Стратегическое управление на муниципальном и региональном уровне

В последнее десятилетие ключевой идеей российского образования была и остается идея его развития, воплощение которой руководители пытались осуществить в специальных программах федерального, регионального и муниципальных уровней. Революционные преобразования производственных отношений по команде из центра просто неосуществимы. Как указывал известный американский специалист по управлению Р. Аркофф, при несогласованных изменениях, вносимых в сверхсложную социально-экономическую систему, в ней обязательно возникают «компенсирующие недостатки», т.е. все нововведения, не затрагивая сущности системы, заставляют ее лишь перестраиваться в каких-либо несущественных деталях, менять форму проявления, оставляя без изменения содержание деятельности функции, цели и другие факторы мотивации поведения системы.

Реформа лишь тогда даст ощутимы результаты, когда будет осуществляться комплексно, системно с учетом взаимосвязанности всех основных элементов хозяйственного механизма. Следует отметить, что стержневая идея управления в социально-экономических системах, о какой бы разновидности управления ни шла речь, в сущности, это всегда управление поведением людей. Системообразующим концептом в теории социального управления является человек и его деятельность.

Теория управления проходит не между микроанализом и макроанализом, а между моделями человеческой деятельности.

В число общих стратегических принципов управления входят:

• 1.    Жесткое алгоритмическое управление, свойственное административно-командным системам (директивное управление).

• 2.    Управление по отклонениям от заданной программы в системе с обратными связями.

• 3.    Программно-целевое управление (задается алгоритм управления, который помимо ранжированных по степени важности целей предусматривает и способы их достижения, а также критерии для оценки конечного результата).

• 4.    Управление с упреждением или управление по слабым сигналам (это адаптивные алгоритмы управления, корректирующие структуру, программу и системные цели в зависимости от вариантов развития текущих ситуаций и прогнозов будущих событий).

• 5.    Управление по целям, как частный случай развития идеи самоорганизации в социально-экономических системах (системные цели заданы извне, но возможен произвольный выбор способов их достижения и структурные изменения в системе).

• 6.    Управление по результатам (соединяет идеи ситуационного подхода, исследования операций, теорий мотивации и теории организационного поведения – патисипативное управление).

• 7.    Управление посредством усвоения философии основателей и руководства, принятия ее корпоративной культуры и системы социальных ценностей (по сути дела, эта форма управления представляет собой один из вариантов групповой самоорганизации в социально-экономических системах (больше это подходит для успешной работы научного коллектива. Необходимость выработать общие корпоративные ценности и для трудовых коллективов).

• 8.    Управление по «принципу Родена», т.е. ориентация на стратегию возможного и отбрасывание всех невозможных и труднодостижимых целей. В этих по замыслу авторов должна была быть отражена модель перехода системы образования от прежнего состояния к новому. Принципиальным значением этих программ является тот факт, что развитие системы, в конечном счете, должно привести к повышению квалификации кадров, к повышению качества образования.

Нужно отметить, что далеко не все регионы, а уж тем более муниципальные округа (города, районы), имеют программу развития своих территориальных систем образования.

Имея программу развития городской образовательной системы, были шансы повысить уровень образовательной системы в городе.

Довольно подробный анализ главных ошибок программ развития образования, не позволяющих достичь образования высокого качества, был сделан членом-корреспондентом РАО, доктором психологических наук В.С. Лазаревым в статье «Будет ли правительство и дальше имитировать активность?», опубликованной в газете «Педагогический калейдоскоп» [7]. В материале критикуется Федеральная программа развития образования, автор, еще в то время считал, что названные ошибки в статье в полной мере относятся и к региональным, и к муниципальным программам.

В.С. Лазарев справедливо отмечал, что программа должна быть основой деятельностью органа управления, понимающего, каких результатов, как и когда он хочет достичь. «За годы советской власти, -пишет В.С. Лазарев, - а потом и за годы реформ мы уже пережили множество такого рода программ, состоящих из общих деклараций, без четкой фиксации ожидаемых результатов, определения, кто, что, когда должен сделать для их достижения, без детальной проработки ресурсного обеспечения.

Поскольку речь идет о развитии образования, а это развитие в конечном итоге должно привести к повышению его качества, то должен быть дан ответ, какие результаты дошкольного воспитания, начального, основного, полного и другого образования сегодня не удовлетворяют и почему они такие».

В программе развития нет этого, поскольку и главная цель определяется предельно неконкретно, например: «..обеспечение приоритета образования как основного положения государственной политики, сохранение и развитие потенциала системы образования в интересах формирования творческой личности человека и как важнейшего социального гаранта прогресса всего общества» [7].

Вывод один: для более предельного определения конкретной постановки целей во всех управленческих документах необходимо пользоваться только операциональной постановкой цели.

Таким образом, неконкретность в постановке целей, подмена их намерениями или направлениями действий без выделения приоритетных направлений, неопределенность результатов, которые должны быть достигнуты, отсутствие сколько-нибудь обоснованного расчета сметной стоимости, предлагаемых изменений и т.п. – все это говорит о том, что реальное управление качеством образования на региональном и муниципальном уровнях в стране пока не осуществляется или же осуществляется стихийно, непрофессионально.

Для того, чтобы программа развития образования регионального и муниципального уровня как средство управления, в конечном счете, обеспечивала гарантированный рост качества образования, она должна удовлетворять требованию контролируемости.

Для этого в ней должны быть операционально определены конечные и промежуточные цели (ожидаемые результаты), обязательно приведены критерии оценки результатов и, таким образом, обеспечен способ проверки полученных в будущем результатов на их соответствие целям.

Итак, для управления образованием наличие операционного плана действий в программах развития является требованием категоричным.

Еще об одном существенным недостатке муниципальных и региональных образовательных систем, являющемся следствием неграмотного управления. Всякая территориальная, образовательная система только тогда эффективна и обеспечивает образование высокого качества, когда она с наименьшей возможностью удовлетворяет потребности социального заказа.

В программе приводятся критерии реализации и мониторинг программы – факторы, прямо или опосредованно влияющие на развитие образования в городе.

Важен факт наличия критериального аппарата, объявленного (заданного) до начала реализации программы.

Поскольку большинство целей заданы операционально, ряд из них развернуты в показатели, определен механизм установления соответствия цели и результата (количественные, квалиметрические, уровневые шкалы, экспериментальные оценки и др.), то это есть то главное, что позволяет на муниципальном уровне управлять образовательной системой.

Концептуальные установки программы, ориентированные на формирование и развитие культуры города на основе развития личности и индивидуальности его жителей, диктуют включение и таких показателей, которые говорят о развитии культуры города.

Обобщенный «Критерий развития культуры города» в концентрированном виде показывает результат развития не только образования, но и всей социокультурной деятельности.

Существуют принципы, выведенные выдающимся итальянским экономистом и социологом Вильфредо Парето [2]. Если стандартизировать главные причинные факторы, как показывает практика, использованные вероятности по Парето нередко оказываются лучшими из возможного.

Речь идет об общих принципах управления качеством образования на региональном, муниципальном, школьном уровне и ОУ.

Это принципы:

• 1.    Комплексности – анализ качества условий, качества процесса, качества результатов.

• 2.    Объективности – все, что в педагогической деятельности может быть измерено, должно быть измерено объективно.

• 3.   Преемственности – соответствие качества для  различных

• 4.   Перспективности – направленность на решение актуальных

• 5.    Тотальности – вовлеченность в процесс управления всех: от учителей и директора, до руководителя и специалиста органа управления.

• 6.    Оптимальности, необходимости и достаточности затрачиваемых

• 7.    Субсидиарности – принятие решения на максимально низком уровне и передача проблемы вверх, при невозможности решения на данном уровне.

• 8.    Рефлексивности – в основе анализа деятельности на всех уровнях управления лежат самооценка, самоанализ, самоконтроль, то есть постоянная рефлексия собственной деятельности, оценка достижений и недостатков.

уровней реализуемых образовательных программ.

задач развития образования.

усилий, средств и времени для достижения поставленных целей.

Реализация принципов управления на каждом уровне управленческой иерархии имеет свои особенности, обусловленные целями и задачами соответствующего уровня.

Субрегиональный уровень управления (города, района) определяет стратегию понятия образования с учетом интересов, потребностей города (района) и ресурсов системы образования.

Разработка и исполнение субрегиональных программ развития образования – это одно из направлений стратегического планирования повышения квалификации в малом городе.

Точнее во всех формах управленческой деятельности вместо понятия «Сеть образовательных учреждений», использовать - «территориальная (региональная, муниципальная, местная) образовательная система», которая представляет собой совокупность связанных между собой образовательных и инновационных процессов и деятельности по управлению этими процессами, осуществляемой ОУ, органами образования и другими институтами на данной территории.

Главное предназначение муниципальной организации управления – это разработка, обеспечение и реализация программы развития территориальной образовательной системы, поддержание ее функционирования и развития, что и обеспечивает последовательное повышение качества образования в муниципальном округе.

В новой ситуации развития общества образование выступает ядром, вокруг которого объединяются названные процессы, вовлекая в действие разносторонние составляющие жизнедеятельности человека, что находит отражение в образовательном процессе [5].

Во-первых, усиливается процесс демократизации, адаптации образования к рыночным условиям, преобладание интегративных процессов. Экономические преобразования меняют структуру образования, совершенствуются стандарты; выделены и получили свое развитие федеральный, республиканский и школьный компоненты, появилась возможность приблизиться к мировым образцам.

Во-вторых, образование начинает занимать позиции консолидации гражданского общества, становится идеологией тысячелетия [1].

В-третьих, система образования расширяет влияние на общество, создает образовательное пространство, в котором есть место и новациям, и сохраненному комплексу традиционного. Образование можно характеризовать как устремленную в будущее, самодостаточную и развивающуюся систему.

В-четвертых, на всех ступенях образования идет поиск активных путей обновления, повышения качества образования; углубления содержания, что отвечает темпам преобразований в социально-экономической сфере страны.

Регионализация образования воплощает в жизнь такие принципы, как декларирование приоритета образования как ценности, при этом имея в виду государственную и личностную значимость образования; создание единого, хотя и внутренне дифференцированного, образовательного пространства; обеспечение единства и преемственности отечественных и мировых культурных традиций; утверждение приоритета человеческой ориентации, результатов воспитания перед обучением; трактовка обучения и воспитания как содействия, и взаимодополнения государственных и региональных интересов в образовании [3].

Наиболее общими параметрами регионализации образования выступают такие как непрерывность; единство содержательного, организационного и управленческого циклов; обеспечение систематичности образования. Регионализация образования – ответ на потребности современности, комплексное решение задач развития образования стратегического и тактического порядка, усиление роли и влияния регионов в определении путей его развития, собственных стратегий развития в соответствии с федеральными потребностями и запросами. Таким образом, процесс регионализации образования выступает одной из ведущих траекторий, составляющих современную парадигму образования, определяющих ее значимость и жизненность.

Основные закономерности развития образования определены Государственными стандартами по основному, среднему и высшему профессиональному образованию. Фундаментализация, профессионализация, гуманитаризация, методологизация, деидеологизация, демократизация, компьютеризация, индивидуализация, обеспечение непрерывности обучения, единство линейного и концентрического, общего и особенного (национально-регионального) являются ведущими закономерностями развития образования. Обуславливается это тем, что данные задачи определяют содержание, функции, задачи системы образования.

Регионализация образования обуславливает муниципализацию. Не всякое муниципальное образование может быть включено безболезненно в систему регионального социально-экономического и социокультурного пространства. Опыт показывает, что это возможно пока лишь в крупных промышленных регионах. Отмечается, что система муниципального образования учитывает социально-экономическую специфику во всем многообразии его характерных особенностей [4,6].

Соотношение федерального, регионального и муниципального в образовании можно представить в виде трех концентрических кругов.

Первый круг (общероссийское образовательное пространство) выступает как основа нормативно-правовой деятельности систем образования. Второй круг (региональные, муниципальные системы), опираясь на общероссийские, может быть основан на своих, самостоятельных законодательных актах, как это осуществляется в РБ.

Развитие новой реалии в образовании привело к качественным изменениям содержательного и организационного плана в перспективе. Опыт регионального образования опирается на поиск организационноэкономических механизмов жизнеобеспечения школы и создание условий для вариативности. К таким механизмам можно отнести:  управление качеством образования; нормативное финансирование; управление с опорой на гибкие динамические стандарты образования и гарантированные бюджетные нормативы.

Функционирование муниципальной системы образования требует соответствия с социально-экономическими задачами и целостного анализа управления в единстве организационно-педагогических и социальнопсихологических аспектов.