Субъекты федерации в системе государственного управления социально-экономическим развитием РФ

О бщественные преобразования, происшедшие в Российской Федерации в 90-х гг., существенно изменили роль административно-территориальных формирований страны – областей, краев, автономных республик, областей и округов. С принятием Конституции РФ (1993 г.) данные административнотерриториальные формирования получили статус субъектов федерации, что непосредственно отразилось на их роли в системе национальных федеративных отношений и тех функциях, которые они призваны выполнять в системе государственного управления (регулирования) социально-экономическим развитием страны.

В настоящее время в научных публикациях, посвященных российскому федерализму, сложились две четко выраженных точки зрения на возможности конституционных принципов развития субъектов федерации как равноправных элементов системы федеративных отношений и государственного управления социальноэкономическим развитием страны.

Первая точка зрения отражает мнение тех ученых, политиков, госслужащих, которые считают, что современная модель российского федерализма не определяет оптимальный механизм распределения предметов ведения и полномочий по их осуществлению между федеральным центром и субъектами федерации. В этой связи делается вывод о необходимости модернизации действующей Конституции и особенно той ее части, где определяются полномочия субъектов федерации в области управления социально-экономическим развитием своих территорий1.

ИВАНОВА

Татьяна

Борисовна – к.э.н., доцент кафедры экономики ПАГС им. П.А.

Столыпина

Основным выводом работ, формирующих вторую точку зрения, является признание действующей конституционной модели федеративных отношений в качестве фундаментальной основы для их развития и совершенствования. Представляется, что вторая точка зрения на возможности современной модели российского федерализма является наиболее приемлемой для постепенного перехода РФ к такому управлению федеративными отношениями, которое бы координировало и стимулировало социально-экономическое развитие субъектов в соответствии с принятой федеральным центром национальной стратегией развития.

В Конституции Российской Федерации закрепляется и последовательно проводится ключевой принцип равноправия субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой. Содержание этого принципа раскрывается через следующие положения Конституции.

Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов РФ. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны (ст. 5). Статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта (ст. 65).

Конституции республик и уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов имеют равную юридическую силу и, следовательно, все они подлежат одинаковой государственно-правовой защите. Разграничение вопросов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа (ст. 72).

Предмет совместного ведения в контексте исследования роли субъектов федерации в экономическом пространстве России означает, что Конституция утверждает равное для всех субъектов федерации право участия в управлении (т.е. право принимать управленческие решения и нести за их выполнение и последствия ответственность) социально-экономическим развитием государства посредством управления развитием соответствующего региона страны и участия в решении задач общенационального развития. Ни один из вопросов, относящихся к предмету совместного ведения, не может быть признан окончательно решенным, если в его решении не принимали участие субъекты федерации, чьи интересы он затрагивает.

Анализ содержания предметов совмес- тного ведения свидетельствует, что фактически все стратегически важные для социально-экономического развития РФ вопросы решаются при непосредственном участии ее субъектов. К таким вопросам относятся: обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами и др.

Наряду со стратегическими задачами общенационального характера, субъекты федерации наделены также полномочиями управлять социально-экономическим развитием своих территорий. Для обеспечения данных полномочий Конституцией РФ определен предмет ведения ее субъектов, т.е. те сферы общественного развития, управление которыми отнесено к полномочиям данных территориальных формирований страны. Предмет ведения каждого субъекта федерации состоит из трех групп вопросов (ст. 72, 73 Конституции РФ).

Первую группу составляют вопросы совместного ведения с Российской Федерацией, направленные на обеспечение единства политического и экономического пространства страны. К ним можно отнести такие вопросы, как обеспечение соответствия конституций, уставов и законов, а также иных правовых актов субъектов федерации Конституции РФ и федеральным законам; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; установление общих принципов налогообложения и сборов; административное, административно-процессуальное, трудовое семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, разграничение государственной собственности. Главная задача данной группы вопросов совместного ведения – обеспечить единство на всей территории Российской Федерации политико-экономических условий для социально-экономического развития регионов страны и управления данным процессом органами государственной власти субъектов федерации.

Содержание второй группы составляют также вопросы совместного ведения, но по своему содержанию они могут быть отнесены к сфере регионального управления, т.к. их развитие напрямую влияет на уровень и качество жизни населения субъектов. К ним относятся владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование и охрана окружающей среды; воспитание, образование, наука, культура, физическая культура и спорт; здравоохранение и социальная защита населения и др.

Третью группу формируют вопросы, не вошедшие в предмет ведения Российской Федерации и предмет совместного ведения РФ и ее субъектов. Их состав определяется исходя из потенциальных возможностей и инициатив местного сообщества, направленных на социально-экономическое развитие своего региона.

Таким образом, конституционный принцип равноправия субъектов Федерации относительно их полномочий по участию в решении стратегических национальных и собственных региональных задач социально-экономического развития создает основу для формирования «новой» модели системы государственного управления национальным, в т.ч. и территориальным, развитием. Безусловно, необходимо еще многое сделать, и прежде всего в области бюджетного федерализма. Основным направлением развития конституционных принципов бюджетного федерализма должно стать обеспечение не только равенства прав, но и равенства финансовых возможностей субъектов федерации, соответствующего нормативам их финансовой обеспеченности.

Другим конституционным принципом построения федеративных отношений, оказавшим влияние на роль субъектов федерации в системе государственного управления социально-экономическим развитием страны, является принцип их самостоятельности в управлении социально-экономическим развитием своих территорий, или так называемый принцип экономической самостоятельности.

Последний реализуется посредством предоставления им Конституцией следующих прав: принимать и утверждать свои конституции (уставы) (ст. 5); формировать свои органы государственной власти (ст. 11); принимать решения по вопросам, относящимся к предметам их ведения (ст. 73); участвовать в решении вопросов, относящихся к предмету совместного с федеральными органами государственной власти ведения (ст. 72).

Содержание принципа экономической самостоятельности субъектов федерации раскрывается не только в Конституции РФ, но и в соответствующих статьях Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Ключевым в контексте рассматриваемой проблемы аспектом реализации данного принципа является предоставление им права самостоятельно формировать, утверждать и использовать в качестве основных средств управления социально-экономическим развитием своего региона такие инструменты, как программа социально-экономического развития, региональные налоги, бюджет и внебюджетные фонды, федеральная (в рамках полномочий субъекта федерации) и региональная собственность.

Таким образом, единый кон-ституци-онно-правовой статус, а также единый подход к формированию предмета ведения субъектов федерации обеспечивают необходимую методологическую основу для достижения главной цели федеративных отношений – устойчивого социально-экономического развития как субъектов федерации, так и страны в целом. Однако конституционные принципы федеративных отношений – это только условия для развития субъектов федерации. Их применение требует соответствующих принципов организации системы государственного управления социально-экономическим развитием страны. Такие принципы утверждены федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»1.

В нем определен механизм управления социально-экономическим развитием РФ и роль в нем ее субъектов. Речь идет о предоставлении субъектам федерации права участия в разработке таких документов государственного управления, как долго-, средне- и краткосрочные прогнозы, концепция долгосрочного развития и среднесрочная программа развития Российской Федерации, федеральные целевые программы. В теории регионального управления и имеющейся законодательной практике именно данные инструменты рассматриваются как наиболее эффективные средства обеспечения учета интересов и согласования действий федеральных органов государственной власти и субъектов федерации.

Необходимыми направлениями совершенствования действующей в настоящее время системы государственного управления социально-экономическим развитием должны стать:

– определение роли федерального центра в сфере вопросов совместного ведения как регулирующего, координирующего и контрольного субъекта системы государственного управления социально-экономическим развитием страны;

– установление порядка, при котором функции, отнесенные к исключительному ведению РФ, осуществляются только федеральными органами государственной власти;

– продолжение укрупнения субъектов федерации, совершенствование правовой и методической базы этого процесса, с тем чтобы превратить российскую федеративную государственность в систему экономически самодостаточных регионов;

– проведение курса на постепенное делегирование исполнительно-распорядительных полномочий федеральных органов власти в сфере совместного ведения органам власти субъектов федерации;

– формирование системы бюджетного федерализма, органично сочетающей принцип экономической и финансовой эффективности с принципом социальной справедливости – иными словами, системы, которая, с одной стороны, стимулирует территории к эффективному использованию собственного потенциала, собственных ресурсов, а с другой – обеспечивает снижение чрезмерных разрывов в уровнях развития регионов, уровне и условиях жизни их населения.

Сформулированные выше предложения по укреплению роли субъектов федерации в федеративных отношениях находят отражение в совершенствовании законодательных основ в области определения прав и полномочий субъектов федерации как подсистем национального политического и экономического пространства. Необходимо только полноценное применение данных принципов в конкретных ситуациях, складывающихся в отношениях между федеральным центром и субъектами федерации.