Стратегическая трансформация сферы высшего образования России

В эпоху постиндустриальной экономи‑ ки, характеризующейся дематериализацией производства и переходом к экономике зна‑ ний, организации высшего образования и их профессорско‑преподавательский состав приобретают статус критических институ‑ тов не просто образовательной, а цивилиза‑ ционной инфраструктуры. Их значимость выходит далеко за рамки трансляции акаде‑ мических знаний и охватывает самые раз‑ нообразные аспекты развития современного общества, связанные с наукой, творчеством, креативностью, развитием интеллекта, на‑ коплением и диффузией базы инновацион‑ ных знаний и опыта.

Также в условиях глобализации высшие учебные заведения выступают якорными ин‑ ститутами, удерживающими человеческий капитал на отдельной территории. Препода‑ ватель, будучи «привязанным» к конкретно‑ му региону и его экономической специфике, обеспечивает кастомизацию образователь‑ ных треков под запросы локального рынка труда, что оказывает влияние на снижение маятниковой миграции и способствует сба‑ лансированному пространственному разви‑ тию государства.

Необходимо отметить, что основные цели Правительства РФ в области технологическо‑ го лидерства и суверенитета сводятся к обе‑ спечению независимости от зарубежных тех‑ нологий и созданию собственной конкурен‑ тоспособной экономики, основанной на пе‑ редовых отечественных разработках. Опыт СССР показывает, что именно благодаря по‑ строению высокого уровня системы высшего образования и научной деятельности после его получения, возможно достижение ко‑ лоссальных показателей индустриализации, инноваций в стратегически важных сферах деятельности и технологического развития.

Все вышеперечисленные аргументы подтверждают, что организации высшего образования выступают системообразу‑ ющими элементами современных инно‑ вационных экосистем. Государственная поддержка и финансирование их развития являются не социальной льготой, а страте‑ гическим вложением в будущее отдельной социально‑экономической системы.

Целью исследования выступает анализ существующих проблем стратегического го‑ сударственного управления сферой высшего образования в России и формирование пред‑ ложений по ее дальнейшему развитию.

Материал и методы исследования

При проведении исследования исполь‑ зовались такие методы научных исследова‑ ний, как формализации, визуализации, срав‑ нения, синтеза, индукции и обобщения.

Научная новизна исследования заклю‑ чается в комплексной диагностике систем‑ ных недостатков стратегического государ‑ ственного управления сферой высшего об‑ разования в России, в частности выявлен и обоснован разрыв между декларируе‑ мой стратегической ролью университетов как критических институтов инновацион‑ ной и цивилизационной инфраструктуры и фактическим отсутствием в российской нормативно‑правовой системе отрасле‑ вой Стратегии развития высшего образова‑ ния как самостоятельного документа, эмпи‑ рически доказано доминирование процесс‑ ных (текущих) расходов над проектными (инвестиционными) в бюджетном финан‑ сировании высшего образования, предло‑ жена авторская гипотеза о необходимости синхронизации образовательных программ с региональными стратегиями социально‑ экономического развития.

Результаты исследования и их обсуждение

Сфера высшего образования в России находится в перманентной трансформации, этот процесс не останавливается уже поряд‑ ка 35 лет после распада СССР [1, с. 3590]. В целом за столь значительный период были достигнуты отдельные положитель‑ ные результаты, сформировавшиеся в ос‑ новном благодаря воздействию экзогенных факторов, связанных с глобализацией. К ним можно отнести рост мобильности обучающихся и работников организаций высшего образования, увеличение контин‑ гента иностранных студентов и межкуль‑ турного общения, межуниверситетское сотрудничество и обмен опытом, участие в крупных международных проектах, кон‑ курсах, олимпиадах и пр.

С 2022 года внешнее воздействие при‑ обрело устойчиво негативный характер. Ограничительные меры со стороны недру‑ жественных стран затронули деятельность многих секторов российской экономики, и сфера высшего образования не стала исключением. Среди отрицательных по‑ следствий можно выделить утрату многих образовательных и научных контактов, су‑ жение возможностей для международной академической мобильности, а также от‑ ключение от международных баз научно‑ го цитирования.

Последствия этих мер привели к реше‑ нию отказаться от модели Болонской систе‑ мы и перейти на свой национальный вари‑ ант, который уже функционирует в России в виде пилотного проекта. Так планируется увеличение продолжительности обучения студентов по программам базового высшего образования до 6‑ти лет, а по программам магистратуры специализированного выс‑ шего образования до 3‑х лет [2]. Это потре‑ бует от организаций высшего образования реализации всего имеющегося потенциала, а также наличия специалистов, ориентиро‑ ванных на эффективную разработку и дол‑ госрочную реализацию новых образователь‑ ных программ.

Несмотря на значительное воздействие экзогенных факторов на состояние высше‑ го образования в России, наиболее сильное влияние оказывают внутренние состав‑ ляющие. Так проведенное исследование позволило выявить ряд эндогенных про‑ блем, среди которых наиболее значимые связаны с неэффективным стратегическим государственным управлением анализиру‑ емой сферы.

В первую очередь, необходимо акцен‑ тировать внимание на отсутствии Страте‑ гии развития сферы высшего образования в России в виде отдельного документа. Федеральным законом «О стратегиче‑ ском планировании в РФ» от 28.06.2014 г. № 172‑ФЗ (ФЗ‑172) предусмотрено стра‑ тегическое планирование в рамках целе‑ полагания по отраслевому и территори‑ альному принципу [3]. Так большинство отраслей и сфер деятельности имеют соот‑ ветствующие стратегии, например «Транс‑ портная стратегия РФ до 2030 года с про‑ гнозом на период до 2035 года», «Страте‑ гия повышения финансовой грамотности и формировании финансовой культуры до 2030 года» и др. Система же высшего образования лишена подобного вектора, который бы позволили в себе объединить и скоординировать все важные долгосроч‑ ные аспекты ее развития.

На данное время стратегические на‑ правления развития системы высшего об‑ разования частично затронуты такими нормативно‑правовыми актами, как «Стра‑ тегия научно‑технологического развития РФ» от 28.02.2024 г. № 145 [4], «О наци‑ ональных целях развития РФ на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» от 7.05.2024 г. № 309 [5] и «Об утверждении приоритетных направлений научно‑техно‑ логического развития и перечня важнейших наукоемких технологий» от 18.06.2024 г. № 529 [6]. В перечисленных документах в обобщенном виде зафиксировано, что ос‑ новными направлениями государственной политики в этой сфере являются создание условий для самореализации граждан, рас‑ крытие их способностей, формирование гражданской ответственности и патриотиз‑ ма. При этом ключевой задачей научно‑тех‑ нологического прогресса страны объявлено последовательное повышение образователь‑ ного уровня населения. Очевидно, что ука‑ занные направления носят общий характер и не затрагивают детально стратегические цели, которые стоят перед системой высше‑ го образования в государстве.

В целом, как для сферы высшего об‑ разования, так и для всей системы стра‑ тегического государственного управления характерен ряд недочетов в ее функциони‑ ровании, которые необходимо учесть при разработке документа предлагаемой Стра‑ тегии развития сферы высшего образова‑ ния, что позволит повысить эффективность ее реализации. К важным, из которых надо отнести следующие нижеперечисленные, которые детально были проанализированы авторами в работе [7]:

• 1.    Институционально‑правовые недо‑ статки, связанные с несовершенством прак‑ тики реализации ФЗ‑172. Также в законе не закреплены четкие группы механизмов управления (организационные, финансовые, кадровые, информационные и др.), что при‑ водит к их фрагментарному и разнородному применению на разных уровнях власти.

• 2.    Несовершенство целеполагания, при котором происходит нарушение принципа приоритета долгосрочных целей над средне‑ и краткосрочными. В реальной российской практике доминируют среднесрочные госу‑ дарственные программы и национальные проекты, которые могут быть не связаны с со‑ ответствующими стратегиями, что противо‑ речит классической логике стратегического управления. Также наблюдается отсутствие сквозной увязки целей и индикаторов феде‑ рального, регионального и муниципального уровней, что делает систему стратегических документов несогласованной, неконтроли‑ руемой и труднореализуемой.

  

  Государственные расходы на высшее образование в процентах от ВВП в России, % Примечание: составлено авторами на основе источника [8-11]

  
  

• 3.    Организационно‑управленческие не‑ достатки из‑за размытости ответственно‑ сти за эффективность реализации страте‑ гий. В отличие от корпоративного сектора, где за каждой целью закреплено конкрет‑ ное лицо, в государственном управлении ответственность формально возлагается на отдельные министерства и должностные лица, но реальных организационных вы‑ водов и наказаний за невыполнение стра‑ тегических задач в открытом доступе нет. Еще необходимо отметить, что контроль ре‑ ализации стратегий на всех уровнях носит формальный характер, что подтверждается низкой эффективностью государственных программ и частой сменой целевых показа‑ телей в ходе их исполнения.

• 4.    Методологические и содержательные проблемы, связанные с недостаточной на‑ учной проработкой внутренних условий и потенциала страны. Сложность формиро‑ вания стратегий обусловлена не только внеш‑ ней неопределенностью, но и отсутствием глубокого анализа внутренних ресурсов, ограничений и рисков. Игнорирование прин‑ ципа адаптивности стратегий, когда вместо корректировки действующих документов при изменении внешней или внутренней среды принимаются новые, часто дублирую‑ щие предыдущие (например, при сравнении «Стратегии научно‑технологического раз‑ вития РФ» от 2024 года и одноименного до‑ кумента от 2016 года их тексты практически полностью идентичны), что противоречит основам стратегического менеджмента.

Вторым проблемным аспектом, влияю‑ щим на развитие сферы высшего образова‑ ния, выступают ограничения бюджетного финансирования и доминирование процесс‑ ной части государственных программ и на‑ циональных проектов над планами развития системы высшего образования в России. Так за период 2010‑2025 годы наблюдает‑ ся устойчивое снижение государственных расходов на высшее образование, что видно из рисунка.

К стратегическим документам в рамках планирования и программирования, кото‑ рые направлены на финансирование раз‑ вития сферы высшего образования, можно отнести государственную программу (ГП) «Развитие образования» от 26.12.2017 г. № 1642 [12] и ГП «Научно‑технологическое развитие РФ» от 29.03.2019 г. № 377 [13]. Необходимо отметить, что указанные ГП на‑ правлены не только на развитие и поддерж‑ ку высшего образования в России, т.е. толь‑ ко часть бюджетных средств и планируемых мероприятий, предусмотренных этими про‑ граммами, связана с исследуемым сектором. Основываясь на материалах «Докладов о ре‑ ализации государственной политики в сфере высшего образования и соответствующего дополнительного профессионального об‑ разования» в таблице представлены дан‑ ные государственного финансирования ГП в разрезе анализируемой сферы высшего образования.

На основании данных таблицы мож‑ но сделать следующие выводы: за период 2023‑2025 годы номинальный объем фи‑ нансирования (суммарно по двум ГП) вы‑ рос с 730,3 млрд руб. до 866,4 млрд руб.; реальное финансирование (скорректиро‑ ванное на инфляцию) в 2023 году составило 679,8 млрд руб., в 2025 г. – 820,4 млрд руб., что показывает отставание реального роста от инфляции; ежегодное снижение реального объема бюджетных ассигнований (от ‑5,3% до ‑8,7%) свидетельствует о хроническом недофинансировании сферы высшего об‑ разования в реальном выражении; комплек‑ сы процессных мероприятий составляли в 2023 году – 75% от всего объема ассиг‑ нований Минобрнауки, в 2024 году – 73% и в 2025 году – 81%.

Кассовое исполнение бюджетных ассигнований Минобрнауки, млн. руб.

Наименование показателя	2023	2024	2025
1. ГП «Развитие образования», всего в т.ч.:	19170,5	23028,6	20838,8
‑ федеральные проекты	5406,6	8087,3	1129,6
‑ комплексы процессных мероприятий	13763,9	14941,3	19709,2
2. ГП «Научно‑технологическое развитие», всего в т.ч.:	711115,7	779308,8	845524,1
‑ федеральные проекты	171989,3	197677,0	135859,0
‑ ведомственные проекты	6082,3	8497,5	29042,3
‑ комплексы процессных мероприятий	533044,1	573206,2	680622,8
3. Всего	730286,2	802337,4	866362,9
4. Коэффициент инфляции в годовом исчислении, %	7,42	9,51	5,6
5. Индекс инфляции (1 – (п. 4/100))	1,0742	1,0951	1,056
6. Реальное финансирование ГП (п.3/п.5)	679841,9	732661,3	820419,4
7. Изменение финансирования ГП в реальном выражении ((п.6/п.3 - 1) х 100), %	‑6,9	‑8,68	‑5,3

Примечание: составлена авторами на основе источников [11, с. 180‑185; 14, с. 156‑160; 15, с. 142‑147; 16]

Опираясь на содержание анализируемых ГП [12, 13], перечень комплексов процесс‑ ных мероприятий [11, 14, 15] и основыва‑ ясь на п. 14 Постановления Правительства «О системе управления государственными программами РФ» от 26.05.2021 г. №786 [17] можно утверждать, что основная сумма бюджетных затрат приходится не на инно‑ вационные проекты развития сферы выс‑ шего образования, а на текущие затраты, детализация которых содержится в соответ‑ ствующем нормативно‑правовом акте [18]. Таким образом, номенклатура бюджетных статей направлена на поддержание инсти‑ туциональной инфраструктуры и текущего функционирования организаций высшего образования, а не на прорывное развитие всей системы в России. Изложенные выше данные подтверждаются исследования‑ ми более ранних периодов, проведенными в научной работе [19, с. 127‑128], так ав‑ тор провела анализ бюджетной статистики по функциональному разделу «Высшее об‑ разование», систематизированной в офици‑ альных реестрах в соответствии с класси‑ фикационными нормативами, закреплен‑ ными ст. 21 Бюджетного кодекса РФ, и об‑ наружила существенное методологическое ограничение: учетные показатели в данном сегменте практически не аккумулируют за‑ траты на реализацию национальных про‑ ектов масштабного характера, фокусируясь преимущественно только на текущих опе‑ рационных расходах. Более того, в работе [20, с. 119] акцентируется внимание на том, что из фактически недостаточных объемов государственного финансирования еще бо‑ лее скромное их выделение происходит для организаций высшего образования так назы‑ ваемого «второго эшелона», т.е. универси‑ тетов, которые не относятся к флагманским в России.

Выводы

К основным направлениям дальнейше‑ го развития сферы высшего образования в России с позиций стратегического госу‑ дарственного управления необходимо отне‑ сти следующее:

• 1.    Разработать и утвердить Стратегию развития высшего образования до 2040 года, где будут четко прописаны целевые показа‑ тели численности профессорско‑преподава‑ тельского состава и соотношение студентов/ преподавателей; механизмы омоложения ка‑ дров и привлечения талантливой молодежи; дорожная карта перехода к новой нацио‑ нальной системе образования.

• 2.    Пересмотреть структуру бюджетного финансирования и увеличить долю проект‑ ной (инвестиционной) составляющей в рас‑ ходах на сферу высшего образования, а так‑ же обеспечить ежегодный рост бюджетных ассигнований с опережением инфляции.

• 3.    Привязать новые образовательные программы к стратегиям социально‑эконо‑ мического развития регионов, чтобы орга‑ низации высшего образования становились якорными работодателями и центрами ком‑ петенций на своей территории.