Стратегическое планирование регионального развития как механизм устойчивого социально-экономического роста территории

При всем разнообразии взглядов на методы достижения стоящих перед Российской Федерацией целей обеспечения национальной конкурентоспособности, достижения устойчивого и качественного экономического роста, повышения жизненного уровня населения ключевая роль в этом, безусловно, отводится инвестициям. В динамично меняющихся условиях перехода развитых стран к постиндустриальной экономике инвестиции играют значимую роль, обеспечивая инновационное и технологическое преимущество лидеров. Достаточно остро стоит проблема инвестиций перед Россией, переживающей последствия глубокого спада экономики, который сопровождался обвальным сокращением капитальных вложений.

Несмотря на экономическую стабилизацию и рост основных макроэкономических показателей в последние годы, это не компенсирует прошедшего кризиса в инвестиционной сфере. Во-первых, допущенное технологическое отставание требует многократного прироста объемов капитальных вложений, что пока не достигнуто и вряд ли может быть реализовано ординарными мерами. Во-вторых, имеющийся рост объемов инвестиций неудовлетворителен в качественном смысле и отражает болезни, присущие экономике страны в целом — перекос в сторону сырьевых экспортоориентированных отраслей в ущерб более технологичным секторам. В условиях отсутствия эффективного меха- низма пере распределения сырьевой ренты такая тенденция

КОВАЛЕВА Галина Алексеевна, первый заместитель Председателя Правительства Свердловской области, министр экономики и труда Свердловской области, доктор экономических наук, профессор.

закрепляет технологическое отставание страны и зависимость национальной экономики от внешнеэкономической конъюнктуры, лишает российскую экономику перспектив в условиях жесткой глобальной конкуренции.

Одновременно нарастают и угрозы развитию России, среди которых смена поколений и технологических укладов. Новое поколение будет жить в постиндустриальном мире. Информационные технологии, генная инженерия, биотехнологии, углубление мирового разделения труда, «исчезновение» границ принципиально меняют структуру и само понятие производительных сил; утяжеленный индустриальный тип экономики из конкурентного преимущества сегодня может превратиться, например, для Свердловской области, в острейшую проблему в XXI в.; неблагоприятная демографическая ситуация, характеризующаяся так называемым старением населения, а также несоответствием структуры и качества трудовых ресурсов потребностям экономики страны; грядугций дефицит ряда минерально-сырьевых и топливно-энергетических ресурсов; экологические проблемы, особенно свойственные Уралу. За 300 лет развития промышленности на Урале накопилось почти 9 млрд т отходов производства и потребления.

Нельзя не отметить и тот факт, что западные инвестиционные компании, признавая позитивную динамику в предпринимательском климате России, в последнее время продолжают считать риски для инвесторов достаточно высокими. Даже быстрый рост капитализации отечественного фондового рынка не снижает оценки рисков. Среди наиболее существенных факторов этих рисков отмечается неэтичная конкуренция, риск потери собственности, иногда даже на законном основании, игнорирование менеджерами интересов инвесторов. Учитывая вышеизложенные факторы, можно сделать вывод о том, что преодолеть угрозы и адекватно ответить на вызовы, с которыми сталкивается Российская Федерация сегодня, невозможно только силами «свободного рынка» вообще и рыночной системы с недооформленными структурными компонентами, каковой является российская, в частности.

Представляется, что в настоящее время в России и российских регионах необходимым условием решения поставленных задач, в том числе в инвестиционной* сфере, является сохранение системообразующей роли государства. Административная реформа, сокращение «нерыночного» сектора, дебюрократизация, снижение административных барьеров крайне необходимы, однако речь должна идти не столько о «сокращении государственного присутствия в экономике», сколько о «качественном улучшении государственного присутствия» при возможном количественном его сокращении.

Одним из главных механизмов этого должно, на наш взгляд, стать развитие стратегического планирования на федеральном и региональном уровнях. Для разработки долгосрочных программ развития сегодня есть все необходимые предпосылки, выражающиеся в политической и экономической стабилизации. В Свердловской области к пониманию этого пришли несколько раньше, чем в ряде других регионов. Уже в 1999 г. администрация области сделала ставку на стратегическое планирование развития территории, начав разработку научно обоснованного документа стратегического характера.

Исходя из экономической теории факторов производства, масштабы и динамика общественного воспроизводства, устойчивость развития экономики, возможности наиболее полного удовлетворения потребностей общества и каждого его гражданина определяются наличием, состоянием и уровнем использования производительных сил. Поэтому при выборе механизма управления региональным развитием Свердловской области приоритет был отдан анализу и планированию развития воспроизводственной базы региона.

В течение трех лет в области была проведена работа по созданию стратегического документа, определяющего долгосрочную перспективу развития региона, и получившего название «Схема развития и размещения производительных сил Свердловской области на период до 2015 года» (далее — Схема). К разработке этого документа были привлечены предприятия и организации области, силы научного сообщества, в том числе институты Уральского отделения РАН, а также общественные союзы и ассоциации предпринимателей.

Схема — стратегический документ научно-индикативного характера, обосновывающий региональную стратегию развития отраслей, промышленных комплексов и террито- рий. Документ устанавливает оптимальные темпы и пропорции рационального размещения и развития производительных сил в экономическом пространстве Свердловской области с учетом их реального состояния и потребностей региона. Отличительной особенностью разработанной Схемы стала опора на рыночные принципы, учитывающие интересы как хозяйствующих субъектов, так и муниципальных образований области. Осуществлялась параллельная разработка перспектив развития региона в отраслевом и территориальном разрезах с их последующим сопряжением, которое показало корректность полученных результатов (рисунок).

Рис. Структура Схемы развития и размещения производительных сил Свердловской области на период до 2015 г.

Сегодня в окончательном виде Схема развития Свердловской области представляет собой 45 книг общим объемом более 1,5 тыс. страниц, содержащих схемы развития и размещения производительных сил по 17 отраслям хозяйственного комплекса области, 12 территориальных (по управленческим округам и крупным городам области) схем и обобщенный блок (сопряжение отраслевого и территориального разделов). За период реализации Схемы планируется обеспечить в сопоставимых условиях рост валового регионального продукта в 2,8—3,4 раза, продукции промышленности — 2,5—2,7, валовой продукции сельского хозяйства — 2,1—2,4, реальных располагаемых денежных доходов населения — 3,4—4,2, оборота розничной торговли — 3—3,7 раза. Достижение таких высоких задач возможно путем реализации революционных решений в экономике и жизнеобеспечении населения области.

Все мероприятия Схемы направлены на обеспечение качественного роста экономики области, что будет связано с преобладанием структурных сдвигов в экономике, повышением удельного веса продукции высоких переделов, динамичным развитием малого бизнеса. Также оптимизируется структура валового регионального продукта в сторону увеличения доли производства услуг с 40,5 % в 2000 г. до 49,5 % к 2015 г.

Главной тенденцией развития промышленного комплекса Свердловской области будет увеличение удельного веса обрабатывающих отраслей, при этом наибольшего роста предполагается достигнуть в машиностроении и металлообработке. Ставится задача в течение ближайших лет осуществить модернизацию и инновацию машиностроения области. На основе собственных и привлеченных ресурсов предстоит создать новое машиностроение, которое будет в состоянии производить конкурентоспособное оборудование, обеспечивать производительность труда на мировом уровне.

В отраслях сырьевой направленности также предполагается увеличение удельного веса производства продукции конечного передела. В первую очередь это будет характерно для металлургического комплекса, на долю которого приходится около 50 % общего объема промышленного производства области. Уже в ближайшие годы усилия в черной и цветной металлургии будут направлены на формирование новой инновационной модели экономического роста, базирующейся на опережающих темпах развития наукоемких процессов, что позволит значительно повысить конкурентоспособность продукции по качественным характеристикам и энергоемкости, трудовым затратам и экологическим требованиям.

В сельском хозяйстве Схема предполагает сочетание разумной специализации отдельных территорий области с комплексным развитием агропромышленного комплекса. По-новому сформулирована задача поддержки сельского хозяйства, а именно: привлечь на эти цели, в дополнение к бюджетным источникам, средства крупных промышленных предприятий, перерабатывающих отраслей, заводов пищевой, молочной, мясной промышленности.

Важная роль отводится развитию инфраструктурных отраслей экономики, в первую очередь транспорта и дорожного хозяйства.

В социальном комплексе области главным результатом станет повышение уровня жизни населения и его обеспеченности жильем, учреждениями здравоохранения, образования, культуры и социального обслуживания, снижение уровня безработицы. К 2015 г. в соответствии с проведенными прогнозными расчетами обеспеченность среднестатистической семьи в Свердловской области будет в 5 раз превышать минимальный прожиточный уровень и в 2,7 раза минимальный потребительский бюджет семьи в год.

Ставится задача максимального использования преимуществ географического и экономического положения Свердловской области.

Залогом успеха стратегических направлений развития области является рост инвестиций. Причем скорость роста инвестиций закладывается в два раза выше, чем скорость роста промышленного производства. Для реализации мероприятий по реконструкции, техническому перевооружению и освоению новых видов продукции необходимо привлекать в экономику области 4—5 млрд дол. США ежегодно (сейчас около 2—2,5 млрд дол. США). В рамках Схемы сформирован портфель из более 1 200 инвестиционных проектов. Собственными средствами предприятий он обеспечен примерно наполовину, остальные средства предстоит привлечь.

Среди ключевых методов активизации инвестиционной деятельности Свердловской области, используемых региональными исполнительными органами государственной власти, можно выделить следующие. Правительством Свердловской области принято Постановление «О мерах по реализации Схемы развития и размещения производительных сил Свердловской области на период до 2015 года» от 6 июня 2003 г. № 340-ПП. Постановлением создан Координационный совет по реализации отраслевого раздела Схемы, определены процедуры мониторинга хода ее реализации и корректировки.

Второй год постановлениями Правительства Свердловской области утверждается перечень основных объектов нового строительства, расширения, реконструкции и технического перевооружения отраслей и предприятий. Исполнительные органы государственной власти области в постоянном режиме осуществляют контроль и принимают оперативные решения по его реализации. Ежегодно этот перечень расширяется. Так, в 2002 г. он охватывал 67 объектов в промышленности, требующих значительных капиталовложений. На 2003 г. в него включено 135 строек не только в промышленном комплексе, но и сельском хозяйстве, транспорте и связи. Увеличен и контролируемый объем инвестиционных вложений — с 4,7 млрд руб. до 10,5 млрд руб.

Приоритетным направлением в деятельности областных органов власти был и остается активный поиск потенциальных инвесторов для реализации объектов, включенных в Схему. Создан и активно действует Фонд поддержки инвестиций при губернаторе Свердловской области, основной функцией которого является выявление наиболее перспективных отраслей экономики или отдельных проектов и разработка коммерчески обоснованных вариантов инвестиционной политики.

Привлечению иностранных инвесторов в область способствует презентация основного стратегического документа и инвестиционных проектов, входящих в него, перед деловыми кругами зарубежных стран. Так, в начале марта 2003 г. состоялась презентация Схемы в Италии, где присутствовали более 600 представителей банков, страховых компаний, промышленных предприятий Италии. Были подписаны контракты на общую сумму 20 млн дол. и рамочное соглашение с Государственным банком Италии по созданию финансово-лизинговой компании. Конструктивный интерес Схема также вызвала у правительственных и деловых кругов Германии в рамках российско-германских консультаций на высшем уровне, прошедших в Екатеринбурге.

С 1997 г. Свердловская область сотрудничает с международным рейтинговым агентством «Standard and Poor’s» по поддержанию кредитного рейтинга. В ноябре 2002 г. рейтинг Свердловской области был повышен со значения «ССС+» до уровня «В-» с позитивным прогнозом.

Отрабатываются инструменты создания благоприятного инвестиционного климата. Среди них большое значение придается совершенствованию финансовой инфраструктуры области, преимуществом которой является соответствие ее развития росту хозяйственного комплекса в целом. Однако пока масштабы инвестиционной деятельности региональной банковской системы недостаточны для осуществления долгосрочных проектов в базовых отраслях промышленности. В связи с этим особое внимание уделяется освоению новейших форм кредитования, в том числе такой, как синдицированное кредитование крупных заемщиков. Также развиваются механизмы страхования рисков, кредитные операции с розничными клиентами, кредитование малого и среднего бизнеса, ипотечное жилищное кредитование и потребительский кредит.

В последние годы в области активизируется деятельность предприятий по самостоятельному привлечению заимствований как внутренних, так и внешних на рынке корпоративных ценных бумаг путем выпуска конвертируемых облигаций и американских депозитарных расписок. Среди предприятий, активно привлекающих инвестиции таким способом, можно отметить Нижнетагильский металлургический комбинат, Уралмашзавод, Сибирско-уральскую алюминиевую компанию, Верхнесалдинское металлургическое объединение, концерн «Калина».

Для реализации мероприятий, имеющих ключевое значение для экономики Свердловской области, отработан механизм предоставления бюджетных кредитов. Кроме того, в области используются такие формы бюджетной поддержки инвестиционной деятельности, как предоставление налогового инвестиционного кредита и налоговых льгот предприятиям, реализующим инвестиционные проекты. По этой схеме работают предприятия машиностроения и металлообработки, лесопромышленного комплекса, стройиндустрии, фармацевтической и легкой промышленности.

В настоящее время в области действуют законы о предоставлении налоговых льгот отдельным категориям налого-

Стратегическое планирование регионального развития 103 плательщиков по налогу на прибыль, имущество, землю, транспорт, за пользование водными объектами. Проведена кадастровая оценка земель, в ближайшее время завершится законодательное урегулирование земельных отношений и вопросов управления государственной собственностью на территории Свердловской области. Другой формой стимулирования инвестиций в реальном секторе экономики является предоставление государственных гарантий Свердловской области.

Традиционно в области активно используется программно-целевое управление. Областными целевыми программами из года в год охватываются конверсия оборонной промышленности, развитие минерально-сырьевой базы, переработка техногенных образований, землеустройство, энергосбережение, а также такие сектора экономики, как АПК, лесное хозяйство, малое предпринимательство, связь и т.д. Причем со временем растет инвестиционная направленность областных целевых программ (если в 1996 г. доля расходов, направленных на инвестиции, составляла около 40 %, то в 1998 — уже 85 %).

В рамках выстраивания в регионе процесса стратегического планирования, механизм принятия и реализации областных целевых программ претерпевает существенные изменения и уже в ближайшие годы будет окончательно встроен в систему управления региональным развитием. Перечень принимаемых к реализации программ будет соответствовать приоритетам долго- и среднесрочного развития, направлениям инвестиционной политики области.

Первые итоги реализации Схемы, подведенные в 2003 г., подтверждают реальность заложенных в нее целей и задач, большинство запланированных мероприятий успешно выполняется. Особенно важно, что наличие стратегии в области позволило согласовать стратегические планы развития хозяйствующих субъектов и, как следствие, активизировать приток инвестиций. За последние 4 года в экономику области вложено более ПО млрд руб. и около 2,5 млрд дол. При этом в 2002 г. отмечена наиболее высокая за последние 10 лет инвестиционная активность, что подтверждается соответствующими цифрами: в 1998 г. объем инвестиций в основной капитал составлял 17 млрд руб., в

2002 г. — 38 млрд руб. Иностранные инвестиции за этот период возросли более чем в 8 раз и составили в 2002 г. 1,3 млрд дол. Высокая инвестиционная активность способствовала стабильному устойчивому росту во всех отраслях экономики. При этом темпы роста экономики Свердловской области зачастую оказывались более высокими, чем в целом по Российской Федерации.

Опыт Свердловской области в сфере стратегического планирования позволяет сделать некоторые выводы по его развитию на федеральном уровне.

В настоящее время в результате внутренних (процессы регионализации, коренные общественно-политические и экономические трансформации, экономический кризис) и внешних (глобализация, вызовы России в новом геоэконо-мическом и геополитическом пространстве) условий в территориальном развитии Российской Федерации обозначился ряд проблем: межрегиональная асимметрия, неспособность регионов к саморазвитию и воспроизводству основных стратегических ресурсов (природных, человеческих, инфраструктурных, культурно-исторических, хозяйственно-экономических), разобщенность экономического, культурного и, зачастую, правового пространства страны. В связи с этим возникает необходимость рассматривать проводимую экономическую политику в территориальном ключе и исходить из приоритетов пространственного развития.

В целом региональное и территориальное управление в Российской Федерации в настоящее время претерпевает изменения, реформируется система государственной власти и местного самоуправления, активно обсуждаются проекты изменения административно-территориального устройства государства. Однако решение проблем административной организации территории России пока не найдено, в то время как территориальное развитие требует незамедлительного государственного участия.

Из создавшегося положения выходом, на наш взгляд, может стать Концепция пространственного развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу как рамочный, руководящий политический документ, рассматривающий в качестве предмета изучения и деятельности рациональное использование пространства страны вне его привязки к внутренним административным граница^.

Особую актуальность такой работе придают геоэкономи-ческие условия Российской Федерации. Государство, занимающее значительную часть континента и находящееся между двумя крупнейшими геозонами (Европой и Азией), должно иметь высокую степень пространственной организации. Целями пространственного развития Российской Федерации следует определить воссоздание и поддержку единого экономического и культурного пространства, обеспечение сбалансированного, устойчивого развития и рост жизненного уровня населения на всей территории страны, улучшение окружающей среды через совершенствование пространственной организации Российской Федерации и стимулирование индивидуальности каждого местного сообщества как источника развития.

Пространственная концепция призвана сформулировать базовые принципы пространственного развития России как директиву для разработки более частных и специфических политик и программ на государственном уровне, в федеральных округах, субъектах федерации, муниципалитетах. С другой стороны, концепция должна учитывать обязательства и интересы Российской Федерации в сфере международного сотрудничества. Для выполнения своих функций пространственная концепция должна включать Генеральную схему развития и размещения производительных сил, Генеральную схему расселения и Концепцию развития человеческого потенциала (Концепцию демографической политики) Российской Федерации, которые призваны расширить и детализировать в сфере своей компетенции результаты концепции. Каждый из названных документов имеет методику разработки и подкрепляется рядом документов более низкого уровня, которые в целом формируют систему опорных стратегических документов, призванных обеспечить пространственную стратегию государства.

В целом позитивный опыт применения стратегического планирования на уровне отдельного субъекта федерации в условиях рыночного хозяйствования позволяет делать оптимистичные прогнозы об использовании элементов государственного регулирования экономики страны.