Стратегия пространственного развития и новый этап муниципальной реформы в России

вать только с недостаточным вниманием к этому вопросу со стороны такого документа, как Стратегия пространственного развития Российской Федерации до 2025 г.1 Столь же очевидно и то, что нынешнее состояние российского местного самоуправления вообще мало способствует возможностям его весомого вклада в решение стратегических задач российской экономики. Это касается и задач, лежащих в сфере ее пространственного развития. Конечно, соответствие практике стратегического планирования в современных условиях – далеко не единственное и даже не главное требование к системе муниципального управления. Однако верно и то, что современное муниципальное управление лишь тогда имеет возможность полно и качественно удовлетворять все запросы населения, когда оно видит и решает свои задачи на долговременном, стратегическом рубеже, использует основные институты и инструменты стратегического планирования.

Есть все основания полагать, что задачи модернизации российского местного самоуправления уже нашли понимание у руководства страны. Об этом говорит сформулированное еще в январе 2020 г. предложение Президента Российской Федерации В.В. Путина относительно разработки новых «Основ государственной политики в сфере развития местного самоуправления»2. Правда, отметим, что, несмотря на прошедший двухлетний период, указанный документ даже в проекте так и не появился. Однако был разработан законопроект3, не просто корректирующий, а радикально обновляющий институционально-правовые основы российского местного самоуправления по сравнению с действующим законодательством4. Однако в таком алгоритме действий есть видимый дефект. Скорее всего, сначала «Основы государственной политики в сфере развития местного самоуправления» должны были определить желаемую модель организации местного самоуправления в стране, и лишь затем закон должен был перевести эту модель в правовую плоскость.

Данная статья не ставит своей целью рассмотрение данного законопроекта по существу. Однако следует обратить внимание на то, что изменения, вносимые законопроектом в институционально-правовые основы, во многом выступают логическим продолжением конституционных новаций 2020 г., одним из главных моментов которых является интеграция государственного управления и местного самоуправления в единый институт публичной власти. В данном направлении экспертам – специалистам в области теории и практики управления еще предстоит определиться в практическом смысле этой новации, в частности с точки зрения того, обеспечит ли она усиление полномочных, экономических и иных возможностей муниципалитетов по участию в решении стратегических хозяйственных и социальных задач страны. Это в полной мере касается и участия муниципалитетов в стратегировании пространственного развития и в управлении социально-экономическими процессами на своей территории (Жалсараева, 2020; Карцев, Муси-нова, 2021; Моттаева, Меркулов, 2020).

Пока же приходится признать, что понятие «публичная власть» в преимущественной мере носит достаточно отвлеченный, а не конкретно управленческий характер. Всякий процесс управления должен иметь четко обозначенный субъект, наделенный конкретными полномочиями, управленческими инструментами и экономическими ресурсами. В законодательстве Российской Федерации обозначены соответствующие полномочия и экономические ресурсы федерального центра, субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Каких-то особых полномочий, присущих именно институту «публичной власти», не существует.

В этой связи следует предположить, что управленческий потенциал публичной власти реализуем через те или иные формы взаимодействия государства и местного самоуправления. Такое взаимодействие может складываться и в регулировании трендов пространственного развития страны, ее регионов и отдельных территорий. В этом смысле новый этап муниципальной реформы, по нашему мнению, открывает ряд новых интересных возможностей. Мы полагаем, что эти возможности будут складываться по следующим направлениям.

Прежде всего, реформа предположительно реализуется в очень существенном сокращении числа муниципальных образований в стране за счет обязательной ликвидации самого института поселенческих муниципалитетов. Вместо действующих сейчас 20 000 муниципальных образований останется примерно 2 200-2 300 таких образований в виде муниципальных и городских округов, а также внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения. С учетом таких изменений пространственная структура экономики регионов будет выглядеть более укрупненно; существенно упростятся (по крайней мере, формально) задачи регулирования ее характеристик.

Действующая Стратегия пространственного развития (далее - СПР) констатирует наличие такой проблемы, как «существенные внутрирегиональные различия по уровню социально-экономического развития, в том числе отставание уровня жизни значительной части населения сельских территорий от уровня жизни жителей городов». Соответственно, ставится такая задача, как «снижение внутрирегиональных социально-экономических различий».

Разумеется, сами по себе перемены в сфере муниципальной организации внутрирегиональные различия по уровню социально-экономического развития не ликвидируют. Однако при ликвидации системы поселенческих муниципалитетов наблюдаемая картина внутрирегиональной экономической дифференциации формально будет «сглажена». Вопрос о сокращении наиболее значимых сегодня межпоселенческих социально-экономических различий если и останется на повестке дня, то перейдет в круг задач, решаемых на уровне округов, возможности которых в этом отношении весьма ограничены.

Поселения, утрачивая «свои» муниципалитеты, теряют и статус публично-правового образования, а это влечет за собой вполне определенные последствия. Выборная власть здесь будет замещена «территориальными структурами», а именно назначаемыми местными администрациями, использующими сметное финансирование, а не местный бюджет. Утрата поселениями органов местного самоуправления, избираемых именно от населения, приведет к тому, что защита интересов населения данных территорий станет делом весьма проблематичным. От такого замещения следует ожидать практически полной утраты поселенческого звена муниципальной статистики, в результате чего сама картина межпоселенческой социально-экономической дифференциации станет просто ненаблюдаемой.

Институционально-правовые новации, предполагаемые новым этапом муниципальной реформы, создают дополнительные сложности для реализации целого ряда задач, предусмотренных СПР. Одной из таких задач является оптимизация расселения и размещения хозяйственной деятельности. СПР констатирует наличие такой проблемы, как «низкий уровень предпринимательской активности в большинстве малых и средних городов, на сельских территориях за пределами крупных городских агломераций и крупнейших городских агломераций». Именно это является причиной перетока трудоспособного населения из поселений в крупные города и агломерации.

Рассмотрим данный вопрос на примере судьбы малых городов России. Обычно в эту категорию включаются малые (до 50 тыс. жителей) и средние (50-100 тыс. жителей) города и поселки городского типа. Всего это более 2 000 населенных пунктов с 33 млн граждан. Однако эти населенные пункты сегодня имеют различный статус: городские округа или городские поселения, причем соотношение между ними существенно различается между регионами. Например, в Московской области (здесь полностью ликвидирован поселенческий уровень муниципалитетов) насчитывается 7 малых городов и все они являются городскими округами. В Свердловской области 35 малых городов, из них 33 - городские округа и только 2 - городские поселения. Напротив, в Омской области из 5 малых городов все относятся к городским поселениям. В Ульяновской области к поселениям относятся 3 из 4 малых городов региона.

Для малых городов - городских округов в ходе ожидаемой реформы существенных изменений не предвидится (если не считать изменения круга исполняемых полномочий). Напротив, малые города, которые сейчас находятся в статусе городского поселения и которые не будут преобразованы в городские округа, ждут значимые перемены. Утрата «собственного» муниципалитета существенно затруднит проведение на местах собственных мер по поддержке хозяйственного и социального потенциала данных территорий, включая локальное малое и среднее предпринимательство. Поселения, утратившие статус «собственного» муниципалитета, в значительной мере лишатся возможности самостоятельно вести работу по их включению в различные федеральные и региональные проекты и программы: все решения по данному вопросу будут сконцентрированы на окружном уровне.

Существенные коррективы придется внести в Стратегию устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года1, инициатива разработки которой была включена в СПР. Эта Стратегия отмечала, что в сельской местности действует двухуровневая модель местного самоуправления, включающая сельские поселения и муниципальные районы. При этом в среднем на один муниципальный район приходится примерно 10 сельских поселений и 84 сельских населенных пункта. В документе признавалось, что малочисленные сельские поселения часто оказываются не в состоянии эффективно решать отнесенные к их ведению вопросы местного значения, поскольку не имеют для этого ни достаточных финансовых средств, ни кадровых ресурсов. С похожими проблемами сталкиваются и некоторые муниципальные районы, не имеющие достаточных ресурсов для эффективного выполнения своих полномочий. Здесь Стратегия как бы предугадала мотивы намечаемого ныне нового этапа муниципальной реформы. Однако при обновлении СПР необходимы обоснования того, насколько ликвидация сельских поселенческих муниципалитетов будет не формальной централизацией управления, а на деле даст толчок ускоренному развитию сельских территорий.

Наконец, связь СПР с новациями ожидаемой муниципальной реформы обнаруживается в рамках целого ряда предлагаемых СПР инструментов пространственного регулирования. Здесь сразу возникает несколько вопросов. Один из них – организация системы муниципального управления в крупных и крупнейших городских агломерациях. Это касается и такого феномена, как различные по характеру перспективные «центры экономического роста». В субъектах Федерации – это города, не являющиеся их административными центрами с прилегающими к ним муниципальными образованиями с общей численностью населения менее 500 тыс. чел. СПР выделяет и другие виды таких «перспективных центров» в субъектах Федерации, а именно минерально-сырьевые центры, агропромышленные центры, научно-образовательные центры. Однако вопрос о том, в каком муниципальном статусе и при каком участии самих муниципалитетов будут действовать все эти центры, явно остается открытым. Не исключено, что необходимость активно и повсеместно использовать стратегию «точек роста» может выявить необходимость расширения круга действующих институтов местного самоуправления.

Проведенное исследование позволяет заключить, что нынешний вариант СПР отчетливо характеризуется формальным обращением к системе муниципальной организации территорий, хотя она выступает важной составляющей пространственной структуры экономики и управления ею. В рамках обновления СПР необходимо будет обеспечить не только полное выполнение всех закрепленных за местным самоуправлением хозяйственных и социальных функций по развитию территорий, но и активную роль муниципального звена управления в реализации потенциала различных «опорных точек» экономического роста страны и ее регионов.