Стратегическое партнерство как феномен международной политики (анализ отношений Россия - Евросоюз)

В современной отечественной науке о международных отношениях тема партнерства Россия – Евросоюз является одной из самых актуальных. Это обусловлено, во-первых, тем, что отношения Россия – ЕС являются ключевыми для судьбы всего европейского континента, хотя бы потому что Россия и ЕС практически полностью занимают его территорию. И именно от того, насколько удачно они выработают совместные позиции по ключевым вопросам взаимоотношений, зависит судьба объединенной Европы. Во-вторых, на протяжении всех пятнадцати лет отношений Россия и ЕС сталкиваются с проблемами, которые не всегда удается быстро и взаимовыгодно разрешать. Стороны зачастую не могут найти консенсус по важным международным вопросам, а также по вопросам развития своих отношений, даже несмотря на то что Россия и Евросоюз официально именуют себя «стратегическими партнерами». Для иллюстрации можно привести высказывание Председателя Европейской Комиссии Романо Проди: «Сегодня Россия и ЕС – это действительно стратегические партнеры. Мы разделяем общие цели не только в Европе, но и в мире» [11]. Однако в документах, подписанных между Россией и ЕС, четкого определения не дается. В данной статье мы попытаемся дать нормативное определение стратегическому партнерству, а также проанализировать, насколько современные отношения Россия – ЕС соответствуют этому дипломатическому термину.

Прежде всего, термин «стратегическое партнерство» можно проанализировать с точки зрения значения входящих в него слов. Слово «стратегия» имеет греческие корни. Оно происходит от латинского слова «strategia», что означает «искусное руководство» или «искусное управление». Изначально слово «стратегия» пришло из военной области и подразумевало, прежде всего, умелое руководство войсками на протяжении длительного периода времени, другими словами, долговременное планирование военных действий. С течением времени термин «стратегия» перекочевал из военной области в политику, потому что в политике для достижения успеха также требуется расчет на длительный период. Можно отметить, что долгое время должности полководцев и политиков были неразрывно связаны: или сами полководцы приходили к власти, или должность главы государства подразумевала статус верховного главнокомандующего. Известное выражение Карла фон Клаузевица «Война есть продолжение политики другими, насильственными средствами» [1] хорошо иллюстрирует связь между профессией политика и военного – оба должны быть хорошими стратегами, обладать умением предвидеть события, планировать действия заблаговременно.

Толковый словарь Ожегова дает несколько современных определений термину «стратегия»: «Стратегия – это искусство руководства общественной, политической борьбой», а также более общее определение: «Искусство планирования руководства, основанного на правильных и далеко идущих прогнозах» [10]. Пожалуй, главный акцент можно поставить на том, что стратегия предполагает планирование на долгий срок.

Термин «партнерство» в самом общем смысле можно определить как «отношения между индивидами или группами, характеризующиеся взаимным сотрудничеством и ответственностью для достижения какой-либо цели» [17]. Такая формулировка предполагает, что стороны ведут взаимовыгодные отношения и несут ответственность за то, чтобы их решения согласовывались с интересами партнера.

Если совместить определения, данные выше, и перенести их в область международных отношений, то складывается следующее определение стратегического партнерства: долговременное сотрудничество на международном уровне по большому количеству вопросов с целью получения максимальных выгод для себя и партнера.

Термин «стратегическое партнерство» часто фигурирует в риторике политиков многих государств. К примеру, лидеры РФ в те или иные периоды времени заявляли о стратегическом партнерстве России не только с Евросоюзом, но и Китаем [12], Индией [4], Белоруссией [5], Чили [6] и т. д. Складывается впечатление, что этот термин используется политиками тогда, когда требуется подчеркнуть особую значимость отношений или момента, однако в каждом конкретном случае политики подразумевают под этим термином разную степень проработанности отношений и повестку дня. Однако мы считаем возможным выделить основные критерии стратегического партнерства:

• -    Обоюдная заинтересованность партнеров в сотрудничестве и большое количество сфер для сотрудничества.

• -    Принципиально важные стратегические цели, достижение которых возможно лишь при серьезной координации усилий сторон.

• -    Долгосрочный характер отношений.

• -    Правовая база партнерства, где закреплено содержание сотрудничества и механизмы его реализации.

• -    Существование устоявшихся механизмов, посредством которых реализуется стратегическое партнерство.

• -    Способность сторон учитывать интересы друг друга, идти на компромиссы, поддерживать партнера, даже если в этом нет очевидной выгоды.

• -    Взаимный отказ от дискриминационных и ультимативных действий относительно партнера.

• -    Общие ценности, лежащие в основе политической системы партнеров.

• -    Эффективность – результаты партнерства должны затрагивать не только политические элиты, но и общество в целом, касаться жизни рядовых граждан. Безусловно, приведенными выше принципами список факторов, влияющих на стратегическое партнерство, не исчерпывается. К нему, к примеру, также может подтолкнуть наличие общего врага. Известно, что всегда легче объединяться против кого-то. В данном случае стратегическое партнерство в военной сфере становится синонимом термина «военный альянс», а интересом, подталкивающим к сближению, является победа в конфликте с общим врагом. В целом в рамках нормативного подхода мы выявили основные принципы для определения подхода к этому термину.

С учетом такого подхода термин «стратегическое партнерство» в контексте отношений Россия – ЕС мы будем трактовать как реализацию долгосрочной концепции сотрудничества, которая разработана, чтобы общими усилиями учесть и реализовать многообразные интересы обеих сторон.

На основе приведенного выше подхода к стратегическому партнерству мы проанализируем отношения Россия – ЕС и попытаемся понять, насколько реальность совпадает с разработанной теоретической схемой. Анализ будет строиться на проверке истинности критериев стратегического партнерства.

Заинтересованность в сотрудничестве. Стороны объективно заинтересованы в сотрудничестве по большому кругу вопросов. Если проанализировать документальную базу отношений, то уже в «Соглашении о партнерстве и сотрудничестве» в 1994 г. (СПС) был очерчен широкий круг вопросов для сотрудничества: политический диалог, торговля товарами, предпринимательская деятельность и инвестиции, платежи и капиталы, конкуренция, охрана интеллектуальной собственности, сотрудничество в области законодательства, экономическое сотрудничество, сотрудничество по предотвращению противоправной деятельности, культурное сотрудничество, финансовое сотрудничество и т. д.

В «Коллективной стратегии ЕС по отношению к России» [2], принятой 4 июня 1999 г., стратегическое партнерство обусловлено четырьмя общими целями: 1) укреплением демократии, принципа правового государства и государственных учреждений в России; 2) интеграцией России в общеевропейское экономическое и социальное пространство; 3) сотрудничеством в интересах укрепления стабильности и безопасности в Европе и за ее пределами; 4) решением общих проблем европейского континента. В «Среднесрочной стратегии развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом» существует специальный раздел, озаглавленный «Придание партнерству Россия – Европейский союз стратегического характера». В нем Россия предлагает развивать становление общеевропейской хозяйственной и правовой инфраструктуры в качестве надежной базы торговли, инвестиций, отраслевого, субрегионального и трансграничного сотрудничества. Список областей для сотрудничества был более четко оформлен в Санкт-Петербурге в 2003 г., где было принято решение о совместной работе ЕС и России по созданию четырех общих пространств:

• -    общее экономическое пространство;

• -    общее пространство свободы, безопасности и правосудия;

• -    пространство сотрудничества в области внешней безопасности;

• -    пространство научных исследований и образования, включая культурные аспекты.

Отстранившись от документальной базы, стоит отдельно подчеркнуть, что Евросоюз, кроме всего прочего, геополитически заинтересован в поставках российского газа, и это явилось поводом для начала «энергодиалога» в рамках партнерства. Можно сделать вывод, что у России и Евросоюза существуют общие стратегические цели, достижение которых возможно лишь при серьезной координации усилий сторон .

Долгосрочный характер отношений . Партнерство Россия – ЕС рассчитано на долгий период времени. Это обусловлено тем, что проблемы, стоящие на повестке дня, нельзя решить за год или два. Создание Европы без разделительных линий – это проект, требующий десятилетий сложной работы.

Правовая база партнерства включает ряд соглашений между Россией и ЕС: «Соглашение о партнерстве и сотрудничестве» (1994), «Дорожные карты по четырем общим пространствам» (2005), ряд секторных соглашений. С одной стороны, правовая база сотрудничества имеет внушительный объем, с другой – срок действия базового соглашения (СПС) истек в 2007 г., и работа по заключению нового соглашения ведется крайне медленно.

В политической области отношения Россия – ЕС уже вышли за рамки СПС, а в экономической сфере многие положения устарели, что особенно сильно проявится, когда Россия вступит в ВТО. Об этом заявлял, например, глава представительства России при ЕС Владимир Чижов: «Многие положения этого соглашения объективно устарели, поскольку оно подписывалось в 1994, а вступило в силу в 1997 году. Это предмет для нашей совместной работы с нашими партнерами по Евросоюзу» [16]. Вступление России в ВТО и постепенное приведение российского законодательства в соответствие с европейским создадут принципиально новые условия для решения проблем, с которыми сталкиваются торговые партнеры.

СПС устарело также в части формулировок и целей. В 1992 г., когда оно разрабатывалось, многие политики в России разделяли достаточно романтичные взгляды на возможность любой степени сотрудничества с ЕС, вплоть до членства. Это в серьезной степени повлияло на разработанное Соглашение, по- этому документ выглядит неравноправным – Россия в СПС представляется как потенциальный кандидат на вступление в Евросоюз. Лучше всего это демонстрирует статья 55, где указывается, что «Россия стремится к постепенному достижению совместимости своего законодательства с законодательством Сообщества» [14]. Вряд ли можно утверждать, что такая норма регулирует отношения равноправных партнеров. Российское законодательство, безусловно, развивается, но целенаправленной работы по сближению с нормами ЕС не ведется.

Также можно отметить, что со времен подписания СПС Россия сменила статус «страны с переходной экономикой» на «страну с рыночной экономикой». По воспоминаниям очевидцев [3], переговорщики со стороны ЕС в 1994 г. отстаивали еще более жесткую формулировку в отношении России – «страна с плановой экономикой». Шестого ноября 2002 г. Брюссель официально признал Россию страной с рыночной экономикой, что также должно быть отражено в новом базовом соглашении, потому что в СПС этот факт отношений еще не учтен. К маю 2009 г. прошло четыре раунда переговоров, и стороны прошли этап обсуждения структуры и концепции соглашения и непосредственно подошли к редактированию текста нового документа. Как отмечал постоянный представитель РФ при ЕС Владимир Чижов, «по целому ряду вопросов есть расхождения, в том числе серьезные расхождения, но это естественно» [15].

Например, Москва настаивает на рамочном соглашении, в то время как лидеры Евросоюза предлагают заключить детальное соглашение, где были бы детально прописаны сферы и методы сотрудничества. Евросоюз предлагает идти по принципу «если не согласованы все вопросы, то не согласован ни один», что, естественно, замедляет работу. По мнению лидеров ЕС, заключение рамочного соглашения не решит всех разногласий, которые существуют между партнерами. Всеобъемлющее соглашение станет серьезным прорывом хотя бы потому, что для его заключения нужно будет договориться по всем проблемным вопросам. В противном случае может сложиться ситуация, когда уже после утверждения нового документа ряд проблем снова появится на повестке дня, тем самым отбрасывая стороны назад.

С другой стороны, согласование детального соглашения может затянуться на долгие месяцы, если не годы, в то время как реальные отношения, оставшись на старой правовой базе, впадут в стагнацию. Например, серьезные разногласия возникают на переговорах по единому пространству внутренней безопасности, ведь сюда относятся такие вопросы, как региональные конфликты, свобода СМИ, развитие демократии, поддержка прав и свобод человека. В экономике, напротив, сейчас можно добиться ощутимых обоюдных выгод. Поэтому встает вопрос: зачем принципиальным решением себя этого лишать? Здесь можно усмотреть политическое давление со стороны ЕС – развивать экономические отношения только при выгодном решении политических вопросов.

На наш взгляд, переговоры займут длительное время также и потому, что сейчас в партнерстве со стороны Евросоюза выступают 27 стран вместо 12, как в 1994 году. Важно отметить, что это не просто количественное удвоение числа стран, но еще и качественное изменение состава сторон. С расширением Евросоюза появились новые болезненные темы в отношениях с Россией, которых в 1994 г. не было. Дело в том, что новые члены ЕС имеют трудности в отношениях с Россией, как исторического, так и современного характера. В частности, из-за экономических трудностей в отношениях с Польшей и государствами Прибалтики переговоры по новому соглашению несколько раз откладывались. Также не способствует развитию партнерства стремление новых членов ЕС поднять болезненные исторические темы – равная ответственность СССР и гитлеровской Германии за развязывание Второй мировой войны, уравнивание характера нацистского и советского режимов и идеологий. Нельзя оправдать действия тоталитарного режима СССР в Восточной Европе в послевоенные годы, но и нельзя возлагать всю ответственность за события в этом регионе лишь на СССР. Еще более неуместно уравнивать идеологию нацизма и сталинизма. К примеру, существует ряд работ [9], где авторы доказывают, что эти идеологии имеют принципиально разные идейные базы, и главное отличие в том, что при всей своей антигуманности сталинизм не имел идеи расового превосходства. В таких вопросах разногласия носят принципиальный характер и серьезно тормозят отношения Россия – ЕС в целом.

В целом можно отметить, что правовая база отношений требует серьезного обновления. Работа в этом направлении ведется, однако может занять намного больше времени и затормозить развитие стратегического партнерства.

Существование устоявшихся механизмов, посредством которых реализуется стратегическое партнерство. Между сторонами установлен регулярный политический диалог. Два раза в год проводятся встречи Президента России, с одной стороны, и Председателя Совета Европейского союза и Председателя Комиссии Европейских сообществ – с другой. На уровне министров политический диалог осуществляется в рамках Совета сотрудничества по взаимной договоренности, не реже раза в год. Институциональное развитие стратегического партнерства в целом можно охарактеризовать как успешное.

Способность сторон учитывать интересы друг друга, идти на компромиссы, поддерживать партнера, даже если в этом нет очевидной выгоды. В данном аспекте стратегического партнерства Россия – ЕС существуют проблемы.

Можно привести в пример ситуацию в начале 2009 г., когда Россия и Украина не смогли прийти к соглашению по поставкам газа, и Россия перестала поставлять газ на Украину первого января. Вследствие несанкционированного отбора Украиной газа, направленного на экспорт в европейские страны, Россия вынуждена была прекратить поставки и на европейском направлении. От срыва поставок серьезно пострадали страны Центральной, Восточной и Южной Европы. Официальная позиция Европы заключалась в том, что вина за срыв поставок лежит в том числе и на России, которая использует энергоресурсы в качестве инструмента запугивания и шантажа.

Позиция России в данном вопросе является весьма прозрачной. Украина не рассчиталась с долгами по поставленному газу

(1,6 млрд долл.), не заключила новый контракт (хотя российская сторона делала несколько попыток начать переговоры по данному вопросу в течение 2008 г., предлагая цены намного меньше европейских) и в дополнение ко всему перестала исполнять юридически закрепленные обязательства по транзиту газа в Европу. Москва пошла на чрезвычайный шаг потому, что экономического смысла иметь отношения с Украиной в данном вопросе не было. Можно предположить, что к прагматическим доводам российской стороны примешалось еще и моральное недовольство откровенной антироссийской политикой Украины. Но на взгляд граждан Евросоюза, такое положение дел не снимает ответственности с России. Страны ЕС действительно серьезно пострадали от прекращения поставок газа через Украину. Правительству Словакии, к примеру, даже пришлось ввести в стране чрезвычайное положение и снизить поставки газа на промышленные предприятия, что, в свою очередь, привело к серьезным экономическим потерям. Всего от снижения поставок газа в большей или меньшей степени пострадали 17 европейских стран. Действия России в данном кризисе можно оценить двояко. С одной стороны, Россия поступила в соответствии со своими национальными интересами, с другой – вследствие действий России интересы Евросоюза были серьезно ущемлены. На наш взгляд, будучи стратегическими партнерами, стороны должны были приложить все усилия к тому, чтобы газовый спор закончился без чрезвычайных последствий. К сожалению, этого сделано не было, и международный имидж России серьезно пострадал. Даже премьер-министр России признал, что политический ущерб есть [13].

Взаимный отказ от дискриминационных и ультимативных действий относительно партнера. Говорить об открытом ультиматуме в отношениях Россия – ЕС неуместно, так как уровень отношений слишком высок, но недавние высказывания руководства России на саммите в Хабаровске свидетельствуют о том, что в газовом вопросе Россия занимает достаточно жесткую позицию. Отвечая на вопрос иностранного журналиста, может ли дать Россия заверения в бесперебойности поставок газа в Европу, Дмитрий

Медведев сказал: «Никаких заверений [Евросоюзу] РФ не давала и давать не будет. Чего это ради? На нашей стороне никаких проблем нет, у нас все в порядке и с газом и с исполнением наших обязанностей. Заверения пусть дает тот, кто обязан платить за газ» [7]. С одной стороны, данная фраза выражает позицию Москвы достаточно четко – даже в интересах стратегического партнерства Москва не может дать гарантий поставок газа, и в случае неплатежеспособности Украины транзит вновь будет прекращен. Но с другой стороны, в данной фразе присутствует желание России решить проблему в партнерстве с ЕС как еще одной заинтересованной стороны в споре России и Украины. «Мы готовы помочь украинскому государству, но хотели бы, чтобы значительную часть этой работы взял бы на себя Европейский союз, те страны, которые заинтересованы в надежной безопасности энергосотрудничества» [8], – заявил Президент России Дмитрий Медведев на пресс-конференции по итогам саммита «Россия – ЕС». Вопрос поставок газа трудный, однако стратегические партнеры должны прилагать совместные усилия, чтобы его предотвратить. На практике этого, к сожалению, не случилось.

Еще один показательный пример «стратегического партнерства» – это обострение отношений на фоне событий в Южной Осетии в августе 2008 года. Позиции сторон по данному вопросу диаметрально противоположные. Россия фактически в одностороннем порядке признала Южную Осетию и Абхазию, в то время как лидеры Евросоюза осудили этот шаг. В западной прессе прошла волна публикаций об имперских амбициях восточного соседа и о том, что Россия встает на путь агрессивного отстаивания своих интересов. Дискурс о России как об угрозе сохраняется в умах многих европейцев, особенно в Восточной Европе. Даже после распада СССР и Варшавского блока Россия представляется как государство, имеющее агрессивный вектор внешней политики. Можно предположить, что Россия и Евросоюз придерживаются различных ценностей в международной политике, и найти в этом корень проблем. Однако спорное признание независимости Косова большинством членов Евросоюза приводит к мысли, что в области международной политики партнеры придерживаются одних и тех же принципов – учета собственных интересов. Это проявляется и в возможном соперничестве между Россией и ЕС на постсоветском пространстве. Напомним, что новая программа Евросоюза «Восточное партнерство» нацелена на сближение ЕС с Азербайджаном, Арменией, Грузией, Молдавией, Белоруссией и Украиной. Программой предусматривается выделение «шестерке» до 2013 г. 600 млн евро, которые предназначены для укрепления государственных институтов, контроля границ и оказания помощи малым компаниям. «Восточное партнерство» не предусматривает возможности членства в ЕС, но предполагает политическое и экономическое сближение с этой региональной организацией, включая облегчение визового режима и сотрудничество в сфере энергетики.

С одной стороны, главы Евросоюза заявляют, что данная программа не нацелена против России, с другой – ЕС все более активно сотрудничает со странами «постсоветского пространства», то есть вторгается в зону интересов Российской Федерации, на что Москва традиционно реагирует весьма болезненно. И во многом такая реакция обоснована – поддержка Западом антироссий-ских режимов, как, например, в случае с Грузией, может иметь негативные последствия для стабильности всего региона.

Можно прийти к выводу, что партнеры имеют как общие, так и противоположные интересы, которые не укладываются в концепцию стратегического партнерства, описанную в первой части статьи.

Общие ценности, лежащие в основе политической системы партнеров. В аспекте ценностной близости также существуют проблемы. Модель отношений, где Россия играет роль ученика, а Евросоюз – роль учителя, сложилась еще в начале 90-х гг., когда подписывалось СПС. Евросоюз выступал как старший партнер России в деле развития демократических свобод и рыночной экономики. Однако с приходом к власти Владимира Путина и началом курса на укрепление государства в прессе Евросоюза появились мнения, что Россия двигается не к демократии, а к авторитаризму. Реформа государственного управления Владимира Путина (построение вертикали власти) вызвала сомнения, насколько Россия воспользовалась опытом Евросоюза. Декларативно Россия и ЕС являются близкими по духу демократическими образованиями, однако на практике демократический курс России ставится многими европейцами под сомнение. В данном аспекте стратегического партнерства стороны еще имеют потенциал для сближения.

Эффективность стратегического партнерства оценить достаточно сложно. С одной стороны, многого удалось добиться: подписаны соглашения о реадмиссии и об упрощении выдачи виз, ряд секторных соглашений, ведется работа по развитию четырех общих пространств. С другой стороны, Россия и ЕС до сих пор сохраняют визовый режим, который значительно сдерживает развитие отношений на уровне личных контактов людей. Некоторые перспективные инициативы, например «Северное Измерение», находятся в стадии стагнации.

По результатам анализа можно прийти к следующим выводам: стратегическое партнерство России и ЕС, к сожалению, не соответствует всем критериям нормативного подхода, выдвинутого нами в первой части статьи. Сильными сторонами стратегического партнерства являются: заинтересованность партнеров в сотрудничестве; признание стратегического характера отношений; большое количество вопросов для совместной работы; хорошая институализация партнерства, как правовая, так и механизмов сотрудничества. Слабыми сторонами стратегического партнерства являются: столкновение интересов сторон на мировой арене; трудности в нахождении компромисса; неполное совпадение ценностей, лежащих в основе политической системы сторон; неоднозначная эффективность сотрудничества.

Интерпретируя данные, можно констатировать, что для развития стратегического партнерства существует хорошая основа, однако полной реализации термина «стратегическое партнерство» на практике не произошло. Можно лишь отметить, что риторическая фигура «стратегическое партнерство», употребляемая лидерами России и ЕС, может восприниматься не как факт настоящего, а как цель для будущего. Употребляя данный термин, стороны демонстрируют свою приверженность тесному сотрудничеству в будущем. Это нам кажется абсолютно резонным, ибо для развития подлинного стратегического партнерства требуется не одно десятилетие, а возможно, и не один век.