Strategijski pravci i principi politike regionalnog razvoja

Boban Dasic

Visoka ekonomska skola strukovnih studija Pec u Leposavicu

Rezime: Regionalne neravnomernosti u Srbiji predstavljaju problem koji ima duboke istorijske korene. Podrucje teritorije Republike Srbije karakterise veoma siroka i razudena meduregionalna diferencijacija. Nedovoljno razvijena podrucja predstavljaju ogranicavajuci faktor brzeg privrednog i sveukupnog razvoja, kako tih regiona, tako i celokupne nacionalne ekonomije. Problemi regionalnih neravnomernosti zahtevaju kontinuiranu, sistematicnu i dugorocnu regionalnu politiku. Smanjenje regionalnih neravnomernosti treba da predstavlja prioritet u definisanju i sprovodenju svih buducih regionalnih politika, pa je osnovni cilj ovog rada da ukaže na moguce       strategijske pravce i principe nase regionalne politike.

Kljucne reci - Regionalne neravnomernosti, meduregionalna diferencijacija, privredni razvoj, nacionalna ekonomija, regionalna politika

UVOD

Politika regionalnog razvoja je važna komponenta ukupne ekonomske politike jedne zemlje. Regionalna problematika mora biti „integralni deo ekonomske politike zemlje.“ 1 Za njeno koncipiranje i vodenje potrebno je izabrati jasno utvrdenu strategiju, definisati ciljeve, pažljivo odabrati mere i instrumente, kao i njihovo dosledno sprovodenje.

U teoriji i praksi regionalnog razvoja egzistiraju vrlo razliciti pristupi u poimanju i sprovodenju regionalne politike, njene strategije, instrumenata i mera i sl. To je posledica razlicitosti ekonomsko-politickih sistema, regionalnih struktura i dostignutog stepena ukupne ekonomske razvijenosti odredenih zemalja. Izbor politike regionalnog razvoja, institucionalnih rešenja, mera i instrumenata, nužno zavisi od: vazeceg normativnog rasporeda ekonomsko-politickih nadleznosti, tj. stvarnog rasporeda i regulativa za vodenje ekonomske politike i od ekonomske mogucnosti koju primarno odreduje stepen razvijenosti zemlje.

Regionalnom politikom kao kljucnim instrumentom podsticanja regionalnog razvoja utice se na smanjenje meduregionalnih i unutarregionalnih razlika. „Rezultat usmerenih napora na smanjenju siromaštva i nejednakosti kroz regionalni ekonomski razvoj može pod odredenim okolnostima doprineti rastu privrede u celini.“ 2 Usvajanje i primena regionalne politike, tj. njenog zakonskog, institucionalnog i programskog okvira predstavlja nužan preduslov za smanjenje regionalnih razlika i brži ekonomski razvoj nacije.

1.    Nasledeni i aktuelni problemi regionalnog razvoja

Uzrocnici regionalnih neravnomernosti su raznovrsni i mnogo vise izraženi u zemljama koje se nalaze na nižem stepenu privredne razvijenosti (kao što je naša zemlja), nego u zemljama razvijenih privreda. Regionalne neravnomernosti u velikom broju zemalja kapitalisticke privrede prolaze kroz odredene etape i to:

• -    etapu ekspanzije (širenja),

• -    etapu stabilizacije i

• -    etapu konvergencije (sužavanja) regionalnih razlika.³

2.    Regionalna stvarnost Srbije

To nas upucuje na zakljucak da postoje odredene pravilnosti u kretanju regionalnih razlika. Naša zemlja još uvek nije u stanju da iz etape ekspanzije prede u etapu stabilizacije, a jos uvek se nalazimo daleko od faze u kojoj ce doci do smanjenja (a kamoli do potpunog uklanjanja) regionalnih razlika.

Istorijski posmatrano, podrucje Srbije je uvek bilo na udaru raznih osvajaca, sto je ostavilo traga na nivo drustveno-ekonomske razvijenosti pojedinih delova zemlje, na kulturni nivo, društvenu svest, mentalne karakteristike i sl.

Sumiracu osnovne uzroke regionalnih neravnomernosti, a to su: mali obim tj. niska stopa investicija i nepovoljna (jednostrana) struktura investicija; izostanak komplesnog gransko-regionalnog pristupa koji bi se bazirao na regionalnoj (teritorijalnoj) podeli rada i pravilno izabranoj specijalizaciji regiona na bazi komparativnih prednosti svakog podrucja; ubrzana socijalisticka industrijalizacija i urbanizacija; ozbiljni problemi u demografskim kretanjima; stvaranje polarizovanih i relativno jakih nosilaca privrednog rasta; neuskladenost privrednih aktivnosti; nesvojinski karakter drustvene svojine; nedostatak i neizgradenost privredne i komunalne infrastrukture; višedecenijske nekonzistentne i nekoordinirane regionalne politike (nepostojanje dugorocne strategije i jasno koncipirane politike regionalnog razvoja) i neizgradena institucionalna podrška.

Aktuelni problemi u regionalnom razvoju Srbije su i dalje: regionalna neravnomernost tj. nastavak nepovoljnih tendencija; nedovoljna razvijenost velikog dela teritorije republike; nisu otklonjeni najznacajniji razvojni ni institucionalni uzroci neravnomernog razvoja; strukturni nesklad materijalnih, institucionalnih i drugih uslova na jednoj strani i raspoloživost prirodnih, ljudskih i drugih resursa na drugoj strani.

Radi što boljeg sagledavanja regionalne stvarnosti Srbije vršene su mnogobrojne analize razvoja nerazvijenih podrucja kao i razne komparativne analize stepena razvijenosti sa privredama u regionu. Pomocu tih analiza je pokazano u kojoj meri je danas izrazen problem regionalnih dispariteta i na kojem stepenu razvijenosti se danas nalazi naša zemlja. Cilj merenja regionalnih dispariteta jeste pružanje integralne slike ukupnog stanja regionalne razvijenosti, a posebno u kontekstu prevazilaženja visokih regionalnih razlika. Prema podacima Republickog Zavoda za razvoj Republike Srbije „regionalni nesklad se ogleda u visokoj nezaposlenosti, smanjenju obima ukupne privredne aktivnosti i konstantnom padu stanovnistva, narocito na nerazvijenom podrucju.“ 4

Tabela 1 . Regionalne neravnomernosti Srbije

	Nivo okruga	Nivo opština
Demografsko pražnjenje 1971-2008	(-28,5) : (+32) Pirotski : Grad Beograd	(-81,6) : (+31) Crna Trava : Preševo
Stopa nezaposlenosti 2009	4 : 1 Jablanicki : Grad Beograd	4 : 1 Lebane : Petrovac
Zarade po stanovniku 2009	4 : 1 Grad Beograd : Jablanicki	12 : 1 Novi Sad : Opovo

Izvor Izvestaj o razvoju Srbije 2009, Republicki zavod za razvoj

Republike Srbije, Beograd, april 2010., str. 53

Analiza navedenih pokazatelja potvrduje visestruku regionalnu neravnomernost u stepenu razvijenosti. Regionalna neravnoteža je prisutna kako izmedu pojedinih regiona (okruga), tako i izmedu regionalnih centara i okruženja, sela i grada. Regionalne neravnomernosti u Srbiji su medu najvisim u Evropi pa je zbog napred navedenog regionalna stvarnost Srbije prilicno sumorna.

Podrucje AP Vojvodine predstavlja najrazvijeniji deo republike, sa svim indikatorima iznad republickog proseka (nacionalni dohodak, drustveni proizvod, zaposlenost i dr.). Razlog za to jesu znacajne prednosti u razvijenosti proizvodnih snaga i u strukturi privrede. Zbog prirodnih specificnosti podrucja AP Vojvodine imamo visoko ucesce poljoprivrede u formiranju nacionalnog dohodka, dok je ucesce sekundarnog i tercijarnog sektora vrlo malo. To može imati za posledicu i jednostran razvoj, o cemu se u buducnosti mora voditi racuna. Sadasnje stanje privrednog razvoja moze se okarakterisati kao depresivno stanje, buduci da razvijene regione karakterise, izmedu ostalog, i visoko ucesce grana sekundarnog i tercijarnog sektora u formiranju društvenog proizvoda i nacionalnog dohodka, kao i visoka stopa rasta, sto sa AP Vojvodinom nije slucaj. Razmisljanja o buducem privrednom razvoju ovog regiona morala bi da idu u pravcu bržeg razvoja industrijskog tipa privrede, cime bi se izmenila dosadasnja privredna struktura AP Vojvodine.

Region uže tj. Centralne Srbije se po svim obeležjima nalazi na granici izmedu nerazvijenih i razvijenih regiona, sa odlikama koje su blize nerazvijenim regionima. To se moze zakljuciti na osnovu posmatranih ekonomskih velicina tj. ekonomskih indikatora, kao i na osnovu ucesca pojedinih grana u formiranju nacionalnog dohodka. Po svim razvojnim obelezjima i prema stepenu privredne razvijenosti, podrucje uze Srbije je bilo ispod ili oko proseka celokupne teritorije Srbije. Razloge za takvo stanje treba traziti u vecoj zastupljenosti primarnog sektora u strukturi privrede. Pored nepovoljne strukture privrede, ovo podrucje karakteriše i nepovoljna ekonomska struktura stanovništva, problemi velike stope nezaposlenosti, sporiji rast i modernizacija proizvodnih fondova, manji obim i intenzitet investicija i njihova nužna koncentracija na izgradnji infrastrukture, energetskih kapaciteta i razvoj proizvodnje sirovina.

Podrucje AP Kosova i Metohije predstavlja najnerazvijeniji deo Republike Srbije. Isto karakteriše velika gustina naseljenosti, veliki prirodni priraštaj stanovništva sa velikim brojem izdržavanih lica, niska zaposlenost, visok udeo proizvodnje sirovina i energije kao i prisustvo tradicionalno radno intenzivnih grana. Svi indikatori razvijenosti su bili ispod republickog proseka. Sa novijim podacima o nerazvijenosti na podrucju celokupne teritorije AP KIM se ne raposlaže, jer se isto od 1999. godine nalazi pod jurisdikcijom SB UN i rezoluciojom 1244.

3.    Država i regionalna politika

U prethodnom periodu država je vodila regionalnu politiku putem mera i instrumenata odgovarajucim za samoupravni model privredivanja i drustvenu svojinu. Ona se ogranicavala na utvrdivanje statusa nerazvijenosti i obima transfera sredstava. Regionalni razvoj se nije posmatrao kao integralni deo ukupnog društveno-ekonomskog razvoja. Regionalne razlike su se posmatrale samo sa aspekta nivoa razvijenosti, tako da su zanemarivane njihove ekonomsko-razvojne, socijalne pa cak i politicke reperkusije. Ovakav pristup drzave neminovno je vodio produbljivanju regionalnih i strukturnih razvojnih problema.

Sve odluke vezane za regionalni razvoj je trebalo donositi iskljucivo na osnovu naucnih kriterijuma, a ne „ad hoc i po slobodnoj proceni. Njihovo donosenje i sprovodenje je bilo rezultat politicke volje republickih i pokrajinskih snaga i ideoloskih postulata.

Sadašnja funkcija države se svodi na indirektne uticaje i usmeravanje privrednih tokova, kao i stvaranje infrastrukturnih i drugih uslova poslovanja. Kako navodi profesor Rosic,5 efikasna drzavna regulacija u domenu regionalnog razvoja zasniva se na potrebi anticipiranja posledica i efekata njenih aktivnosti. U aktuelnoj fazi politickog, socijalnog i privrednog razvoja osnovna podrucja drzavne regulacije regionalnog razvoja treba da budu:

• 1)    koordinacija alokacione funkcije u domenu infrastrukturnih sistema;

• 2)    koordinacija razvojnih inicijativa na mikro nivou u skladu sa osnovnim društvenim, ekonomskim i socijalnim ciljevima ravnomernog regionalnog razvoja i

• 3)    realizacija redistributivne i socijalne funkcije kroz preraspodelu nacionalnog dohotka u korist pojedinih regionalnih celina, a u cilju i otklanjanja izrazitih distorzija u uslovima života i rada izmedu pojedinih regiona.

4.    Mere i instrumenti za realizaciju regionalne politike

U okviru koordinacije razvojnih inicijativa na mikronivou, potrebno je da drzava merama ekonomske politike omoguci razvijanje i poboljsanje klastera, jer iskustvo govori da oni dominiraju u privredama vecine najrazvijenijih zemalja clanica EU i po broju zaposlenih i po ekonomskoj snazi. Te mere moraju da ukljucuju traganje za konkurentskom prednoscu i specijalizacijom, a ne pokusaj da se nekriticki podrzava ono sto postoji na drugim lokacijama.

Majkl Porter navodi da se uloga države „sastoji u razvoju i primeni pozitivnog, posebnog dugorocnog ekonomskog akcionog programa, ili u pokretanju procesa promena koji mobiliše državne organe, privredu, institucije i gradane da unapreduju i opste poslovno okruzenje i razlicite lokalne klastere.“ 6

Razlozi za uspostavljanje nove regionalne politike mogu biti unutrašnji i spoljašnji. U unutrašnje razloge spadaju nedovoljni efekti i nedostizanje ciljeva dosadašnje regionalne politike. To se potkrepljuje cinjenicom da se regionalne neravnomernosti stalno povecavaju i da nije doslo do iskoriscavanja lokalnih razvojnih potencijala. Spoljasne razloge cini neophodnost uskladenosti regionalne politike sa principima pristupanja EU i koriscenja strukturnih fondova EU.

„Regionalna nejednakost, koja stvara mnogobrojne probleme, je pitanje od velikog interesa za mnoge zemlje.“7 Osnovni motiv angažovanja države u problematici regionalnog razvoja jesu unutar-regionalni i meduregionalni nesklad koji sputavaju razvoj i iniciraju migracione tokove. Dok veliki i strateški važni prostori ostaju populaciono nepokriveni a njihovi resursi neiskorisceni, dotle u razvijenijim centrima dolazi do prekomerne koncentracije stanovništva i privrede, što proizvodi negativne posledice u ekonomskoj, socijalnoj, prostornoj i ekološkoj sferi.

Radi ostvarivanja ravnomernog regionalnog i decentralizovanog razvoja Srbije neophodne su promene kako u ekonomskoj tako i u razvojnoj politici. Ovo, pre svega, zbog smanjenja razlika u nivou razvijenosti kao i stvaranja uslova za zaustavljanje demografskog praznjenja pojedinih podrucja.

Regionalne neravnomernosti namecu potrebu aktiviranja siroke lepeze funkcionalno uskladenih institucionalnih resenja i mera. Mere su instrumenti republike za sprovodenje politike regionalnog razvoja. Sprovode se na osnovu programa i drugih akata za sprovodenje politike regionalnog razvoja. Iste donosi vlada, u skladu sa strategijom i sektorskim strategijama za budžetsku godinu sa projekcijom za narednu godinu. Izbor instrumenata i mera politike regionalnog razvoja mora odgovarati sadasnjem modelu trzisnog privredivanja.

Skup mera i instrumenata koje se koriste u politikama ravnomernijeg regionalnog razvoja izuzetno je širok. Iste variraju od zemlje do zemlje. U osnovi postoje dve vrste politika: 1) makro politika i 2) mikro politika, svaka sa nizom raspoloživih opcija.8

• 4.1    Makro-regionalna politika

• 4.1.1    Fiskalna politika

• 4.1.2    Monetarna politika

Ekonomska politika na makro nivou sa svoja tri glavna segmenta – fiskalna, monetarna i spoljnotrgovinska politika, ima presudan uticaj na regionalni razvoj. Na njoj je velika odgovornost za realizaciju koncipirane politike i strategije regionalnog razvoja.

Fiskalna politika predstavlja jednu od najznacajnijih komponenti razvojne politike usmerene ka ujednacavanju regionalnog razvoja. U Republici Srbiji fiskalna politika nije u dovoljnoj meri uvažavala regionalni aspekt razvoja. To je bila posledica nepostojanja regionalne politike i strategije smanjenja regionalne neujednacenosti zemlje.

Kljucni fiskalni prioriteti od kojih se ocekuje doprinos u postizanju ravnomernog regionalnog razvoja su: prenos ovlascenja i odgovornosti na lokalni nivo — decentralizacija, pracena fiskalnom decentralizacijom i razvijanjem kapaciteta lokalne samouprave za preuzimanje novih ovlascenja i zahteva koje fiskalna decentralizacija podrazumeva; stvaranje uslova za privlacenje investicija i resavanje problema nezaposlenosti na nedovoljno razvijenim podrucjima.9 Cilj je stimulacija preduzeca da investiraju u nerazvijena podrucja. To se postize tako sto se preduzeca koja investiraju u nerazvijena podrucja trajno ili za odredeni vremenski period oslobadaju poreza ili im se daju poreske olakšice na dobit, imovinu i sl. Tu spadaju i razne carinske olakšice za uvoz opreme i sirovina, osmišljeni regionalni programi zaposljavanja koji predvidaju mogucnost za pravna lica i preduzetnike da dobiju subvencije u unapred odredenom jednokratnom iznosu po novozaposlenom licu i dr. Ovako vodena poreska politika trebalo bi da doprinese brzem razvoju odredenih delatnosti, smanjenju regionalnih dispariteta, vecem zaposljavanju, razvoju malih i srednjih preduzeca, podsticanju izvoza, izgradnji infrastrukturnih i stambenih objekata, razvoju nauke i tehnologije i sl.

„U sistemu i politici poreza i doprinosa neophodne su promene koje u praksi, umesto dosadašnjih fiskalnih funkcija, treba da afirmišu njihove ekonomske, razvojne i socijalne funkcije, uz ostvarivanje nacela da svako doprinosi zadovoljavanju opstih drustvenih i zajednickih potreba srazmerno svojoj ekonomskoj snazi.“ 10

Buduci da mere fiskalne politike nisu uglavnom dovoljne za vodenje aktivne politike regionalnog razvoja i da posedujemo veoma oskudna sredstva domace akumulacije koja ce biti raspoloziva za investicije, kao prioritet se postavlja odobravanje kredita po povoljnijim uslovima od tržišnih. Ovo je osnovni cilj monetarno-kreditne politike. Iz budžeta se odobravaju stimulativne kamate bankama koje svoj kreditni potencijal usmeravaju u ciljna podrucja i projekte od opsteg interesa za skladniji i efikasniji regionalni razvoj. Pored odobravanja povoljnih kredita tu su i nepovratne razvojne premije i dotacije u troškovima zapošljavanja. Finansiranje i kreditiranje infrastrukturnih projekata, odobravanje podsticajnih sredstava za osnivanje novih preduzeca, kao i za poboljsanje opremljenosti i prosirenje vec postojecih kapaciteta, su osnovne mere za ozivljavanje nerazvijenih podrucja. Kao dodatne mere se koriste nepovratne razvojne premije i dotacije u troškovima

• ⁹    Strategija regionalnog razvoja Republike Srbije za period od 2007. do 2012. godine, Vlada R. Srbije, Beograd, januar 2007., str. 91

• ¹⁰      Veselinovic, P.: Institucionalne pretpostavke ravnomernijeg

  regionalnog razvoja SR Jugoslavije, Regionalni razvoj i demografski tokovi balkanskih zemalja, br. 6, Ekonomski fakultet, Niš, 2001., str. 139

• 4.1.3    Politika ekonomskih odnosa sa inostranstvom

• 4.2    Mikro-regionalna politika

zapošljavanja, podsticajni krediti za novozaposlene i lica koja su ostala bez posla kao posledica tranzicionih procesa, podsticajno kreditiranje agrarnih podrucja, kreditiranje za podsticanje izvoznih programa kao i povoljno kreditiranje projekata iz onih privrednih grana koje za konkretno nerazvijeno podrucje predstavljaju propulzivne grane. U nekim regionima to su projekti iz oblasti poljoprivrede, u nekima je to oblast turizma ili neka grana industrije i sl. Finansiranjem odredenih projekata kao što su objekti krupne infrastrukture, projekti vezani za zastitu zivotne sredine i drugi projekti opsteg drustvenog znacaja, daje se podsticaj cvrscem povezivanju svih regiona i njihovom brzem razvoju.

Regionalni aspekt politike ekonomskih odnosa sa inostranstvom u novije vreme poprima odlucujucu ulogu u smanjenju i otklanjanju regionalnih disproporcionalnosti. Isti se odnosi na: 1) prekogranicnu i meduregionalnu saradnju i 2) podsticanje razvoja slobodnih zona.11

Rezim spoljne politike, kao najznacajniji segment ekonomskih odnosa sa inostranstvom, bi trebao da pretrpi odredene izmene. Sve opstine u Republici Srbiji sa medunarodnom granicom (ima ih 46 bez podrucja AP Kosova i Metohije), moraju u svoj regionalni razvojni program da unesu i deo koji se tice prekogranicnih i meduregionalnih programa saradnje. Od posebnog znacaja su programi prekogranicne saradnje sa zemljama clanicama EU, jer mogu doprineti priblizavanju i upoznavanju sa procedurama i postulatima EU. Prekogranicna i regionalna saradnja se ostvaruje saradnjom izmedu regionalnih razvojnih centara, saradnjom privrednih subjekata, kontaktima i zajednickim projektima ekspertskih organizacija kao i bratimljenjem gradova i opština Republike Srbije sa drugim gradovima u regionu.

Podsticanje razvoja slobodnih zona može poslužiti kao mera podsticanja regionalnog razvoja privrede. Osnivanjem slobodnih zona na nerazvijenim podrucjima nastoji se podstaci privredna aktivnost u istima, cime se utice na regionalno ujednacavanje razvoja u Republici Srbiji. Važno je da zone slobodne trgovine i industrijski parkovi uspostave poslovne veze sa ostatkom privrede. One ne bi trebalo da nastanu kao izolovane enklave koje doslovno uvoze sve utroške a izvoze sve gotove proizvode. Mnogo je bolje da se zone slobodne trgovine opredele za klaster koji ce podrzati prateca infrastruktura i posebno prilagodeni propisi (uspostavljanje, koriscenje i razvoj veza sa lokalnim dobavljacima i institucijama). Razlog za ovakvo resenje jeste u cinjenici da svakoj lokaciji najvise sansi za privlacenje stranih ulaganja i podsticanje izvoza pruzaju postojeci klasteri ili klasteri u nastajanju.

Regionalna politika na mikro nivou treba da se oslanja na lokalne inicijative. Podrzavanje zdravih preduzetnickih inicijativa mora biti u skladu sa ciljevima regionalne i globalne strategije (mala i srednja preduzeca, programi zasnovani na koriscenju lokalnih resursa, novi programi i sl.). Pored efikasnosti, kao osnovnog principa kod opredeljivanja državne podrške regionalnim programima, moraju se ispunjavati i kriterijumi prostorne alokacije kapitala, kao i doprinos konkretnog projekta ostvarivanju ukupnih ciljeva regionalnog razvoja. Njena podrška mora biti fleksibilna u odnosu na nove ideje, promenjene okolnosti na regionalnom, nacionalnom i medunarodnom planu.

Pored kontinuiteta u pružanju regionalne podrške potrebno je održati i njen intenzitet u dugom vremenskom periodu. Problemi regionalnog razvoja su takve prirode da se mogu rešavati samo na dugi rok, pa politika regionalnog razvoja mora biti koncipirana kao dugorocno orjentisan program. Lokalne samouprave su odgovorne za pripremu i sprovodenje regionalnih razvojnih programa kao i kontrolu sprovodenja istih.

Svetska ekonomska kriza cije se posledice osecaju i kod nas, kao i nepovoljna ekonomska situacija u velikoj meri ogranicavaju mogucnost drzave da stimulise preduzeca na ulaganje u manje razvijena podrucja. Postavlja se pitanje da „ako regioni ne mogu da se oslone na spasavanje od nekog spoljnog aktera, kako oni mogu da mobilišu svoje sopstvene resurse za postizanje održivog rasta?“12 Odgovor je da lokalne preduzetnicke inicijative, koje su zasnovane na inovacijama i koriscenju sopstvenih resursa, podsticu proizvodnju u malim i srednjim proizvodnim jedinicama i predstavljaju razvojnu šansu tog nerazvijenog regiona. Iskustva razvijenih zemalja i zemalja u tranziciji idu u prilog cinjenici da koncept lokalnog ragionalnog razvoja sve vise dobija na znacaju, gde specijalizovane male firme, same ili u koperaciji sa malim ili velikim specijalizovanim firmama mogu da produkuju velike rezultate, pri cemu one konkurisu jedne drugima ili cak firmama van regiona, uglavnom u pogledu produktivnosti, kvaliteta proizvoda, dizajna, cena i sl. Buduci da velika vecina postojecih preduzeca u nerazvijenim regionima Srbije nije u stanju da svojim rastom osigura potrebni razvojni iskorak, pažnju je potrebno usmeriti na privlacenju novih investicija, bilo domacih ili inostranih. Ciljano privlacenje preduzeca iz urbanih centara u nerazvijena podrucja predstavlja vrlo efikasan nacin smanjenja regionalnih razlika. Medutim, to je mac sa dve ostrice. Preseljenje preduzeca iz razvijenijih u nerazvijenija podrucja s jedne strane dovodi do smanjenja regionalnih razlika medu regionima. S druge strane, to za posledicu ima opadanje razvijenosti regiona iz koga se seli dato preduzece, ostavljajuci negativne socio-ekonomske posledice u istome. Taj problem se može rešiti tako što regionalnu politiku treba usmeriti posebno ka snaznijem privlacenju stranih direktnih investicija u ekonomski zaostalija podrucja.

5.    Drzavna i medunarodna pomoc za regionalnu razvoj

Drzavna pomoc, kao vazan instrument u funkciji regionalnog razvoja, obuhvata: subvencije i poreska oslobadanja, vlasnicke udele, drzavne garancije i zajmove pod povoljnijim uslovima od tržišnih. Prioritet u raspodeli podsticajnih sredstava za regionalni razvoj (povratna i bespovratna sredstva) ce pre svega imati nerazvijena podrucja. Podsticaji predstavljaju konkretna ulaganja ili programsko usmeravanje ulaganja sa republickog nivoa za realizaciju projekata od posebnog znacaja za regionalni razvoj. Korisnici podsticaja mogu biti jedinice lokalne samouprave, javne agencije i regionalne asocijacije, privredni subjekti, fondovi na regionalnom i lokalnom nivou, klasteri, institucije i organizacije na lokalnom nivou, institucije iz oblasti obrazovanja i istrazivanja, udruzenja gradana i fizicka lica. Korisnici i nacin dodele podsticaja blize se odreduju programima tj. razvojnim dokumentima.13

„Obim domacih sredstava za regionalnu politiku je u mnogim slucajevima ogranicen, cime dalje ogranicava mogucnosti za resavanje regionalnih nejednakosti putem ciljanih politika.“14 Regionalna drzavna pomoc je u prethodnom periodu realizovana najvecim delom preko Fonda za razvoj Republike Srbije, kreditima pod povoljnijim uslovima. Manjim delom i preko Garancijskog fonda, Nacionalne službe za zapošljavanje, Nacionalnog investicionog plana, Agencije za razvoj malih i srednjih preduzeca i preduzetnistva i Agencije za strana ulaganja i promociju izvoza. To su bili posebni stimulansi za investicije u opštine sa visokom stopom nezaposlenosti.

„Ucesce regionalne drzavne pomoci u ukupnoj drzavnoj pomoci raste sa 2,8% u 2006. na 4,4% u 2007. godini i 6% u 2008., ali je to i dalje nedovoljno.“15

Tabela 2. Drzavna pomoc u Srbiji, u mil. din.

Vrsta pomoci	2007		2008
	Iznos	%	Iznos	%
Horizontalna drzavna pomoc	36.453	76,1	36.535	68,3
Sektorska drzavna pomoc	9.350	19,5	13.777	25,7
Regionalna drzavna pomoc	2.089	4,4	3.233	6,0
Ukupna drzavna pomoc	47.892	100	53.545	100

Izvor Izvestaj o razvoju Srbije 2009, Republicki zavod za razvoj

Republike Srbije, Beograd, april 2010., str. 123

Znacajan izvor regionalne pomoci su, pored sredstava iz budzeta Republike Srbije i budžeta lokalnih vlasti, predstavljale i donacije medunarodnih institucija i drzava donator a. U narednom periodu, medunarodnu pomoc za regionalni razvoj predstavljace pristupni fondovi EU. Evropska komisija je jula meseca 2006. godine donela Uredbu16 (Regulativa Evropskog Saveta broj 1085/2006 od 17.07.2006. godine) da sve predpristupne fondove (PHARE, ISPA, SAPARD i CARDS) zameni novim predpristupnim instrumentom - instrument predpristupne pomoci — IPA (Instrument for Pre-accession Assistance). Finansijska vrednost IPA programa iznosi 11,468 milijardi evra za period od 2007–2013. godine. Namenjena je zemljama kandidatima za clanstvo u EU (Turska, Hrvatska i Makedonija) i zemljama potencijalnim kandidatima za Clanstvo u EU (Srbija, Crna Gora, Bosna i Hercegovina i Albanija) koje moraju da ispune odredene uslove (decentralizovan sistem upravljanja fondovima i dr.) radi koriscenja navedenih sredstava.17

Tabela 3. Dinamika finansijskog ovira IPA za Srbiju, 2007-2011. (u mil. EUR)

	2007	2008	2009	2010	2011	Ukupno
Srbija	189.700	190.900	194.800	198.700	202.700	976.800,00

Izvor Regionalni razvoj Srbije 2008., Republicki zavod za razvoj,

Beograd, decembar 2008., str. 65

Tabela 4 : Finansijska vrednost IPA programa za Srbiju, 2008-2010.

Komponente	2008.	2009.	2010.	20082010.
. Podrška procesu tranzicije i izgradnji institucija	179,4	182,6	186,2	548,2
II Prekogranicna saradnja	11,5	12,2	12,5	36,2
Ukupno	190,9	194,8	198,7	584,4

Izvor : Multi-Annual Indicative Planning Document (MIPD) for the Republic of Serbia 2008-2010., Commission of the European Communities (CEC), Brussels, 2008., str. 7

Posto je nasa zemlja potencijalni kandidat za clanstvo u EU moci ce da koristi sredstva za prve dve od ukupno pet komponenti, uz otvorenu mogucnost da se iz sredstava prve komponente finansiraju i programi, tj. projekti iz preostale tri komponente, dok ce zemlje kandidati moci da koriste svih pet komponenti (I komponenta – podrška tranzicionom procesui izgradnji institucija, II komponenta — Prekogranicna i meduregionalna saradnja, III komponenta — regionalni razvoj, IV komponenta – razvoj ljudskih resursa i V komponenta – ruralni razvoj)

6.    Osnovni pravci i principi buduce politike regionalnog razvoja

Visedimenzionalni, dugorocni i intenzivni problemi regionalnih neravnomernosti zahtevaju definisanje osnovnih pravaca i principa kontinuirane i sistematicne politike regionalnog razvoja Srbije.

Politika skladnijeg regionalnog razvoja na celoj teritoriji Republike Srbije trebalo bi da se ostvaruje primenom prioritetnih razvojnih programa koji obezbeduju izmenu proizvodne strukture i razvoj nerazvijenih, posebno brdsko-planinskih podrucja. Takva podrucja bi trebalo da dobiju vece regionalne podsticaje koji bi doveli, kako do njihovog bržeg razvoja, tako i do njihovog uklapanja u regionalni razvoj zemlje u celini. To bi se postiglo finansiranjem prvenstveno privrednih i infrastrukturnih projekata kao opštih uslova za povezivanje regiona i njihov razvoj.

Razvojna šansa Srbije jeste u daljem razvoju poljoprivrede i sela kroz procese hidromelioracije, uredenja zemljista, proizvodnji zdrave hrane, izgradnji komunalne infrastrukture sela, savremenih farmi i sl. Za veliki broj opština, poljoprivreda treba da bude prioritetan pravac razvoja. Razvoj poljoprivrede u ovim podrucjima mora biti povezan sa razvojem one industrijske proizvodnje koja bi doprinosila racionalnijem koriscenju prirodnih potencijala i ljudskog faktora. Sustinu dosadasnjeg razvoja nerazvijenih podrucja, bi trebalo da pored razvoja poljoprivrede cini i stvaranje esencijalnih preduslova za sledece raznovrsnije tokove inustrijalizacije. Time bi se doprinelo skladnijem regionalnom razvoju i zaustavljanju tendencije depopulacije seoskih naselja.

Ostvarivanjem teritorijalne podele rada, koja zajedno sa sektorskom cini ukupnu drustvenu podelu rada, obezbedila bi se racionalna organizacija i uredenje prostora, uskladivanje njegovog koriscenja sa mogucnostima i ogranicenjima u raspolaganju prirodnim i radom stvorenim vrednostima u funkciji poboljšanja životnih uslova i povecanja zivotnog standarda ukupnog stanovnistva.

Da bi regioni napredovali u ekonomskom smislu, i da bi korist od toga imala sira drustveno-politicka zajednica, potrebno je da drzava preispita sve sumnjive i nelegalne privatizacije, koje su u velikoj meri uticale na proces devastacije industrije Srbije. Veliki je broj privatizovanih preduzeca koja su propala i prestala da rade, i u kojima nisu ispunjene ugovorene obaveze vezane za realizaciju investicionih ulaganja, raspolaganje imovinom, kontinuitet poslovanja i za realizaciju socijalnog programa. Veliki deo tih preduzeca se nalazi u nerazvijenim podrucjima, sto je u pojedinima od njih dovelo do potpunog odustva bilo kakve proizvodnje. Ukoliko država želi da svi regioni ekonomski napreduju i da smanji regionalne neravnomernosti, potrebno je da vrati industrijsku proizvodnju u nekadašnje industrijske centre, kao i da oformi nove pokretacke grane razvoja, tj. da sprovede postupak reindustrijalizacije. Srbija bi procesom reindustrijalizacije trebalo da izvrši specijalizaciju svoje proizvodnje i njenu strukturu da uskladi sa potrebama inostrane uvozne tražnje. Postupak reindustrijalizacije je moguce sprovesti putem: obnove klasicne industrije zasnovane na novim tehnologijama; podsticanja doradnih delatnosti; razvoja najsavremenijih delatnosti i povlascivanja proizvodnje za izvoz. Država to može uraditi samostalno iz sopstvenih ili kreditnih sredstava ili putem SDI, jer tržište nije bilo samodovoljno za izgradnju odgovarajuce strukture industrije i uslova za njeno poslovanje. U sadasnje vreme Srbija nije u mogucnosti da efikasno resi višedecenijske probleme svoje industrije bez intenziviranja priliva SDI.

Da bi ih privukla u vecoj meri, potrebno je da se preduzmu veoma sofisticirane i aktivne mere industrijske politike putem stvaranja atraktivnog ambijenta za povecan priliv SDI. Stvaranjem atraktivnog ambijenta stvorili bi se uslovi i za unosno ulaganje domaceg kapitala. Da bi se izvršila reindustrijalizacija privrede potrebno je još jednom sagledati sve raspoložive faktore proizvodnje (posebno kadrovski potencijal), napraviti dugorocnu strategiju privrednog razvoja i mobilisati sve od uma i znanja, radi stvaranja povoljnog investicionog ambijenta. Takode je potrebno da se oslobodimo doktrinarnih i cesto dogmatskih ekonomskih recepata za privredni oporavak, narocito onih prema kojoj se zemlja može razvijati na bazi stabilnog deviznog kursa, restriktivne monetarne politike, uvoza i usluga.

Profesor Stojanovic istice da su glavni uzroci i posledice „konstrukcione greške„ privrednih reformi u Srbiji nastali zbog neadekvatne primene sledecih mera trzisnih reformi: liberalizacija cena i ekonomskih odnosa sa inostranstvom; obavezne i orocene privatizacije; zaduzivanja u inostranstvu i stavljenog akcenta na stabilnosti deviznog kursa. Zbog toga treba biti vrlo pragmatican i pridruziti se razvijenim trzisnim privredama koje se na putu izlaska iz svetske ekonomske krize oslobadaju neoliberalnog koncepta razvoja i odlucno okrecu razvoju izvoznih sektora (pre svega industrije) i državnim investicijama u infrastrukturu, nove tehnologije i nove konkurentne izvozne proizvode. Srbiji je dakle potrebna odgovarajuca industrijska politika i proces reindustrijalizacije, jer je opšte poznato da uspešna industrija predstavlja „lokomotivu razvoja“. Novi vid industrijske politike upravo treba da bude razvoj regionalnih klastera. Izgradnjom industrijskih klastera u prioritetnim granama privrede bi se ubrzalo njihovo restrukturiranje, povecala bi se produktivnost u preduzecima i ojacale bi se inicijative orjentisane ka izvozu. Na osnovu napred navedenog, nova promociona politika trebalo bi da se zasniva na specificnim aktivnostima na nivou industrijskih klastera. Srbiji je, dakle potrebna strategija regionalnog razvoja koja ce biti oslonjena pre svega na formiranje regiona kao klastera sa jednom ili više grana kao polova ili nosioca rasta. Povezivanje preduzeca u odredene asocijacije ili stvaranje preduzetnickih zona samo su pocetni koraci u pravcu koriscenja klastera za resavanje razvojnog zaostajanja.

Srbija bi po ugledu na razvijene zemlje poput Nemacke, Japana i Koreje, trebalo da osnuje razvojnu finansijsku ustanovu u kojoj bi bila sjedinjena sva sredstva koja su trenutno rascepkana u velikom broju raznih fondova i agencija. U prethodnom periodu sredstva od privatizacije nisu adekvatno usmeravana u investicije, kreditiranje razvojnih i izvoznih projekata industrije i restrukturiranje i revitalizaciju nosilaca industrijskog razvoja. Ta sredstva su trošena bez strategije i kontrole. Sav priliv inostranih sredstava u Srbiji po raznim osnovama je iznosio oko 62 milijarde dolara.18 Danas privreda Srbije ne bi bila u kolapsu da su ta sredstva usmeravana i ulagana u produktivne investicije i zamenu stare privredne strukture novom, koja može da se samoreprodukuje sa sve manje kapitala iz inostranstva, da produktivno povecava zaposlenost, da se razduzuje i da održava makroekonomsku stabilnost.

Podsticanje razvoja malih i srednjih preduzeca u svim oblastima privrede treba da predstavlja deo sistemskog ambijenta i da ima kljucnu ulogu u sprovodenju strukturnih reformi zemlje. Porast regionalnih centara od nacionalnog znacaja dovodi do toga da razvojni impulsi nosioca rasta moraju da se prenose i na ostale delove regiona, kao i od jednih ka drugim regionima. Ekonomski rast, dakle ne implicira samo polarizaciju, nego i odredeno prostorno sirenje proizvodnje. Nosioci rasta (formirani industrijski kompleksi) moraju biti dovoljno jaki da preko cena, novcanih i robnih tokova sire svoja podsticajna dejstva i na do tada nedovoljno ekonomski aktivirana podrucja. Potrebno je orjentisati se ka konkurentnom izvozu, pravilnoj valorizaciji znanja i brzem uvodenju novijih tehnicko-tehnoloskih dostignuca u procesu proizvodnje. Izgradnjom jednog potpuno celovitog sistema izvozno orjentisane tržišne privrede obezbedila bi se specijalizacija u proizvodnji, povecanje izvoza i deviznog priliva kojim bi se finansirale rastuce uvozne potrebe. U sto vecoj meri bi trebalo smanjiti uplitanje politicko-birokratskih struktura u donosenje razvojnih odluka. Nastavak i ubrzanje tek zapocetog procesa decentralizovanog razvoja bi u dugorocnom kontekstu imao brojne pozitivne efekte na ukupan društveno-ekonomski razvoj. „Decentralizacija ima u osnovi tri zadatka: da doprinese ublažavanju strukturnih problema i regionalnih neravnomernosti; da ubrza efektuiranje i racionalno koriscenje raspolozivih faktora razvoja svih podrucja: da suzbije tendenciju prekomerne urbane koncentracije privrednih aktivnosti i stanovništva, jer ono prouzrokuje brz rast neproizvodnih tokova društveno-ekonomskog razvoja.“19

Ukljucivanje u evropsku regionalnu politiku, kao i prihvatanje evropskih standarda regionalne politike ce doneti nove razvojne mogucnosti i omogucice pristup strukturnim fondovima EU sa znacajnom finansijskom i tehnickom pomoci. S obzirom da se na programe regionalne politike trosi trecina budzeta EU i da su sva dosadašnja istraživanja pokazala da je regionalna politike EU imala znacajan uticaj na porast privredne aktivnosti u regijama korisnicima, kao i na poboljšan položaj najsiromašnijeg dela populacije uz istovremeno povecanje ukupnog ekonomskog potencijala Unije, nuznost primene pristupa, nacela, kriterijuma i instrumenata EU u okviru regionalne politike u Srbiji ne bi trebalo dovoditi u pitanje.

Na kraju cu napomenuti da je ravnomeran regionalni razvoj vise od ekonomskog pitanja. Isti nema samo ekonomsku dimenziju, vec i socijalnu, politicku, demografsku, kulturnu itd. Sa demografskog stanovišta situacija u Srbiji je izrazito složena i delikatna. Istu karakteriše demografsko nazadovanje koje se ogleda u produbljavanju tri globalna demografska procesa i to: ukupne depopulacije, prirodne depopulacije i demografskog starenja. Cilj jedinstvene populacione politike na prostoru Srbije mora biti, najpre smanjenje, a potom i ukidanje regionalnih, socijalnih i etnickih razlika. „Spasavanje podrucja od svakog vida zaostalosti mora da pocne reakcijom drzave na katastrofalan depopulacioni trend.“20 Reforme treba pre svega usmeriti u pravcu porasta nataliteta radi zaustavljanja procesa demografskog starenja. Razvijanjem privrednih i društvenih aktivnosti uticalo bi se na zaustavljanje procesa depopulacije, tj. demografskog pražnjenja regiona, smanjivanju regionalnih disproporcija i geo-demografskih neuravnoteženosti.

ZAKLJUCAK

Neravnomernost teritorijalnog rasta i razvoja se može uzeti kao zakonita pojava, bilo da se radi o pojedinim delovima sveta ili pak teritorijalnih jedinica u okviru jedne zemlje, koja narocito dolazi do izrazaja na nizim razvojnim etapama, manifestujuci se kroz polarizaciju pivredne strukture, stanovništva i raspodele nacionalnog dohodka. Regionalne neuravnoteženosti nisu nepromenljive tj. date jednom za svagda. Razlicitim instrumentima i mehanizmima politike regionalnog razvoja mogu se izazvati promene koje koje ce uticati na razresenje regionalnih neuskladenosti, dovodeci i do situacije o kojoj se, nekada i sada, kod nas nije moglo ni pomisliti, da nerazvijeni regioni postanu razvijeniji od nekada superiornijih regiona.

Primarni cilj regionalne politike trebao bi da bude da se odgovarajucim merama ekonomske politike obezbede pretpostavke koje ce omoguciti da razvojni potencijali ne budu skoncentrisani samo u malom broju razvojnih centara i velikih gradova. Regionalna politika treba stimulativno da deluje da se razvoj odvija ravnomerno na celoj teritoriji ne zapostavljajuci ruralna podrucja niti pak podrucja koja se suocavaju sa problemima demografskog praznjenja. Instrumenti i mere regionalne politike moraju biti ukomponovani u makroekonomsku i posebne razvojne politike. Primenom navedenih pravaca i principa buduce politike regionalnog razvoja uticalo bi se na unapredenje odrzivog ekonomskog i drustvenog razvoja, smanjivanje regionalnih disproporcija i zaustavljanje procesa depopulacije, cime se osigurava osnovni strateški pravac Srbije a to je brz privredni i ravnomerni regionalni razvoj, tranzicija zemlje u stabilno demokratsko društvo sa funkcionalnom tržišnom privredom i integracija u EU.