Стратегическое планирование: сейчас или опять потом?

СтратегичеСкое планирование: СейчаС или опять потом?

Стратегическое планирование. Это словосочетание все чаще встречается на страницах газет и политических журналов при обсуждении насущных проблем государственного и корпоративного управления. Его широко используют, хотя и нередко по-разному трактуя, многие политические деятели, оно стало расхожей темой в экономических дискуссиях. Все это, безусловно, – веяние времени и отражение ожиданий российского общества в отношении создания наконец эффективной системы государственного управления.

З начение стратегического планирования для повышения конкурентоспособности Р-оссии, качественного роста уровня жизни российских граждан, развития регионов страны трудно переоценить. Вполне понятно внимание, которое уделяется формированию системы стратегического планирования высшими органами государственной власти Р-оссийской Федерации.

Правильнее всего было бы считать точкой отсчета в решении этой государственной задачи Послание президента Р-оссийской Федерации Федеральному собранию в 2005 году. В. В. Путин, в частности, отметил, что «…фактически мы только недавно подошли к третьему этапу в развитии современного российского общества. К возможности развития высокими темпами, к возможности решения масштабных, общенациональных задач. И сейчас мы имеем и достаточный опыт, и необходимые инструменты, чтобы ставить перед собой действительно долгосрочные цели… Политика стабилизации фактически была политикой реагирования на накопленные проблемы. Эта политика в целом оправдала себя. Но к настоящему времени себя уже исчерпала. Теперь ей на смену должна прийти политика, устремленная в будущее».

В рамках такой постановки задач выстраивается сегодня работа Совета безопасности Р-оссийской Федерации и его аппарата.

В соответствии с утвержденным указом президента Р-оссийской Федерации от 7 июня 2004 года № 726 Положением о Совете безопасности Р-оссийской Федерации к задачам и функциям данного органа отнесены «рассмотрение вопросов внутренней, внешней и военной политики Р-оссийской Федерации в области обеспечения национальной безопасности, разработка основных направлений стратегии развития государства, обеспечения национальной безопасности и конкурентоспособности Р-оссийской Федерации» и многие другие. Все это имеет самое непосредственное отношение к стратегическому планированию. Таким образом, данный документ заложил правовую основу создания в стране механизма стратегического планирования.

НАЗАРОВ Владимир Павлович – заместитель секретаря Совета безопасности РФ

Конкретные задачи в области стратегического планирования сформулированы и в утвержденном тем же указом президента Р-оссийской Федерации Положении об аппарате Совета безопасности. Согласно статье 3 данного документа к числу основных задач аппарата относятся «обеспечение деятельности Совета безопасности по разработке стратегии развития Р-оссийской Федерации и обеспечение национальной безопасности, организация подготовки федеральных программ обеспечения националь- ной безопасности и осуществление контроля над реализацией этих программ».

Включение этих позиций в новую редакцию упомянутых положений не случайно. Тема стратегического планирования красной нитью проходит через Послания президента Р-оссийской Федерации Федеральному собранию последних лет. В частности, в Послании от 26 апреля 2007 года сказано, что «…фак-тически в каждом из восьми последних Посланий Федеральному собранию давалась не только оценка ситуации в стране и ее положения в мире, но и определялись приоритеты, в том числе и долгосрочные приоритеты в социальной сфере, в экономике, во внешней и внутренней политике, в области безопасности и обороны. По сути это и есть… концептуальный план развития Р-оссии…»

Учитывая исключительную сложность задачи как с практической, так и методологической точек зрения, в рамках научного совета при Совете безопасности была создана новая секция по проблемам стратегического планирования, в которую вошли руководители ряда научно-исследовательских институтов Р-оссийской академии наук и ведомственных научных учреждений. Б-ыла проведена серия «круглых столов» по вопросам методологии стратегического планирования и стратегии национальной безопасности с участием не только членов научного совета при Совете безопасности, но и представителей федеральных органов исполнительной власти, независимых экспертов. В результате широких и порой достаточно острых дискуссий был сформулирован ряд выводов принципиального порядка.

Прежде всего признана настоятельная необходимость создания в стране системы стратегического планирования как ключевой составляющей процесса стратегического управления. Однако в новой Р-оссии речь не идет о воссоздании системы планирования в масштабах страны с образованием аналога Госплана СССР-и попыткой директивно и детально спланировать работу каждого хозяйствующего субъекта. В условиях рыночной экономики и демократической политической системы, широкого применения государственно-частного партнерства необходим механизм стратегического управления и планирования совершенно другого типа.

Нужен подход, основанный на целевом, проектно-индикативном методе, когда органы власти планируют и выверяют свои действия, призванные обеспечить благоприятные условия для привлечения ресурсов корпоративного сектора экономики и гражданского общества в приоритетные для развития Р-оссии отрасли и проекты.

Острые дискуссии развернулись по вопросу о том, что должно являться объектом стратегического планирования: обеспечение национальной безопасности или развитие страны, прежде всего ее экономики и социальной сферы. При этом отчетливо прослеживалось стремление ряда экономических ведомств сохранить за собой полную свободу действий и оставить в ведении Совета безопасности исключительно вопросы, относящиеся к компетенции «силового» блока. Неприятие вызывало и само понятие «планирование» применительно к социально-экономической сфере. Говорилось о неприемлемости для рыночной экономики каких-либо форм планирования ввиду того, что это будет лишь препятствовать реализации универсальной регулирующей роли рынка. Последний, по мнению представителей либеральной школы, сам выделит и простимулирует развитие всего рационального и экономически выгодного. В ответ на это, однако, справедливо было указано как раз на необходимость для государства регулировать рыночные процессы, прежде всего с точки зрения обеспечения интересов национальной безопасности – хотя бы потому, что рынку в конце концов все равно, чьими в перспективе будут, например, Калининградская область или Дальний Восток.

В конечном итоге доминирующей оказалось точка зрения, согласно которой объектом стратегического планирования должны быть увязанное воедино социально-экономическое развитие страны и обеспечение ее безопасности. Такое развитие с учетом интересов национальной безопасности можно назвать стратегическим развитием. Принцип «обеспечение национальной безопасности через устойчивое развитие» признан основополагающим применительно к стратегическому планированию и обеспечению национальной безопасности. Действительно, этот принцип логически вытекает из положений федерального закона «О безопасности», который дает в статье 1 исключительно широкую трактовку понятию «безопасность»: «Состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства».

В самом деле, было бы глубоко неверно пытаться сводить понятие безопасности к проблемам противодействия внешней агрессии, неприкосновенности границ, терроризму и экстремизму, организованной преступности и бандитизму и пр. Строго говоря, безопасность вообще не может и не должна являться объектом планирования. Ведь как мы уже установили, безопасность – это состояние защищенности, а состояние нельзя планировать. Однако можно и нужно планировать развитие в конкретной области, которая обеспечивает состояние защищенности в том или ином отношении.

При этом под жизненно важными интересами понимается совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. Таким образом угрозы безопасности – это в первую очередь угрозы развитию.

И наоборот – именно развитие позволяет наилучшим образом противостоять угрозам безопасности в современном быстро меняющемся мире. В конечном итоге мы строим не крепость, а динамично развивающееся общество, способное интегрироваться в мировое хозяйство и противостоять угрозам и вызовам глобализации. Таким образом, безопасность выступает одновременно условием, критерием и целью развития.

Однако общество не может успешно развиваться без продуманной стратегии, без комплексного стратегического управления. Необходимо прежде всего стратегическое целеполагание, которое призвано определить, к чему следует стремиться, чего добиваться, какой в будущем должна стать наша страна. К сожалению, сегодня в процессе долгосрочного целеполагания обычно не учитываются возможные конфигурации будущего. Это системный недостаток сегодняшнего государственного управления, которое должно опираться на результаты прогнозирования сценариев развития ситуации, а не оставаться «взглядом из прошлого».

Далее, должны быть выбраны средства достижения поставленных целей, выявлены факторы – угрозы и риски, которые могут затруднить реализацию избранных приоритетов.

Государство, организуя и осуществляя стратегическое планирование, призвано не только определять стратегические приоритеты, но и создавать благоприятные условия для устойчивого развития. Такое развитие в современных реалиях, по мнению большинства экономистов, зависит не только и не столько от состояния экономики, сколько от качества государственного управления.

Проведенные в режиме «круглых столов» предварительные обсуждения не только выявили настоятельную необходимость создания в стране системы стратегического планирования, но и прояснили некоторые существенные методологические вопросы. Так, было выражено единодушное мнение, что стратегическое планирование должно стать важнейшим направлением деятельности Совета безопасности, требующим не только научно-методологического обеспечения, но и глубокой межведомственной проработки, координации усилий федеральных органов исполнительной власти, аппарата Совета безопасности Р-оссийской Федерации, администрации президента Р-оссийской Федерации, Р-оссийской академии наук. Поэтому уже 28 октября 2005 года указом президента Р-оссийской Федерации № 1244 была создана Межведомственная комиссия при Совете безопасности Р-оссийской Федерации по проблемам стратегического планирования (далее – Комиссия). Согласно Положению о Комиссии этот рабочий орган реализует ряд функций, в частности, «…по подготовке Совету безопасности Р-оссийской Федерации предложений и рекомендаций по созданию общегосударственного механизма стратегического планирования развития Р-оссийской Федерации и обеспечения национальной безопасности…»

Примечательно, что уже на первом, установочном заседании Комиссии некоторые экономисты либерального направления поставили под сомнение применимость стратегического планирования к проблематике социально-экономического развития, настаивая на том, что предметом планирования должны быть только вопросы национальной безопасности. Вновь прозвучала знакомая уже по «круглым столам» мысль о нецелесообразности использования самого термина «планирование» применительно к экономической сфере, поскольку плановое регулирование якобы противоречит законам рынка. Надо, однако, сказать, что этот тезис стал терять поддержку по мере разработки правительством Р-оссии основных направлений промышленной, включая развитие конкурентоспособных национальных высокотехнологичных отраслей, и региональной политики.

Важнейшей задачей Комиссии была признана подготовка проекта Основ стратегического планирования развития Р-оссийской Федерации и обеспечения национальной безопасности и проекта Перечня критериев и показателей национальной безопасности (далее – соответственно Основы и Перечень).

Основы должны определить общую методологию, механизмы и систему стратегического планирования, дать всем его участникам единый понятийный аппарат. Они призваны стать базовым документом для организации работы органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях по формулированию и реализации стратегических национальных приоритетов, созданию необходимой нормативно-правовой базы стратегического планирования.

Органической составной частью Основ является Перечень, который должен служить универсальным инструментом индикативного планирования, мониторинга состояния национальной безопасности во всех сферах и корректировки планов.

К работе над этими документами были привлечены более ста ведущих ученых Р-оссийской академии наук и ведомственных научных учреждений. Использовались имеющиеся наработки аппарата Совета безопасности, предложения Федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Федерации, осмыслен и обобщен отечественный и зарубежный опыт планирования на государственном и корпоративном уровнях.

Исключительно полезными для работы над проектами Основ и Перечня явились их обсуждения в федеральных округах – Дальневосточном, Сибирском,

Северо-Западном и Центральном. Они подтвердили: система стратегического планирования, которая увязывала бы планы федерального центра, отраслей и регионов, жизненно необходима.

Система стратегического планирования, как следует из проекта Основ, включает органы государственной власти, предприятия, организации и учреждения, принимающие участие в разработке организационно-правовых и институциональных, политических, социальных, экономических, военных и других мер, направленных на развитие Р-оссийской Федерации и противодействие угрозам национальной безопасности. При этом общее руководство стратегическим планированием осуществляет президент Р-оссийской Федерации, используя в качестве организующего и координирующего института Совет безопасности Р-оссийской Федерации.

В рамках стратегического планирования формируются прогнозы, нормативно-правовые акты, концептуальные (концепции, стратегии, доктрины, основы), программные, планирующие и распорядительные, а также вспомогательные (аналитические, информационные, справочные) и другие документы.

По сути Основы ставят перед нами триединую задачу: формирование Стратегии развития Р-оссийской Федерации и обеспечения национальной безопасности (как документа политического и социально-экономического целеполагания), создание инструментария мониторинга и оценки состояния национальной безопасности в виде перечня показателей и последующая подготовка федерального закона о стратегическом планировании в Р-оссийской Федерации. При этом предлагается трехлетний цикл апробации Основ участниками стратегического планирования для того, чтобы соотнести планирование с бюджетным процессом и наработать практический опыт стратегического планирования.

В свою очередь оппоненты (представители ряда экономических ведомств) полагают достаточным ограничиться принятием Концепции социально-экономического развития Р-оссийской Федерации на долгосрочную перспективу и нового федерального закона о государственном прогнозировании и социально-экономическом развитии Р-оссийской Федерации

(несколько модернизированный вариант федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социальноэкономического развития Р-оссийской Федерации»).

Р-яд чиновников-экономистов предлагает Совету безопасности ограничиться планированием обеспечения национальной безопасности и разработкой новой редакции Концепции национальной безопасности. Ч-то же касается социально-экономического развития, то согласно данной логике оно должно быть исключительной прерогативой профильных министерств. Примечательно, что именно то ведомство, которое еще недавно заявляло о ненужности и даже вредности планирования в условиях рыночной экономики, теперь ускоренными темпами ведет работу над долгосрочной концепцией социально-экономического развития Р-оссийской Федерации и проектом федерального закона о социально-экономическом планировании. Р-азработку же Основ и Перечня предлагается отнести «на потом», то есть после утверждения указанных выше документов.

Подобная точка зрения достаточно уязвима. Концепция национальной безопасности есть «система взглядов на обеспечение в Р-оссийской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности» (статья 1 – в редакции указа президента Р-оссийской Федерации от 10 января 2000 г. № 1024). В ней формулируются угрозы и вызовы безопасности, национальные интересы Р-оссии, в том числе по основным сферам жизнедеятельности, основные задачи в области обеспечения национальной безопасности, характеризуется система обеспечения национальной безопасности страны. В то же время это именно концептуальный документ, который должен послужить базой для разработки системы документов стратегического планирования – Стратегии развития Р-оссийской Федерации и обеспечения национальной безопасности, с которой тесно связаны стратегический прогноз, Концепция социально-экономического развития Р-оссийской Федерации на долгосрочную перспективу, соответствующие доктрины и основы в той или иной сфере обеспечения национальной безопасности, стра- тегии (программы) развития отдельных секторов экономики, стратегии и комплексные программы социально-экономического развития субъектов Р-оссийской Федерации, а также ряд других документов.

Именно в них должны содержаться целеполагание, конечные и промежуточные задачи с указанием сроков их выполнения, а также определением необходимых для этого ресурсов.

Важно отметить, что стратегия развития страны – документ президентского уровня. Только президент Р-оссийской Федерации уполномочен Конституцией определять основные направления внутренней и внешней политики государства (статья 80 Конституции Р-оссийской Федерации). В этих целях он, в частности, формирует и возглавляет Совет безопасности, статус которого определяется федеральным законом (статья 83), и обеспечивает согласованные действия органов государственной власти Р-оссийской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации (статья 85).

Таким образом, обеспечение развития – задача органов законодательной и исполнительной власти, органов власти регионов, всего общества. Поэтому исходя из положений Конституции Р-оссийской Федерации, только Совет безопасности как президентский орган, в котором наряду с главой государства участвуют руководители обеих палат Федерального собрания, ключевых министерств и ведомств, полномочные представители президента Р-оссии в федеральных округах, президент Р-оссийской академии наук, способен обеспечить согласованные действия всех ветвей и звеньев власти, институтов гражданского общества в области развития страны.

Ч-то же касается правительства Р-оссии, то согласно федеральному конституционному закону (ФКЗ) от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О правительстве Р-оссийской Федерации» (статья 13) правительство Р-оссийской Федерации «организует реализацию внешней и внутренней политики Р-оссийской Федерации, осуществляет регулирование в социально-экономической сфере… формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию, обеспечивает единство экономического пространства…» В то же время правительство не уполномо- чено определять приоритетные направления развития страны. Согласно статье 14 указанного выше ФКЗ правительство Р-оссийской Федерации «прогнозирует социально-экономическое развитие Р-оссийской Федерации, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики». Кроме того, оно «участвует в разработке государственной политики в области обеспечение безопасности личности, общества и государства» (статья 19).

Таким образом, совершенно очевидно, что долгосрочная концепция социально-экономического развития страны как хозяйственный плановый документ не сможет заменить Стратегию развития Р-оссийской Федерации и обеспечения национальной безопасности. Она направлена на обеспечение достижения целей, сформулированных в Стратегии – в части, касающейся социально-экономического развития. Этот вывод подтверждает и предварительное знакомство с проектом такой концепции, подготовленным Министерством экономического развития и торговли, – это предметный хозяйственный (но не политический!) плановый документ.

Думается также, что стало бы ошибкой форсировать сегодня подготовку проекта нового закона о стратегическом планировании. Видимо, на этом этапе было бы правильнее сначала обеспечить выполнение правительством Р-оссии в полном объеме упомянутого федерального закона № 115-ФЗ, который предусматривает многие до сих пор неопробованные на практике положения, недопуская при этом перехода многих старых положений в новый законопроект, разрабатываемый Минэкономразвития Р-оссии.

Надо согласиться с мнением некоторых членов Межведомственной комиссии по проблемам стратегического планирования, которые полагают, что следовало бы сначала утвердить Основы, наработать определенный практический опыт стратегического планирования, а затем уже учесть его при разработке нового закона. В противном случае новый закон скорее всего придется корректировать вскоре после принятия. Следует также иметь в виду, что стратегическое планирование предполагает временной горизонт 20–25 лет. Такой протяженный временной интервал увеличивает цену ошибки не прошедших практическую апробацию законодательных норм. В любом случае спешка здесь ни к чему.

Важным этапом в выстраивании в стране системы стратегического планирования на федеральном и региональном уровнях стали решения заседания Совета безопасности Р-оссийской Федерации от 20 декабря 2006 года «О мерах по обеспечению национальной безопасности в Дальневосточном федеральном округе».

Принятые указанным заседанием Совета безопасности решения закрепили основополагающий принцип – безопасность через развитие. Они определили приоритеты и основные направления развития региона, уполномочили правительство Р-оссийской Федерации приступить к подготовке стратегии социально-экономического развития региона Дальнего Востока и Забайкалья до 2025 года, которая должна быть дополнена соответствующейобобщающей федеральной целевой программой. Указом президента Р-оссийской Федерации от 27 января 2007 г. № 87 создана Государственная комиссия по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока и Забайкалья во главе с председателем правительства Р-оссийской Федерации, определены ее цели и задачи.

Методы стратегического планирования активно применялись и при подготовке расширенного совещания Совета безопасности по вопросам совершенствования государственной политики в отношении неправительственных и некоммерческих организаций (НПО). Принятые комплексные решения позволили скоординировать действия исполнительной и законодательной власти по обеспечению прозрачности источников финансирования НПО, выведению их из-под контроля криминальных структур, экстремистских и террористических организаций, а также целенаправленного политического зарубежного влияния.

Немаловажным инструментом стратегического планирования стал ежегодный доклад президенту Р-оссийской Федерации «О состоянии национальной безопасности Р-оссийской Федерации и мерах по ее укреплению». В последние годы в этих докладах содержатся не только оценки текущего состояния, но и формулируется перечень угроз и вызовов национальной безопасности, обосновы- ваются предложения по их нейтрализации с учетом приоритетности, а также рекомендации по уточнению стратегического целеполагания применительно к политической, экономической, военной, социальной сферам, международной безопасности и другим важнейшим аспектам жизни государства и общества.

Новое качество ежегодному докладу президенту Р-оссийской Федерации «О состоянии национальной безопасности Р-оссийской Федерации и мерах по ее укреплению» придает прогноз развития ситуации в сферах обеспечения национальной безопасности на 10–15 лет. Впервые подготовленный в 2006 году на базе оценок Р-оссийской академии наук, указанный прогноз предусматривает несколько сценариев развития экономики страны, внутри- и внешнеполитической ситуации. Это дает возможность системно взглянуть на проблемы разви- тия государства, научно подойти к формулировке стратегических ориентиров, которых предстоит достичь, задач, требующих решения, и приоритетных направлений деятельности на федеральном, региональном, ведомственном и межведомственном уровнях. При разработке прогноза принимались во внимание ключевые аспекты, связанные с текущими и новыми внешними и внутренними угрозами национальной безопасности.

Таким образом, разработка системы стратегического планирования развития страны и обеспечения ее безопасности вступает в решающую стадию. Сейчас только от нас самих зависит, сумеем ли мы реализовать солидные заделы, созданные нашими общими усилиями, и приступить к практической работе по выстраиванию в масштабах всей страны современных механизмов стратегического управления.

От всей души поздравляем

В ноябре 2007 г. исполняется 75 лет заместителю главного редактора журнала «Власть» АНАТОЛИю ФЕДОРОВИчУ ГРОМАКОВУ.

юбилейная дата – хороший повод для того, чтобы сказать добрые слова о нашем коллеге, товарище, друге, еще раз выразить свою признательность и уважение. Он достойно идет по дороге жизни. В 15 мальчишеских лет Толя поступил в военное подготовительное училище и с тех пор многие десятилетия его жизнь была связана с армией.

Анатолий Федорович занимал различные командные, политические и педагогические должности и всегда исполнял свои обязанности, будь то в нашей стране или в зарубежных командировках, с достоинством и честью. Подтверждением этому служат высокие звания, которых он удостоен: полковник, кандидат наук, профессор, а также многочисленные правительственные награды и знаки отличия. С момента учреждения журнала Анатолий Федорович Громаков является незаменимым заместителем – «правой рукой» главного редактора. Его жизненный и научный опыт, неуемная энергия и творческий задор сыграли огромную роль в формировании позиции и облика журнала. Он и сейчас остается одним из тех, кто вносит неоценимый вклад в определение и реализацию редакционной политики. Общительность, доброжелательность к людям, способность понять и готовность поддержать товарища снискали ему заслуженный авторитет и уважение в коллективе.

Мы от всей души желаем вам, Анатолий Федорович, крепкого здоровья и творческих сил на долгие годы! А себе – чтобы вы как можно дольше оставались с нами.

Коллектив редакции, коллеги, друзья