Сущность антикоррупционной политики как политического процесса

К оррупция является сегодня распространенной во всем мире проблемой, привлекающей внимание правительственных структур, государств, международных организаций, граждан. Источник этой «серьезной проблемы находится в плоскости неэффективного управления» [Popova, Podolyakina 2014: 728], позволяющего коррупции включаться в общественные отношения и укореняться в обществе.

В ходе отечественных концептуальных дискуссий оформились несколько подходов к пониманию феномена коррупции, основными из которых являются формально-юридический и социально-политический. Сторонники первого подхода (Б.В. Волженкин, П.А. Кабанов, И.Н. Клюковская, В.С. Комиссаров, В.В. Лунеев, С.В. Максимов, Г.А. Сатаров) делают акцент на включенности кор- рупционных деяний в перечень преступлений, предусмотренных действующим уголовным и административным законодательством.

Сторонники социально-политического подхода (А.И. Кирпичников, А.В. Куракин, Г.К. Мишин, В.Л. Римский, Ю.А. Нисневич) исследуют коррупцию не столько как систему должностных преступлений, сколько как девиацию ролевых функций любых субъектов, наделенных властными полномочиями. «Коррупционные отношения, искажающие политические, экономические, социальные и иные порядки, возникают в первую очередь при взаимодействиях частного сектора экономики, граждан и их объединений с органами, учреждениями и должностными лицами государства в связи с процессами государственного регулирования различных сфер общественной жизни и оказания государственных услуг» [Нисневич 2012: 329]. Таким образом, в рамках данной исследовательской парадигмы технология противостояния коррупции рассматривается как двояконаправленное явление, где один вектор связан с деятельностью законодательных, исполнительных и особенно правоохранительных органов, а другой – с активной социально-политической позицией каждого гражданина государства.

Полагая, что сам феномен коррупции возник в социально-политической среде, мы оцениваем политику противодействия этому явлению именно с позиции социально-политического подхода. При этом, считая коррупцию интегрирующим понятием для целого ряда поступков и действий властных субъектов, отклоняющихся не только от правовых, но и от моральных норм, мы рассматриваем антикоррупционную политику государства как политический процесс.

Известно, что «политический процесс представляет собой развертывание политики во времени и в пространстве в виде упорядоченной последовательности единичных действий и взаимодействий, которую связывает определенная логика или смысл» [Мелешкина 2001: 6]. С этой позиции мы используем термин «антикоррупционный политический процесс», под которым понимаем совокупность действий институционализированных и неинституционализированных субъектов антикоррупционной политики по осуществлению своих функций на протяжении определенного промежутка времени, направленных на достижение целей противодействия коррупции.

Действие национальных норм антикоррупционного законодательства позволяет отнести антикоррупционный политический процесс к внутриполитическим процессам, поскольку национальное законодательство имеет территориальные ограничения. Когда же речь идет о транснациональных коррупционных проявлениях в экономической сфере или об активном участии современных государств в международном сотрудничестве по борьбе с коррупцией, тогда антикоррупционный политический процесс приобретает черты внешнеполитического процесса.

В соответствии с критерием значимости для общества политические процессы подразделяются на базовые и периферийные. По мнению А.И. Соловьева, «базовые процессы основаны на изменении системных свойств политической жизни (например, процесс формирования властных структур государственного уровня), а периферийные – на изменении менее существенных свойств, которые не оказывают принципиального влияния на доминирующие формы и способы отправления власти» [Соловьев 2010: 292]. Антикоррупционный процесс является базовым, поскольку определяет основные направления противодействия коррупции во всех сферах ее проявления – экономической, политической, социальной, культурной и т.п.

Применяя критерий эволюционной стадии развития общества, А.Ю. Шутов выделяет два вида политического процесса: в традиционном обществе и обществе, переживающем модернизацию. В странах, переживающих стадию модернизации, политический процесс интенсифицируется, характеризуется созданием властных и общественных институтов, оказывающих влияние на принятие политических решений, вовлечением населения в политическую жизнь.

Современное российское государство, проводя политику модернизации, начиная с 2008 г. приступило к формированию институциональных условий противодействия коррупции, прежде всего, путем создания нормативной правовой базы и административно-правовых режимов борьбы с коррупцией в различных сферах общественных отношений. Как отмечают видные отечественные ученые, «государство не может добиться серьезных результатов, идя путем простой мобилизации ресурсов. Требуется его кооперация с негосударственными акторами» [Гаман-Голутвина и др. 2014: 185]. В антикоррупционный политический процесс все больше включаются общественные организации, средства массовой информации, ученые и граждане государства. Об этом свидетельствуют отдельные положения Национального плана противодействия коррупции на 2014–2015 годы1, законодательно закрепляющие необходимость активизации участия негосударственных акторов в антикоррупционной политике.

В мировой политической науке выделяются три основных подхода к определению характера и содержания политического процесса. Рассмотрим российский антикоррупционный процесс в рамках обозначенных методологических подходов.

Институциональный подход связывает рассматриваемое явление с трансформацией институтов власти – основных субъектов политического процесса. В этом смысле формирование институтов власти, призванных направлять и контролировать деятельность прочих акторов антикоррупционной политики в стране, стало первым шагом на пути противодействия коррупции в России. Современная система органов государственной власти по борьбе с коррупцией определяется, прежде всего, федеративным устройством государства, что предполагает создание антикоррупционных органов (комиссий, комитетов, подразделений) изначально на федеральном уровне, а затем на региональном. Но в некоторых субъектах РФ (Республика Татарстан, Республика Башкортостан и др.) этот процесс опередил антикоррупционные инициативы федерального центра в отношении формирования антикоррупционного законодательства и соответствующих органов власти [Лазарев, Погулич 2014].

В плоскости бихевиорального (поведенческого) подхода в качестве субъектов политики рассматриваются отдельные индивиды или группы людей. Поэтому политический процесс предстает в виде результирующего вектора поведения, политической воли и интересов этих субъектов. Данный подход позволяет выявить некоторые особенности современного антикоррупционного процесса в России. Так, результативность антикоррупционной политики в субъектах РФ зависит от политической воли главы субъекта, а также от антикоррупционной активности и моделей поведения населения субъектов федерации. Более того, антикоррупционный процесс в стране становится объектом воздействия «ручного управления» президента В.В. Путина на федеральном уровне.

Понимание коррупции в социально-политическом аспекте ведет к перераспределению ответственности за деструктивные процессы в государстве и передаче части этой ответственности обществу. В ответ на антикоррупционные меры, принимаемые государством, российское общество демонстрирует положительную динамику в виде значительного уменьшения числа россиян, дающих взятку. Так, по результатам опроса, проводившегося Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) в 2013 г., несмотря на представления о высокой степени распространения коррупции (80%), большинству россиян, по их признанию, в течение последнего года не приходилось давать взятки (80%), тогда как в 2010 г. этот показатель составлял 54% ² .

Структурно-функциональный подход акцентирует внимание на внутренних структурно-функциональных особенностях политической системы и среды, обусловливающих тот или иной способ и характер действия и взаимодействия между акторами политического процесса. С позиции структурно-функционального подхода антикоррупционная политика определяется как подсистема общества и одновременно как самостоятельная система, существующая наряду с другими видами политики государства (экономической, фискальной, уголовной и т.п.). При этом речь идет о системе, связанной с функциями целеполагания и целеосуществле-ния в масштабах российского общества, с функциями принятия и реализации организационно-правовых решений в сфере противодействия коррупции. Через призму деятельности государственных органов и общественных институтов антикоррупционная политика предстает перед нами как политический процесс.

Неоспорим тот факт, что ключевым механизмом регулирования политических, экономических, социальных и иных процессов в современном государстве служит система устойчивых норм и правил поведения граждан, деятельности органов государственной власти, частных и государственных организаций. Современный российский антикоррупционный процесс требует постоянного мониторинга и анализа. Необходимо совершенствование антикоррупционного законодательства для повышения эффективности противодействия коррупции.