. В силу этого возникает опасность конфликтов в ин-
Таблица 1
Основные инструменты региональной политики в отношении старопромышленных регионов
Направления региональной политики |
|||||
Промышленная политика |
Инновационная политика |
Политика развития человеческого капитала |
|||
s s Ё с )S о о S Q Он S У S и У |
О 5 Он е |
4> а о |
Инструменты бюджетно-налоговой политики; меры таможенно-тарифного регулирования; регулирование основ природопользования; меры стимулирования спроса (государственные закупки, субсидирование потребителей и др.); меры по обеспечению доступности качественного профессионального и высшего образования; реализация государственно-частного партнерства с участием средств федерального бюджета; создание территорий с особыми правовыми режимами осуществления предпринимательской и иной деятельности |
||
Он ч |
Меры финансовой поддержки промышленных предприятий: льготное финансирование, гранты, налоговые льготы, меры долговой поддержки, создание ОЭЗ промышленно-производственного типа и пр. |
Меры поддержки и стимулирования субъектов экономической деятельности для развития наукоемких, высокотехнологичных производств: налоговые льготы, государственные гарантии, льготное финансирование, создание ОЭЗ технико-внедренческого типа и др. |
Меры по развитию инфраструктуры профессионального и высшего образования: субсидии и гранты |
||
S О Он е ^ и |
4> а о |
Реализация государственно-частного партнерства с участием средств бюджета субъекта Федерации |
|||
3 Он 5 |
Снятие инфраструктурных ограничений деятельности промышленных предприятий: расширение доступа к промышленной, энергетической и логистической инфраструктуре (СПИК, соглашения о защите и поощрении капиталовложений, промышленная ипотека и др.) |
Формирование региональной инновационной системы с развитой инфраструктурой, включающей научно-исследовательские институты и высшие учебные заведения, финансовые учреждения и т. д. |
Содействие развитию региональных и межрегиональных центров компетенций, внедрение регионального стандарта кадрового обеспечения промышленного роста и др. |
||
Он 4 СК S Он ч Он |
а о |
Участие в программах государственно-частного партнерства, разработка проектов развития с ориентацией на цели национальных проектов и стратегий регионального развития |
|||
Он 5 |
Участие в реализации инфраструктурных проектов, выполнение государственного заказа |
Софинансирование инновационных разработок, отражающих интересы региона и стратегические приоритеты развития предприятия |
Участие в развитии систем профессионального и высшего образования региона, реализация собственных программ развития персонала в соответствии со стратегией |
Примечание. Составлено автором.
тересах государственных и негосударственных субъектов региональной политики. На наш взгляд, решению проблемы будет способствовать построение взаимодействия между ними в логике принципа согласования интересов субъектов региональной политики, утверждающего приоритет интересов субъектов более высокого уровня иерархии. Такой подход предполагает, что система инструментов региональной политики и условия их использования будут, с одной стороны, отражать приоритеты государства в отношении старопромышленных регионов, с другой – обеспечивать реализацию интересов негосударственных субъектов посредством механизма обратных связей и, что более важно, их активного участия в реализации программ и мероприятий региональной политики.
Общие и адресные инструменты региональной политики в стратегиях развития старопромышленных регионов России
Выполненный автором анализ стратегий социально-экономического развития старопромышленных регионов – ключевого документа стратегического планирования, разрабатываемого в рамках целеполагания на уровне субъекта Российской Федерации, позволил сделать следующие заключения, которые должны быть положены в основу системы инструментов дифферен- цированной региональной политики в отношении старопромышленных регионов.
В стратегиях социально-экономического развития старопромышленные регионы, как правило, провозглашают весьма амбициозные цели. В случае, если заявленные в документах стратегические цели и задачи будут достигнуты, к 2030 г. количество и состав старопромышленных регионов претерпят существенные изменения (табл. 2).
Количество старопромышленных регионов может сократиться с 19 до 15. Четыре региона (Тульская, Саратовская, Нижегородская и Самарская области), вероятно, осуществят стратегический переход в группу новопромышленных. Данную перспективу следует трактовать как положительное изменение, поскольку она отражает реализацию стратегической задачи национальной безопасности России – «обеспечение устойчивого развития реального сектора экономики, создание высокотехнологичных производств, новых отраслей экономики, рынков товаров и услуг на основе перспективных высоких технологий» [Указ Президента РФ № 400, 2021]. В структуре старопромышленных регионов также следует ожидать позитивных изменений: если в настоящее время преобладающими подтипами являются подтип 1 (7 регионов) и подтип 2 (6 регионов), характеризующиеся высокой специализацией отраслей экономики, то к 2030 г., вероятно, основу старопромышленных регионов будут составлять
Таблица 2
Потенциальный состав старопромышленных регионов к 2030 году
ОТРАСЛЕВОЙ ФАКТОР: Уровень технологичности «отраслевого ядра» экономики региона |
|||||
Преобладание отраслей низкого уровня |
Преобладание отраслей высокого уровня |
||||
О о 5 е s « sis К s s kd 2 я о 5 ь S s УХ ° |
Специализированный |
Подтип 1 |
Подтип 2 |
||
Рязанская область Удмуртская республика Республика Хакасия |
Волгоградская область Чувашская республика Пермский край |
||||
Поли-отраслевой |
Подтип 3 |
Подтип 4 |
|||
Липецкая область Алтайский край Свердловская область Красноярский край Республика Башкортостан |
Ярославская область Новгородская область Кировская область Челябинская область |
Примечание. Составлено автором. Тульская, Саратовская, Нижегородская и Самарская области, вероятно, осуществят стратегический переход в состав новопромышленных регионов; курсивом выделены регионы, изменившие свое положение в составе старопромышленных регионов.
полиотраслевые регионы – подтип 3 и подтип 4 (суммарно 9 регионов), экономика которых менее специализирована и обладает, в силу этого, большей устойчивостью к воздействию внешних и внутренних факторов. Подобные изменения требуют преимущественного задействования общих инструментов региональной политики Федерального центра, поскольку именно с их использованием формируются предпосылки для обеспечения условий для сбалансированного регионального развития страны в целом.
Отраслевой фактор (по оценке самих регионов) является более значимым при осуществлении стратегического перехода, чем исторический. В силу этого, наиболее вероятные траектории стратегического перехода, заявленные в региональных стратегиях: «подтип 1 – подтип 3» и «подтип 2 – подтип 4» (указаны стрелками в табл. 2). Таким образом, в качестве основной старопромышленные регионы выбирают стратегию диверсификации в ее специфической для регионов данного типа интерпретации: сохранение индустриальной специализации на основе «интенсивного технологического обновления базовых секторов экономики» при одновременном развитии других отраслей, обладающих потенциалом роста: Липецкая область и Алтайский край – производство оборудования для АПК; Новгородская область – креативные индустрии; Кировская область – фармацевтика, биотехнологии; Челябинская область – цифровые технологии и платформенные решения. Это определяет необходимость усиления вклада адресных инструментов региональной политики, учитывающих специфику конкретных старопромышленных территорий.
Заключение
Существование нескольких подтипов старопромышленных регионов и выбор ими собственных траекторий стратегического развития требуют использования дифференцированного подхода к определению состава инструментов региональной политики в части, касающейся промышленной политики, инновационной политики и политики в области развития человеческого капитала. Указанные группы инструментов должны использоваться в комплексе, дополняя друг друга в процессе достижения поставленных стратегических целей и задач социально-экономического развития регионов.
Повышению результативности региональной политики в отношении старопромышленных регионов, на наш взгляд, будет способствовать:
– активизация участия предприятий и организаций «отраслевого ядра» в разработке и реализации ее инструментов;
– усиление роли адресных инструментов, которые задействуются в рамках конкретного направления региональной политики и нацелены на решение проблем регионов именно старопромышленного типа;
– оптимальное сочетание общих и адресных инструментов региональной политики на уровне Федерального центра, обеспечивающее реализацию ее ключевой цели – обеспечение целостности и экономической безопасности государства в части регионального развития.
Список литературы Старопромышленные регионы и инструменты дифференцированной региональной политики
- Бухвальд Е. М., Валентик О. Н., 2015. Территории опережающего развития. Падение или иллюзия? // ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. № 2. С. 72–84.
- Вельфенс П., 2002. Основы экономической политики. СПб.: Дмитрий Буланин. 496 с.
- Котов А. В., 2020. Оценка эффективности инструментов региональной политики // Экономика региона. Т. 16, № 2. С. 352–362. DOI: 10.17059/2020-2-2
- Кузнецова О. В., 2016. Особые экономические зоны. Эффективны или нет? // Пространственная экономика. № 4. С. 129–152. DOI: 10.14530/se.2016.4.129-152
- Митрофанова И. В., Пьянкова С. Г., Ергунова О. Т., 2020. Цифровизация муниципальной экономики: глобальные тренды и практика российских муниципалитетов // Общество: политика, экономика, право. № 10 (87). С. 48–55. DOI: 10.24158/pep.2020.10.7
- Плешакова М. В., Курбатова Л. П., Кравец А. Г., 2017. Регионалистика. М.: КноРус. 234 с.
- Региональное измерение государственной экономической политики России, 2007 / под общ. ред. А. С. Малчинова. М.: Научный эксперт. 200 с.
- Сорокина Н. Ю., Латов Ю. В., 2018. Эволюция старопромышленных регионов в экономике России // Journal of Economic Regulation. Т. 9, № 1. С. 6–22. DOI: 10.17835/2078-5429.2018.9.1.006-022
- Указ Президента РФ от 02.07.2021 № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_389271/2ec140d58e8ceaecbc318afe3dea8e80debce8e1
- Указ Президента РФ от 16.01.2017 № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года». URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_210967/?ysclid=lryp6qdxgh314048634
- Швецов А. Н., 2016. «Точки роста» или «черные дыры»? К вопросу об эффективности применения «зональных» инструментов госстимулирования экономической динамики территорий // Российский экономический журнал. № 3. С. 40–61.