Старопромышленные регионы и инструменты дифференцированной региональной политики

DOI:

Региональная политика в отношении старопромышленных регионов призвана обеспечивать, с одной стороны, интеграцию инструментов промышленной политики, инновационной политики и политики развития человеческого капитала (прежде всего, политики в области профессионального и высшего образования) в логике соответствия принципу адресности в целях формирования новых, более прогрессивных пропорций в региональной социально-экономической системе; с другой стороны, в соответствии с принципом стратегической ориентации, обеспечить конкретизацию ее инструментов по уровням региональной политики для достижения стратегических целей развития старопромышленного региона как элемента единого территориального пространства Российской Федерации [Плешакова, Курбатова, Кравец, 2017].

Целью исследования является обоснование состава инструментов, которые должны быть положены в основу региональной политики в отношении старопромышленных регионов России на различных уровнях ее реализации.

В Российской Федерации используется широкий спектр инструментов региональной политики, нацеленных на оказание позитивного воздействия на социально-экономическое развитие конкретных территорий. В их числе инструменты бюджетно-налоговой политики (межбюджетные субсидии и другие межбюджетные трансферты); меры таможенно-тарифного регулирования; меры стимулирования спроса (государственные закупки, субсидирование потребителей и др.); реализация государственно-частного парт- нерства с участием средств федерального бюджета; создание территорий с особыми правовыми режимами осуществления предпринимательской и иной деятельности и др. [Митрофанова, Пьянкова, Ергунова, 2020].

Несмотря на многообразие используемых инструментов, следует констатировать, что ключевая цель государственной политики регионального развития Российской Федерации – «сбалансированное и устойчивое социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации» [Указ Президента РФ № 13, 2017] – не достигнута, поскольку до сих пор не удалось обеспечить устойчивое сокращение дифференциации в уровнях экономического и социального развития российских регионов.

Теоретическая основа исследования

Под инструментами региональной политики нами понимаются средства, с помощью которых обеспечивается достижение ее целей и задач. Таким образом, используется расширенное понятие инструмента, включающего как непосредственно сами инструменты в качестве «рычагов воздействия на экономические процессы и на агентов хозяйственной деятельности» [Вельфенс, 2002], так и их различные сочетания, реализуемые в формате механизмов региональной политики. Именно такая «широкая» трактовка используется сегодня авторитетными исследователями проблем региональной экономики, в частности О.В. Кузнецовой [Кузнецова, 2016], А.Н. Швецовым [Швецов, 2016], Е.М. Бухвальдом [Бухвальд, Валентик, 2015], А.В. Котовым [Котов, 2020] и др.

Следует отметить, что инструменты региональной политики классифицируются по различным основаниям (макро- и микроинструменты, инструменты прямого и косвенного воздействия, стимулирующие и сдерживающие инструменты и др.). Часто в исследованиях используется классификация инструментов по специфике используемых методов [Региональное измерение ... , 2007] – административных, экономических, институциональных. Не умаляя обоснованности использования данного подхода, отметим, что подобное деление достаточно условно, порой один и тот же инструмент в различных исследованиях относится, причем вполне обоснованно, к различным группам методов. На наш взгляд, ни один из представленных в современной экономической литературе подходов в полной мере не соответствует достижению поставленных целей исследования.

Методология исследования

В исследовании использован авторский подход к изучению старопромышленных регионов, основу которого составляют следующие положения:

– «старопромышленный регион» – территория, отличительными признаками которой являются: преобладание в структуре региональной экономики специализированных отраслей «уходящих» технологических укладов; наличие противоречия между «традиционной» индустриальной специализацией территории и требованиями утверждающегося технологического уклада; сложность адаптации (по сравнению с индустриальными регионами других типов) к изменяющимся условиям внешней среды [Сорокина, Латов, 2018];

– для старопромышленных регионов России характерна неоднородность, позволяющая выделить их специфические подтипы, которые должны быть определены в качестве объектов дифференцированной региональной политики;

– на территории Российской Федерации могут быть выделены 19 старопромышленных регионов, которые распределены в экономическом пространстве страны неравномерно: их наибольшее число сосредоточено в Приволжском федеральном округе, где они составляют 57 % числа субъектов Федерации и более 66 % индустриальных регионов. На территории Центрального федерального округа представлены 4 старопромышленных региона (Липецкая, Рязанская, Тульская и Ярославская области), Сибирского феде- рального округа – 3 субъекта Федерации: Республика Хакасия, Алтайский край и Красноярский край.

Основные инструменты региональной политики в отношении старопромышленных регионов

Не претендуя на обобщение всего спектра инструментов региональной политики в Российской Федерации, дифференцируем ключевые из них по двум основаниям: по составу участников региональной политики и по специфике инструментов в рамках ее конкретных направлений (табл. 1).

Информация, представленная в таблице 1, позволяет сделать следующие выводы:

– участники региональной политики обладают различными возможностями в области использования ее инструментов; ожидаемо, самый большой арсенал инструментов находится в компетенции Федерального центра. Как следствие, возможности использования инструментов негосударственными субъектами чрезвычайно ограничены и, по сути, сведены к участию предприятий и организаций «отраслевого ядра» в программах государственно-частного партнерства; резерв повышения результативности региональной политики заключается в повышении «субъектности» предприятий и организаций «отраслевого ядра» в разработке и реализации ее инструментов, что соответствует принципу согласования интересов субъектов региональной политики;

– в составе инструментов региональной политики могут быть выделены инструменты общего воздействия, которые используются не только в отношении старопромышленных, но и других типов регионов (прежде всего, это инструменты бюджетно-налоговой политики, меры таможенно-тарифного регулирования, меры стимулирования спроса и др.), и адресные инструменты, которые задействуются в рамках конкретного направления региональной политики и имеют целевую установку на решение проблем регионов именно старопромышленного типа. Речь идет о мерах финансовой поддержки промышленных предприятий, снятии инфраструктурных ограничений их деятельности, мерах содействия развитию наукоемких и высокотехнологичных производств и др. Резерв повышения результативности региональной политики заключается в оптимальном сочетании общих и адресных инструментов;

– на уровне Федерального центра преимущественно задействованы общие инструменты региональной политики, поскольку именно здесь формируются условия для обеспечения целостности и экономической безопасности России в части регионального развития. На наш взгляд, по мере продвижения по «вертикали» государственного управления должна усиливаться роль адресных инструментов, учитывающих специфику старопромышленных территорий, что должно нахо- дить отражение в документах стратегического планирования субъектов Федерации и проводимой ими региональной политике;

– особенность предприятий «отраслевого ядра» как субъектов региональной политики заключается в том, что адресные инструменты задействуются ими в соответствии со стратегическими приоритетами развития, определенными руководством и собственниками компании. В силу этого возникает опасность конфликтов в ин-

Таблица 1

Основные инструменты региональной политики в отношении старопромышленных регионов

			Направления региональной политики
			Промышленная политика	Инновационная политика	Политика развития человеческого капитала
s s Ё с )S о о S Q Он S У S и У	О 5 Он е	4> а о	Инструменты бюджетно-налоговой политики; меры таможенно-тарифного регулирования; регулирование основ природопользования; меры стимулирования спроса (государственные закупки, субсидирование потребителей и др.); меры по обеспечению доступности качественного профессионального и высшего образования; реализация государственно-частного партнерства с участием средств федерального бюджета; создание территорий с особыми правовыми режимами осуществления предпринимательской и иной деятельности
		Он ч	Меры финансовой поддержки промышленных    предприятий: льготное финансирование, гранты, налоговые льготы, меры долговой поддержки, создание ОЭЗ промышленно-производственного типа и пр.	Меры поддержки и стимулирования субъектов экономической деятельности для развития наукоемких, высокотехнологичных производств: налоговые льготы, государственные гарантии, льготное финансирование, создание ОЭЗ технико-внедренческого типа и др.	Меры по развитию инфраструктуры профессионального и высшего образования: субсидии и гранты
	S О Он е ^ и	4> а о	Реализация государственно-частного партнерства с участием средств бюджета субъекта Федерации
		3 Он 5	Снятие инфраструктурных ограничений деятельности промышленных предприятий: расширение доступа к промышленной, энергетической и логистической инфраструктуре (СПИК, соглашения о защите и поощрении капиталовложений, промышленная ипотека и др.)	Формирование региональной инновационной системы с развитой инфраструктурой, включающей научно-исследовательские институты и высшие учебные заведения, финансовые учреждения и т. д.	Содействие развитию региональных и межрегиональных центров компетенций, внедрение регионального стандарта кадрового обеспечения промышленного роста и др.
	Он 4 СК S Он ч Он	а о	Участие в программах государственно-частного партнерства, разработка проектов развития с ориентацией на цели национальных проектов и стратегий регионального развития
		Он 5	Участие в реализации инфраструктурных проектов, выполнение государственного заказа	Софинансирование инновационных разработок, отражающих интересы региона и стратегические приоритеты развития предприятия	Участие в развитии систем профессионального и высшего образования региона, реализация собственных программ развития персонала в соответствии со стратегией

Примечание. Составлено автором.

тересах государственных и негосударственных субъектов региональной политики. На наш взгляд, решению проблемы будет способствовать построение взаимодействия между ними в логике принципа согласования интересов субъектов региональной политики, утверждающего приоритет интересов субъектов более высокого уровня иерархии. Такой подход предполагает, что система инструментов региональной политики и условия их использования будут, с одной стороны, отражать приоритеты государства в отношении старопромышленных регионов, с другой – обеспечивать реализацию интересов негосударственных субъектов посредством механизма обратных связей и, что более важно, их активного участия в реализации программ и мероприятий региональной политики.

Общие и адресные инструменты региональной политики в стратегиях развития старопромышленных регионов России

Выполненный автором анализ стратегий социально-экономического развития старопромышленных регионов – ключевого документа стратегического планирования, разрабатываемого в рамках целеполагания на уровне субъекта Российской Федерации, позволил сделать следующие заключения, которые должны быть положены в основу системы инструментов дифферен- цированной региональной политики в отношении старопромышленных регионов.

В стратегиях социально-экономического развития старопромышленные регионы, как правило, провозглашают весьма амбициозные цели. В случае, если заявленные в документах стратегические цели и задачи будут достигнуты, к 2030 г. количество и состав старопромышленных регионов претерпят существенные изменения (табл. 2).

Количество старопромышленных регионов может сократиться с 19 до 15. Четыре региона (Тульская, Саратовская, Нижегородская и Самарская области), вероятно, осуществят стратегический переход в группу новопромышленных. Данную перспективу следует трактовать как положительное изменение, поскольку она отражает реализацию стратегической задачи национальной безопасности России – «обеспечение устойчивого развития реального сектора экономики, создание высокотехнологичных производств, новых отраслей экономики, рынков товаров и услуг на основе перспективных высоких технологий» [Указ Президента РФ № 400, 2021]. В структуре старопромышленных регионов также следует ожидать позитивных изменений: если в настоящее время преобладающими подтипами являются подтип 1 (7 регионов) и подтип 2 (6 регионов), характеризующиеся высокой специализацией отраслей экономики, то к 2030 г., вероятно, основу старопромышленных регионов будут составлять

Таблица 2

Потенциальный состав старопромышленных регионов к 2030 году

		ОТРАСЛЕВОЙ ФАКТОР: Уровень технологичности «отраслевого ядра» экономики региона
		Преобладание отраслей низкого уровня		Преобладание отраслей высокого уровня
О о 5 е s « sis К s s kd 2 я о 5 ь S s УХ °	Специализированный	Подтип 1		Подтип 2
		Рязанская область Удмуртская республика Республика Хакасия		Волгоградская область Чувашская республика Пермский край
	Поли-отраслевой	Подтип 3		Подтип 4
		Липецкая область Алтайский край Свердловская область Красноярский край Республика Башкортостан		Ярославская область Новгородская область Кировская область Челябинская область

Примечание. Составлено автором. Тульская, Саратовская, Нижегородская и Самарская области, вероятно, осуществят стратегический переход в состав новопромышленных регионов; курсивом выделены регионы, изменившие свое положение в составе старопромышленных регионов.

полиотраслевые регионы – подтип 3 и подтип 4 (суммарно 9 регионов), экономика которых менее специализирована и обладает, в силу этого, большей устойчивостью к воздействию внешних и внутренних факторов. Подобные изменения требуют преимущественного задействования общих инструментов региональной политики Федерального центра, поскольку именно с их использованием формируются предпосылки для обеспечения условий для сбалансированного регионального развития страны в целом.

Отраслевой фактор (по оценке самих регионов) является более значимым при осуществлении стратегического перехода, чем исторический. В силу этого, наиболее вероятные траектории стратегического перехода, заявленные в региональных стратегиях: «подтип 1 – подтип 3» и «подтип 2 – подтип 4» (указаны стрелками в табл. 2). Таким образом, в качестве основной старопромышленные регионы выбирают стратегию диверсификации в ее специфической для регионов данного типа интерпретации: сохранение индустриальной специализации на основе «интенсивного технологического обновления базовых секторов экономики» при одновременном развитии других отраслей, обладающих потенциалом роста: Липецкая область и Алтайский край – производство оборудования для АПК; Новгородская область – креативные индустрии; Кировская область – фармацевтика, биотехнологии; Челябинская область – цифровые технологии и платформенные решения. Это определяет необходимость усиления вклада адресных инструментов региональной политики, учитывающих специфику конкретных старопромышленных территорий.

Заключение

Существование нескольких подтипов старопромышленных регионов и выбор ими собственных траекторий стратегического развития требуют использования дифференцированного подхода к определению состава инструментов региональной политики в части, касающейся промышленной политики, инновационной политики и политики в области развития человеческого капитала. Указанные группы инструментов должны использоваться в комплексе, дополняя друг друга в процессе достижения поставленных стратегических целей и задач социально-экономического развития регионов.

Повышению результативности региональной политики в отношении старопромышленных регионов, на наш взгляд, будет способствовать:

– активизация участия предприятий и организаций «отраслевого ядра» в разработке и реализации ее инструментов;

– усиление роли адресных инструментов, которые задействуются в рамках конкретного направления региональной политики и нацелены на решение проблем регионов именно старопромышленного типа;

– оптимальное сочетание общих и адресных инструментов региональной политики на уровне Федерального центра, обеспечивающее реализацию ее ключевой цели – обеспечение целостности и экономической безопасности государства в части регионального развития.