Стратегия пространственного развития: этап радикального обновления

Цитирование. Бухвальд Е. М., Валентик О. Н., 2024. Стратегия пространственного развития: этап радикального обновления // Региональная экономика. Юг России. Т. 12, № 1. С. 4–14. DOI:

Постановка проблемы

Как подтверждено мировой экономической наукой, а также отечественным и зарубежным опытом управления, наиболее эффективным инструментом социально-экономического регулирования на долговременном рубеже является стратегическое планирование. Ключевым звеном такого планирования выступают стратегии как документы, отражающие приоритетные цели развития, а также пути достижения, как на общенациональном, так и на субнациональном уровне. Разумеется, далеко не всякий документ, содержащий попытку решения этой задачи, может считаться стратегией в полном смысле слова. Общепринятого перечня требований, которым должен отвечать документ под названием «Стратегия», не существует. Чаще всего стратегия оп- ределяется как план какой-либо деятельности, охватывающий длительный период времени и содержащий в себе способ достижения системной, многокомпонентной цели, являющейся на данный момент главной для управляющего субъекта.

Принятие в 2014 г. Федерального закона о стратегическом планировании в Российской Федерации, конечно, нельзя считать исходной точкой становления подобной практики социальноэкономического управления в стране, многие методические основы и инструменты которой сложились еще в советские годы. Тем не менее, даже если брать последние 10 лет, нельзя не видеть, что имеет место активное накопление опыта работы в этом направлении, основанного на гибком сочетании плановых начал управления с механизмами функционирования экономики, действующей на рыночных началах хозяйствования. Этот опыт активно распространяется на сферу пространственных изменений в экономике, где традиционные размещенческие начала управления дополняются и даже во многом замещаются методами налогово-бюджетного и институционального регулирования, механизмами государственно-частного партнерства и пр. Такая ситуация требует гибких методов стратегирования пространственного развития, в полной мере учитывающих не только реалии современной рыночной экономики, но и специфику российской модели федерализма, местного самоуправления и пр. Предстоящее обновление действующей Стратегии пространственного развития Российской Федерации до 2025 года [Распоряжение № 207-р, 2022] и плана ее реализации [Распоряжение № 3227-р, 2022] дает шанс на то, чтобы компенсировать просчеты, допущенные при подготовке этих документов, и актуализировать их с учетом требований сегодняшнего дня [Бухвальд, Иванов, 2022; Попадюк, 2022; Баринова, Петрыкина, 2023; Никанорова, 2023].

СПР как «фальстарт» пространственного стратегирования

19 ноября 2023 г. на заседании Стратегической сессии по развитию инфраструктуры было озвучено намерение Правительства России представить в 2024 г. новую концепцию Стратегии пространственного развития Российской Федерации, подготовленную с учетом новых геополитических вызовов, а также новых федеральных, региональных и муниципальных приоритетов социально-экономического развития (см.: .

Важная новация в данном случае заключается в том, что принятие действующей Стратегии пространственного развития также предварялось значительным числом разных проектных вариантов, однако, насколько нам известно, ни один из них не имел статуса «правительственной концепции». Переход в работе над СПР именно в рамках модели «правительственной концепции» означает глубокое понимание того, что стратегия должна базироваться именно на концептуальном осмыслении ее цели и основных положений; на развернутом, конкретном целеполагании и разностороннем согласовании со всеми иными документами стратегического планирования, в том числе и документами по вопросам национальной безопасности.

Прежде чем формировать методологические подходы и основные рекомендации к этапу обновления действующей СПР, необходимо оценить, насколько удалось реализовать данный документ стратегического планирования. Однако на деле дать подобную оценку достаточно непросто, поскольку в своем большинстве целевые установки СПР-2019 сформулированы в самом общем виде и конкретно оценить степень их практической реализации очень сложно. Скорее всего, как полагает большинство экспертов, меру позитивного воздействия на социально-экономическое развитие России и ее регионов следует признать весьма ограниченной [Березин, 2023].

Однако столь «скромный» результат нельзя отнести только к просчетам составителей данного документа. Очевидны и объективные причины, не позволившие уже «с первой попытки» вывести указанный документ на уровень современных требований к практике стратегического планирования. Главная из этих причин – отсутствие на всем протяжении работы над СПР единой концептуальной основы для разработки этого документа. Фактически на проектной стадии это появилось в постоянной «перетряске» структуры и содержания данного проекта и даже в многочисленных вариациях его наименования. Еще одна причина – вынужденное завершение работы над СПР в отсутствие «базовой» стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, которая должна была бы определить основные приоритеты пространственного стра-тегирования, а также обеспечить логическую связь СПР с практикой (документами) стратегического планирования в целом. Неясен и вопрос о правовой базе СПР: и сегодня нет единого мнения относительно того, нужен ли для этого особый закон об основах политики пространственного регулирования или в данном случае можно обойтись нормативно-правовыми документами подзаконного уровня [Козырь, 2022].

Еще один фактор негативного свойства – причины экзогенного характера, выразившиеся в том, что эпидемия COVID-19 и санкционная политика стран Запада в отношении России существенно изменили «философию» экономического роста страны. Эта новая «философия» определяет основу всякого стратегирования как преимущественную «опору на собственные силы» при ограниченности ресурсов, хотя меру влияния ресурсного фактора также оценить весьма сложно из-за изначального отсутствия четких экономических обоснований СПР (расчета ее «стоимости»). Другими словами, невозможно определить, была ли данная стратегия в сложных условиях профинансирована по совокупности ее целей в полном объеме или нет. Конечно, подобная неопределенность не могла не повлиять негативно на реализацию заложенных в СПР задач и на механизмы пространственного стратегирования в стране.

Сегодня ситуация такова, что нужно говорить уже не о частичном обновлении СПР, а о подготовке принципиально нового документа. Это связано с тем, что нынешние потребности в таком радикальном обновлении СПР-2019 определяются не только и не столько просчетами в самом тексте действующего документа. Эти потребности диктуются отсутствием четкого позиционирования СПР в рамках единой модели стратегического планирования в стране, а также должной взаимоувязки и, соответственно, «разграничения полномочий» СПР со всеми направлениями практики социально-экономического стратегирования [Дементьев, 2022].

Действительно, на деле трудно представить себе системный документ стратегического планирования, который по своему содержанию так или иначе не вторгался бы в круг вопросов, решаемых в рамках иных направлений такого планирования. Весь вопрос в том, насколько в каждом случае обеспечивается согласование подобных документов. В действующей СПР названный выше феномен вторжения в «чужой огород» обозначился в особой мере. Например, это касается масштабного списка так называемых перспективных экономических специализаций субъектов Российской Федерации [Воробьева, 2023]. Данный список оказался не только чрезвычайно объемным (почти ² / ₃ объема всего текста СПР), но и крайне общим по своему содержанию. Это проявляется не только в том, что перечень оперирует крупными блоками видов экономической деятельности, которые не дают четких ориентиров для инвестиционной активности в экономике того или иного региона и мер ее государственной поддержки. Позиции данного перечня специализаций в большинстве случаев не обнаруживают координации с принятыми в стране отраслевыми стратегиями (в той мере, в какой в них вообще наличествуют пространственные разделы отраслевого стратегирования).

Проблема также в неясности того, по каким признакам определялись эти специализации и каковы механизмы их практической реализации; в какой мере ориентация на подобные специализации должна привести к более или менее серьезной перестройке отраслевой структуры экономики того или иного региона и пр. В не меньшей мере остается под вопросом и то, распространяются ли эти отраслевые ориентиры на крупный бизнес или в равной мере как бы подчиняют себе также сферу малого и среднего предпринимательства, равно как и практику его государственной поддержки.

Немало вопросов вызывает и такая институциональная новация СПР, как система геостратегических территорий Российской Федерации. Институт геостратегических территорий подчеркивает значение СПР как документа геостратегического и геополитического характера [Цыпкин и др., 2023]. В настоящее время геостратегические территории представлены несколькими типами, каждый из которых определен особыми признаками, в основном не экономического, а географического характера. Однако и здесь также не видно полной определенности с критериями выбора данных территорий («целых» субъектов Федерации и их фрагментов). Но главная проблема в том, что принципы и, главное, цели выделения данной группы территорий, механизмы достижения этих целей в достаточной мере не проясняются. Судя по всему, с перспективами геостратегических территорий нет полной ясности и на местах. На различных экономических форумах нам приходилось не раз беседовать с представителями регионов из группы «геостратегических». Однако получить ответ на вопрос относительно того, что конкретно и значимо изменилось для этих регионов после их зачисления в когорту «геостратегических», нам так и не удалось.

Наконец, немало неясностей связано и с институцией «перспективных центров экономического роста». Сама по себе важность феномена «центров роста» как опорных пунктов экономического развития в пространственном контексте не вызывает сомнений. В разной интерпретации этот инструмент широко представлен в отечественной и зарубежной практике управления; многократно рассматривался в экономической литературе. Вызывает вопрос практический смысл включения столь обширного перечня весьма различных по характеру и возможным перспективам «центров роста» именно в СПР. На какой период времени рассчитан этот перечень? Неясно и то, кому, собственно, адресован этот перечень: федеральным, региональным или местным органам власти; предпринимателям или инвесторам и пр.? Является ли обязательной его прямая проекция в стратегические документы отраслевого и пространственного характера, принимаемые на субфедеральном уровне? Подобных претензий в адрес действующей СПР в экономической литературе было высказано немало.

Формально за период своего действия СПР не оставалась неизменной. Отдельные корректировки были проведены в рамках такого документа 2022 г., как Распоряжение Правительства РФ от 25 июня 2022 г. № 1704-р «Об утверждении изменений, которые вносятся в Стратегию пространственного развития Российской Федерации до 2025 года» [Распоряжение № 1704-р, 2022]. Это касается и такого документа, как Распоряжение Правительства РФ «Об утверждении плана реализации Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» [Распоряжение № 3227-р, 2022]. Однако на деле эти документы не смогли снять основную массу вопросов относительно явных пробелов, а также неконкретных и даже противоречивых положений СПР [Бухвальд, Иванов, 2022].

Например, в плане реализации СПР на деле речь идет не о реализации СПР в фактическом смысле слова, в частности за счет тех или иных конкретных правовых, экономических и иных новаций, а о подготовке значительного числа нормативно-правовых методических и иных документов, а также докладов в Правительство РФ. Наверное, эти документы на деле могли бы способствовать успешной реализации СПР-2019, однако никакой информации о практических результатах подготовки и использования данных правовых, экономических и иных новаций не имеется.

Стратегия должна быть стратегией

С большой долей вероятности можно предположить, что действующая Стратегия пространственного развития фактически не является стратегией вообще. Скорее всего, можно говорить о некоем варианте «квазистратегии», отвечающем русской поговорке «Первый блин – комом». Однако повторять подобную ошибку при работе над новым вариантом этого документа было бы крайне нежелательно. Мировой практикой управления и стратегирования убедительно доказано, что подлинная стратегия социально-экономического развития должна держаться «на трех китах». Эти «киты» таковы: целеполагание, то есть четко мотивированные и преимущественно количественно выраженные цели реализации стратегии; механизмы (институты и инструменты), обеспечи- вающие достижение целей стратегии; экономические ресурсы, также обеспечивающие достижение целей стратегии. Конечно, в современном понимании «опорного базиса» всякой стратегии есть и иные, также достаточно важные компоненты. Это правовое обеспечение стратегии, ее информационное обеспечение, ее кадровое обеспечение и пр. Но в данном случае нам хотелось бы остановиться на тех трех составляющих, которые, собственно, и придают стратегии функции рабочего документа государственного и муниципального управления и отделяют ее от уровня декларации о намерениях, а именно на целях стратегирования, его инструментах и экономических ресурсах.

Базирование стратегии на логической цепочке «цели – инструменты – ресурсы – результаты» имеет ряд серьезных преимуществ. Во-первых, в данной модели стратегирования возникает возможность определить, сообразно поставленным целям, экономические и иные ресурсы, необходимые для реализации данной стратегии. Во-вторых, в данной модели стратегирования складывается возможность осуществлять системный мониторинг осуществления стратегии. Наконец в-третьих, обеспечивается возможность конкретизировать параметры участия в реализации стратегии со стороны каждого из уровней публичной власти.

Между тем цели или, шире, функция целеполагания – относится к числу слабо проработанных сегментов СПР, наиболее отчетливо характеризующих ее, как и многие иные отечественные стратегические разработки, как документ «манифестного характера». При этом речь идет не о целях наиболее общего характера, которые в СПР представлены достаточно обширно. Имеются в виду цели как целевые индикаторы, позволяющие осуществлять как текущий мониторинг хода выполнения стратегии, так и итоговые результаты ее реализации. Сейчас ситуация с такими целевыми индикаторами СПР выглядит крайне неудовлетворительно ¹. Как отмечали исследователи, несогласованность целей в целом характерна для нашей системы государственного управления [Братченко, 2023].

Однако было бы несправедливо полагать, что в положениях СПР-2019 нет позиций, создающих основу для четкого целеполагания. Такие позиции имеются. Многие исследователи отмечали, что содержанию СПР может соответствовать до 20 и даже 30 целевых индикаторов, которые с учетом действующей практики статисти- ческих наблюдений в принципе могли бы получить количественную определенность и, следовательно, быть объектом мониторинга хода реализации СПР-2019. На самом деле в начальной версии СПР таких индикаторов было 5, а после поправок 2022 г. их вообще осталось только 3. При этом один из этих трех показателей (рост транспортной подвижности населения по отношению к уровню 2017 г.) был существенно переформатирован, так как в своем начальном виде он просто не поддавался точному расчету на базе имеющейся статистической информации. Один из наиболее важных для пространственного развития показатель межрегиональной экономической дифференциации (имелся в проектных разработках по СПР) уже изначально был заменен весьма проблемным «Индексом человеческого развития». Однако в ходе поправок 2022 г. убрали и этот показатель [Бухвальд, Валентик, 2023].

В чем истоки такой негативной ситуации? Конечно, субъективные просчеты налицо. Но главное – невнимание к ключевым требованиям, определяющим характер целеполагания в документах стратегического планирования. Эти требования, как подтверждает зарубежная и отечественная практика, таковы: а) конкретность целевых индикаторов, то есть наличие их количественной и качественной определенности; б) соответствие целевых индикаторов ключевым задачам стратегии; в) соответствие национальным приоритетам и требованиям национальной безопасности; г) непротиворечивость в системе целевых индикаторов; д) максимально возможное встраивание в вертикаль целеполагания.

Инструменты, или институционально-правовые механизмы, реализации СПР в широком плане включают в себя систему государственных программ, приоритетных и прочих национальных проектов как федерального, так и регионального уровня. В данном документе стратегического планирования прямо отмечено, что «механизмами реализации Стратегии являются, в том числе, государственные программы Российской Федерации». На деле конкретные программы в СПР практически не упоминаются, и определить, какая государственная программа и в каких рамках реализует те или иные установки СПР, очень сложно. Правда, в первоначальной версии СПР (раздел III) было указание на то, что «реализация Стратегии предполагает разработку и утверждение государственной программы Российской Федерации в сфере комплексного развития сельских территорий». Такая программа действительно была утверждена Постановлением Правительства РФ от 31 мая 2019 г. № 696 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Комплексное развитие сельских территорий”». Но в версии СПР 2022 г. эта программа более уже не упоминается. В результате какой-либо четко обозначенной согласованности СПР с основным блоком государственных программ не просматривается. Конечно, это не означает полного отсутствия программно-проектного обеспечения СПР. Отдельные фрагменты, корреспондирующие положениям СПР, можно найти в большинстве государственных программ и национальных проектов Российской Федерации. Однако эти фрагменты разрознены, и достоверно утверждать, что все они целиком покрывают основные положения (задачи) СПР, не представляется возможным.

Наконец, экономические ресурсы СПР. Явная «деэкономизация» была и остается в числе наиболее значимых претензий в адрес СПР-2019. Подобная деэкономизация определяется не только отсутствием в документе данных, характеризующих общую «стоимость» реализации стратегии. Важно то, что СПР-2019 оставляет в стороне финансово-бюджетные рычаги социально-экономической политики, которые в современных условиях играют ключевую роль в процессе государственного регулирования, в том числе и в сфере пространственного развития.

На практике вопрос о необходимых для СПР экономических ресурсах, их достаточности является производным от уже названного выше тезиса о программно-проектном механизме реализации данного документа стратегического планирования. Это связано с тем, что программно-проектный аппарат в настоящее время является не только главным инструментом государственного и муниципального управления, но и основным каналом расходования средств консолидированного бюджета страны. В настоящее время в Российской Федерации действует порядка 40 государственных программ, через которые расходуется около 80 % средств федерального бюджета. Действует также 15 национальных проектов, включая Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры (в большинстве случаев срок действия проектов истекает в 2024 г.), а также целый ряд приоритетных проектов.

Есть стратегии, которым прямо корреспондируют государственные программы. Например, Стратегии научно-технологического развития

Российской Федерации во многом соответствует программа «Развитие науки, промышленности и технологий» (подпрограмма «Научно-технологическое развитие Российской Федерации»). Напротив, есть стратегии, к которым нет прямого соответствия в системе государственных программ. К их числу относится и СПР. Ей в наибольшей мере формально корреспондирует государственная программа «Сбалансированное региональное развитие». Однако на деле целостной ориентации на проблемы регионального развития страны данный блок программ не имеет; из 6 подпрограмм по данному разделу 5 описывают социально-экономическое развитие отдельных регионов и макрорегионов страны, а еще одна касается финансовых вопросов, которые в СПР никак не рассматриваются.

Заключение

Готовя новый документ, регулирующий сферу пространственного развития и стратегирова-ния, конечно, необходимо учесть то, что полноценно и продуктивно эта работа может быть выполнена только при наличии «базовой» стратегии социально-экономического развития Российской Федерации. В отсутствие таковой основные идеи и проектировки в сфере пространственного развития следует уточнить на основе анализа содержания государственных программ, национальных проектов Российской Федерации в рамках их отсылок к реформированию и развитию экономического пространства страны.

В тексте СПР, помимо общих формулировок, следует четко выделить задачи, подлежащие решению в ходе реализации этого документа стратегического планирования, возможно, по отдельным этапам. Каждой такой задаче должны соответствовать: а) отсылка к программе или проекту, в котором содержится алгоритм практического решения этой задачи, а также указывается на объем экономических ресурсов, выделяемых на эти цели; б) система целевых индикаторов СПР, соответствующих приоритетным задачам, указанным в программе или проекте.

Таким образом, можно говорить о важности осуществления в СПР системного целеполагания как «по горизонтали», так и «по вертикали». Это означает согласование целевых индикаторов федеральной СПР с целевыми индикаторами других общегосударственных стратегий (в части пространственного развития), а также с документами стратегического планирования субъектов Федерации (также в части их пространственного развития и территориального планирования). Сегодня такая согласованность просматривается с трудом [Братченко, 2023].

СПР должна быть существенно скорректирована на основе принципа последовательной федерализации всех механизмов ее практического осуществления. Все ключевые задачи, поставленные в СПР, должны быть распределены на: а) решаемые на федеральном уровне и за счет ресурсов федерального центра; б) решаемые на региональном уровне и за счет ресурсов субъектов Федерации и частично за счет средств местного самоуправления; в) решаемые путем совместных действий федерального центра и регионов и на основе практики софинансирования; г) решаемые за счет использования механизмов государственно-частного и муниципально-частного партнерства.

Наконец, нельзя не обратить внимание на важность более глубокого и разностороннего нормативно-правового обеспечения государственной политики пространственного регулирования и регионального развития. Прежде всего, в настоящее время целесообразно вернуться к доработке и принятию федерального закона об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации. Такой законопроект (№ 18259-3) был внесен в Государственную думу еще в октябре 2000 г. (!), но так и не был принят, хотя уже в начальном варианте законопроект содержал ряд важных понятийных и содержательных положений, актуальных и в настоящее время (например, в части подготовки Государственного ежегодного доклада о региональном развитии).

Сегодня в связи со становлением практики пространственного стратегирования возник еще ряд важных вопросов, которые было бы желательно отрегулировать в законодательном порядке. Прежде всего, это вопрос о соотношении и логической взаимосвязи политики пространственного регулирования и регионального развития, который сейчас в СПР изложен весьма противоречиво. Необходимость уточнений касается также разграничения задач (особенно на субфедеральном уровне), целей и инструментов пространственного управления и стратегирования и территориального планирования и управления.

В законе должно быть закреплено то, что основой реализации данных направлений социально-экономической политики государства являются его программы и проекты, а также их отдель- ные разделы, подпрограммы, имеющие четкую нацеленность на решение задач пространственного характера и устойчивого развития регионов России. Далее, это явная необходимость в законодательном порядке закрепить основные признаки, статус и основы государственной политики в отношении всех видов «геостратегических территорий» [Иванова, Левина, 2023; Обушная, Ермакова, 2022], федеральных территорий, а также различных видов «перспективных центров экономического роста».

По-видимому, количество «перспективных точек роста» в новой СПР следует сократить. Но при этом фактически обозначенные «точки роста» должны конкретизироваться в разрезе предполагаемых механизмов и ресурсов их практического задействования за счет мер как федерального, так и регионального характера, а также путем использования наиболее сообразных данному случаю форм государственно-частного партнерства.

Нуждаются в законодательном закреплении рамки и основные формы участия в политике пространственного регулирования территориальных образований мезоуровня (макрорегионы и федеральные округа), а также субфедерального уровня публичной власти, в том числе и органов местного самоуправления. Сегодня, в отсутствие концепций развития федеративных отношений и отношений местного самоуправления в Российской Федерации, не исключено, что в СПР могут быть обозначены те направления преобразований в этих сферах, которые в наибольшей степени будут соответствовать эффективному пространственному управлению и стратегированию на всех уровнях публичной власти.

Наконец, необходимо завершить работу над законопроектом о мегаполисах. Мегаполисы – один из наиболее значимых феноменов современного пространственного развития – и у нас в стране, и за рубежом. Данный закон тем более важен, учитывая, что мнения позитивности этой тенденции в расселении весьма различны [Kumar, 2016]. В Российской Федерации в мегаполисах проживает более 70 млн человек – практически половина населения страны. Регионы России буквально соревнуются в декларировании у них различных агломерационных образований. Очевидно, что столь значимый социально-экономический феномен, как агломерации, нуждается в тщательном государственном регулировании c точки зрения его идентификации и управления. Однако внесенный еще в 2020 г. (последний вари- ант) так и не был принят, и проблемы управления в подобных территориальных образованиях остаются нерешенными.