Стратегия посткризисного управления бюджетной политикой региона на примере Алтайского края

Мировой финансово-экономический кризис 2008-2009 гг. послужил катализатором изменений и поиска новых нестандартных решений в управлении экономикой государства. Результатом кризиса стали не только порождаемые им проблемы, но и связанные с кризисом реальные и ожидаемые позитивные последствия, а именно финансовое оздоровление экономики, естественное ценообразование и выход на первый план отечественных производителей.

Аналитики отмечают, что 2011 г. является первым спокойным посткризисным периодом для России, что требует пересмотра краткосрочной политики антикризисного управления в сторону выработки долгосрочных стратегий.

В 2007 г. федеральный бюджет на 20082010 гг. впервые в российской практике бюджетного планирования был составлен на трехлетний период. Данное обстоятельство, по сути, должно было способствовать повышению пр едсказуемости проводимой Правительством РФ среднесрочной бюджетно-налоговой политики и укреплению определенности в финансовом обеспечении принятых расходных обязательств на трехлетнюю перспективу, а также повышению требований к качеству составляемого бюджета и ответственности за допущенные при планировании ошибки.

В рамках закона о бюджете бюджетные ассигнования утверждались раздельно на каждый год трехлетнего периода, а главным распорядителям бюджетных средств предоставлялось право перераспределения в ходе исполнения федерального бюджета ассигнований между текущим финансовым годом и последующими годами. Однако в начале 2009 г. из-за существенной неопределенности среднесрочных перспектив вследствие развития кризисных явлений в мировой и российской экономике Правительство отказалось от практики составления трехлетнего бюджета на 20102012 гг. При оправданности данного решения в сложившихся экономических условиях возврат к одногодичному бюджету рассматривался как временная мера, поэтому с 2010 г. Правительство РФ возобновило подготовку трехлетнего федерального бюджета.

В целом кризис выявил потребность регионов в изменении бюджетной политики, которая была сформирована в докризисный период. «Практика увеличения операционных расходов в соответствии с доходами, а иногда и опережая рост доходов, оказалась нежизнеспособной, так как местные и региональные органы власти не сумели провести аналогичные сокращения расходов в период рецессии, когда доходы снижались» [1]. Во избежание подобных ситуаций необходимо разрабатывать политику в области операционных расходов, независящую от цикличных операционных доходов.

Антикризисные меры, реализующиеся регионом, в обязательном порядке должны быть комплексными, нацеленными на развитие различных отраслей и предприятий, улучшение транспортной и коммуникационной инфраструктуры, предусматривать социальное благополучие населения и осуществляться в рамках утвержденной долгосрочной региональной стра-тегии. Поскольку данные меры финансируются из бюджета, имеет смысл говорить о стратегии управления бюджетной политикой региона.

Под стратегией управления бюджетной политикой региона мы подразумеваем выработку концептуальных подходов, связанных с экономическим и социальным развитием регионов России. В данном случае стратегия предполагает решение задачи придания устойчивости бюджетной системе и экономике региона в долгосрочной перспективе.

Для придания долгосрочной устойчивости как экономической, так и бюджетной системам региона необходимо целенаправленно воздействовать на формирование ресурсного потенциала территории, создавать предпосылки для активизации предпринимательского поведения основных субъектов хозяйствования, осуществлять контроль за региональными и межрегиональными финансовыми потоками, в которых участвует регион [2].

Зачастую региональная антикризисная политика ориентируется на те инструменты, которые «работали» в докризисных условиях. Этот подход, на наш взгляд, в корне неправильный и требует пересмотра .

Сегодня назрела необходимость перехода от антикризисных мер к посткризисному управлению экономикой. В долгосрочной перспективе посткризисное управление бюджетом регионов ориентируется прежде всего на федеральную поддержку и направлено на субсидирование системообразующих и градообразующих предприятий, сохранение социальной стабильности, минимизацию безработицы. Все эти направления взаимосвязаны между собой.

Решение кризисных экономических проблем зависит от усиления взаимосвязи власти и бизнеса. Пристальное внимание стало уделяться малому и среднему бизнесу, имеющему экономический потенциал и предлагающему новые рабочие места. Бюджетные средства направляются на расширение доступа предпринимателей к финансово-кредитным ресурсам и на создание условий для открытия собственного бизнеса. Что касается стратегических перспектив развития регионов, то можно вполне обоснованно утверждать, что «кризис не только не улучшил, но в чем-то даже ухудшил институциональные условия деятельности бизнеса, которые могли бы способствовать модернизационному прорыву, поскольку позволил «национализировать убытки» и в целом привел к дальнейшей активизации сращивания власти и бизнеса, усилению закрытости рынков, снижению конкуренции [3].

В начале 2009 г. бюджетная политика Алтайского края строилась в основном на распределении выделенных средств федерального бюджета. На данный момент выстраиваются стратегические перспективы развития региона, однако они касаются среднесрочной перспективы – в 2010 г. был составлен бюджет на 2011 г. и осуществлено планирование на 2012–2013 гг. В 2011 г. предполагается провести индексацию заработной платы работников краевых учреждений и социальных выплат, связанных с осуществлением мер социальной поддержки отдельных категорий граждан. Приоритетными направлениями социально-экономического раз- вития региона являются социальная стабильность, повышение уровня жизни населения края, создание благоприятных условий для развития конкурентоспособности экономики региона.

Инвестиционная политика региона проходит в рамках реализации приоритетных национальных проектов социальной направленности, подтвердивших свою эффективность в качестве инструментов системных преобразований в соответствующих сферах. Бюджетные инвестиции направляются в объекты капитального строительства государственной и муниципальной собственности Алтайского края в рамках федеральных целевых программ, реализуемых на территории региона на условиях софинан-сирования, с учетом приоритетных направлений расходов краевого бюджета в 2011 и 2012 гг. на капитальное строительство объектов с высокой степ енью готовности. С этой целью в августе 2010 г. была принята и реализуется Программа «75 х 75», в которой предусмотрен перечень 75 особо значимых социальных строек и объектов. Финансирование данных работ планируется осуществлять в 2011–2012 гг. с участием средств бюджетов всех уровней для обеспечения ввода указанных объектов в эксплуатацию к 75-летию образования Алтайского края.

В 2011 г. за счет средств краевого бюджета в сфере национальной экономики реализуются краевые целевые программы: «Развитие туризма в Алтайском крае на 2011–2016 гг.» в сумме 47,2 млн руб., «Обновление подвижного состава городского электрического транспорта и реализация инвестиционного проекта сборочного производства и капитально-восстановительного ремонта трамваев и троллейбусов в городах Алтайского края на 2009–2011 гг.» в сумме 62,0 млн руб., «Дополнительные меры по снижению напряженности на рынке труда Алтайского края в 2011 г.» в размере 40,0 млн руб., а также ведомственные целевые программы: «Развитие минерально-сырьевой базы Алтайского края на 2010–2012 гг.» в размере 6,6 млн руб., «Развитие лесов Алтайского края на 2011–2015 гг.» в сумме 12,0 млн руб., «Совершенствование структуры собственности Алтайского края на 2011–2013 гг.» в размере 8,4 млн руб., «О государственной поддержке и развитии малого и среднего предпринимательства в Алтайском крае на 2011–2013 гг.» в размере 59,0 млн руб., «Развитие промышленного производства в Ал- тайском крае на 2009-2012 гг.» в размере 148,2 млн руб. и др. [4].

Бюджетные расходы на инвестиционную поддержку должны содействовать повышению инвестиционной привлекательности экономики края, осуществлению модернизации производственных фондов в таких отраслях, как обрабатывающее производство, сельское хозяйство, транспорт и связь, и в конечном итоге - созданию в крае конкурентоспособной экономики. Сегодня речь идет не только о преодолении кризисной ситуации в социально-экономической сфере региона, но и о модернизации экономического развития за счет создания инновационной системы, интегрирующей научно-технический, технологический, инвестиционный и человеческий потенциалы региона.

Все сказанное требует сбалансированного подхода к решению вопросов, связанных с сохранением и развитием имеющегося потенциала и выбором и поддержкой приоритетных направлений, обеспечивающих прорыв в экономическом развитии региона. С 2009 г. в Алтайском крае действует Закон «О полюсах инновационного развития в Алтайском крае». «Целью формирования полюсов инновационного развития является повышение эффективности использования потенциальных возможностей муниципальных образований, содействие занятости и росту качества жизни населения посредством создания новых и развития традиционных секторов экономики Алтайского края на инновационной основе» [5].

Под «полюсами инновационного развития» понимается не только совокупность предприятий или организаций, но и конкретные территории, выполняющие в экономике региона функцию источника инноваций, например, наукоград Российской Федерации город Бийск. Также к потенциальным полюсам относят Алтайский биофармацевтический кластер, Алтайский бизнес-инкубатор и формирующийся кластер сельскохозяйственного машиностроения.

Одним из стратегических направлений развития региона является программа «Комплексное развитие Алтайского Приобья». Проект предполагает перевод секторов экономики агропромышленного комплекса на интенсивный путь развития и обеспечение к 2025 г. значительного повышения уровня и качества жизни сельского населения Алтайского края. Суть про- екта заключается в создании особо значимой аграрной территории на основе государственночастного партнерства. Проект состоит из 12 базовых инвестпроектов, разбитых на четыре кластера: агропромышленный, биофармацевтический, топливно-энергетический и туристско-рекреационный. Финансирование данного проекта осуществляет федеральный бюджет (180 млрд руб.) и частные инвесторы (410 млрд руб.). В результате его реализации планируется полностью обеспечить регион собственной электроэнергией, понизить ее стоимость для потребителей на 10-15%, а также добиться роста урожая зерновых в полтора раза, в несколько раз увеличить туристический поток и создать около 12,5 тыс. новых рабочих мест [6].

С целью развития реального сектора экономики края и в соответствии с Законом Алтайского края «Об инвестиционной деятельности в Алтайском крае» за счет средств краевого бюджета осуществляется субсидирование части банковской процентной ставки по банковским кредитам, привлекаемым предприятиями края, и субсидирование налогов, в том числе в отраслях промышленности, сельского хозяйства и транспорта. В 2011 г. предусмотрены расходы на субсидирование части банковской процентной ставки в размере 115 млн руб., что позволит обеспечить поддержку инвестиционных проектов предприятий в соответствии с принятыми решениями. В целях технического перевооружения предприятий реального сектора экономики и повышения конкурентоспособности экономики Алтайского края в бюджете предусмотрено 40 млн руб. на формирование и развитие краевого лизингового фонда. Кроме того, в 2011 г. предусмотрено предоставление государственных гарантий Алтайского края юридическим лицам по обязательствам, возникающим при осуществлении лизинговых операций [7].

Важным направлением поддержки экономики края является развитие малого предпринимательства, в том числе за счет средств, предусмотренных ведомственной целевой программой «О государственной поддержке и развитии малого и среднего предпринимательства в Алтайском крае на 2011-2013 гг.».

Для осуществления бюджетной стратегии необходимо финансирование капитальных расходов за счет долгосрочных заимствований, капитальных трансфертов из федерального и регионального бюджетов или за счет собственных положительных операционных балансов. На случай рецессий возможно развитие резервных фондов.

Такой подход с долгосрочным планированием и согласованием бюджетной и долговой политики может привести к улучшению финансовой устойчивости местных и региональных органов власти. Это потребует от федеральных властей предоставления региону большей финансовой независимости и ответственности по проводимой им бюджетной политике.

Стратегическое управление бюджетом региона позволит преодолеть ряд серьезных недостатков: ориентацию на дотационные формы регулирования; усугубление проблем депрессивных районов; отсутствие взаимосвязи процесса выделения трансфертов с проводимыми реформами, неэффективность использования средств федерального бюджета.

Анализ проблем посткризисного управления бюджетом Алтайского края позволил сформулировать следующие приоритетные стратегические направления:

• -    курс на снижение доли федеральных средств в региональном бюджете;

• -    модернизация и технологическое развитие экономики, институциональная поддержка раз-

• вития инновационной деятельности в регионе, формирование инновационной инфраструктуры, управление человеческими и интеллектуальными ресурсами региона;

• -    повышение качества управления в бюджетном секторе;

• -    оптимизация поддержки реального сектора экономики, доступность бюджетной поддержки для малого бизнеса;

• -    долгосрочные перспективы развития социальной сферы.

Таким образом, инструменты реализации экономического механизма управления, применяемые в регионе, не должны ограничивать экономическую и правовую самостоятельность предприятий и организаций, создавая благоприятные условия и стимулы для их участия в решении общерегиональных проблем, связанных с повышением уровня жизни населения, развитием сферы услуг и инфраструктурных отраслей, формированием конкурентной среды, осуществлением эффективной структурной и инновационной политики, территориальной организацией производства. Лишь в случае выполнения этих условий и следования означенным выше приоритетным направлениям долгосрочная стратегия управления бюджетной политикой края будет иметь успех.

• 1.    Влияние экономического кризиса на российские регионы: пер. с англ.: специальный отчет Fitch Ratings. URL: http://www.fitchratings.ru/media/specialreports/6928CF82-E202-4498-8C33-AD2E78D31C03/ Impact_of_Economic_Crisis_on_Russian_Regions_080910_RUS.pdf. С. 5.

• 2.    Бескоровайная Н.С. Эффективность управления бюджетными потоками региона // Экономический вестник Ростовского государственного университета. Ростов-н/Д., 2004. С. 43.

• 3.    Анализ региональной антикризисной политики по пилотным регионам // Бюллетень Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара. URL: http://www.iet.ru/files/text/other/Thesis.doc .

• 4.    Материалы сайта комитета администрации Алтайского края по финансам, налоговой и кредитной политике. URL: http://www.fin22.ru/ .

• 5.    О полюсах инновационного развития в Алтайском крае: закон Алтайского края // Официальный сайт Алтайского края. URL: http://www.altairegion22.ru/official_docs/one-692.html .

• 6.    Там же.

• 7.    Краевой бюджет на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг. Барнаул, 2010.