Сущность и особенности приграничных территорий Российской Федерации

Развитие территорий определяется воздействием множества факторов, включая социальные, экономические, природно-климатические, географические. К последним относится приграничное расположение.

Фактор приграничья является особенно важным для России, а также ее регионов. С распадом СССР и возникновением Российской Федерации большинство ее регионов стали приграничными (47 субъектов¹ из 83). Наличие границы налагает определенные особенности приграничных территорий, способствующие или, напротив, препятствующие социальноэкономическому развитию территории.

Исследованиями приграничных территорий занимаются многие авторы [9, 10, 12, 13, 14, 15, 17, 20, 22]. Вместе с тем в научной литературе нет единой трактовки категории «приграничная территория». Существует два подхода к определению категории «приграничная территория» относительно занимаемого пространства: в узком и, соответственно, в широком понимании. С одной стороны, она трактуется как сухопутная и водная пограничные зоны, а также территории городов, административных районов, прилегающих к государственной границе или пограничной зоне. Приграничная территория, согласно Федеральному закону РФ «О Государственной границе Российской Федерации» включает «… пограничную зону, российскую часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлены пограничный режим, пункты пропуска через государственную границу Российской Федерации, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к государственной границе Российской Федерации, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска» [1]. Это же определение используется в «Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации» [3]. Такой же трактовки при- держиваются П.Я. Бакланов и С.С. Ганзей, Л.Л. Божко, С.Н. Грибова, Н.М. Межевич, И.П. Черная [10, 12, 17 20, 21].

П.Я. Бакланов и С.С. Ганзей относят к приграничным территории, непосредственно примыкающие к границе страны и испытывающие на себе ее наибольшее влияние, а также воздействие соседней страны и обладающие дополнительным потенциалом развития и международного сотрудничества [10].

Н.М. Межевич использует следующую трактовку термина «приграничные районы»: территории, на которых проживают сообщества, тесно связанные отношениями, но разделенные границей [20]. В большинстве случаев жители приграничных районов соседних стран имеют культурные, экономические и политические сходства. Например, буряты и монголы имеют языковые, культурные сходства, общие исторические корни и традиции.

И.П. Черная трактует приграничные территории как территории государства, прилегающие к государственной границе, выполняющие особые приграничные функции и обладающие в связи с этим специфическими особенностями [22]. К последним, по мнению А.С. Макарычева, относятся особое отношение государства к ним, нахождение приграничных территорий на стыке цивилизаций и их участие во внедрении новых моделей международного сотрудничества [22].

Л.Л. Божко рассматривает приграничную территорию, как «.территорию, „.прилегающую к государственной границе (или выходящую за ее пределы), „.экономическая, социальная, культурная и экологическая ситуации в которой зависят от состояния прилегающей территории соседнего государства.» [12].

С.Н. Грибова трактует приграничные территории как локальные образования, например, места погранпереходов или локальные центры в приграничных субъектах, где экономика в значительной степени определяется приграничными отношениями [17].

В широком понимании приграничная территория рассматривается как муниципальный район, прилегающий к государственной границе, и как приграничный регион. Такого подхода придерживаются Л.Б. Вардомский, А.Г. Гранберг и др. [11, 15]. Так, А.Г. Гранберг отмечает, что в приграничный регион входит территория, которая испытывает существенное влияние государственной границы. Вместе с тем он подчеркивает, что нет необходимости разрабатывать специальную экономическую политику для всего приграничного региона в силу того, что большая часть субъекта не испытывает влияния сопредельных стран, а «.проблемы регулирования развития приграничья в основном должны решаться на более низких уровнях таксономии...» [15]. Д. де Ружмонт определяет приграничный регион как «.потенциальный регион с присущей ему географией, историей, экологией, этническими группами, экономическими возможностями и т.д., но разделенный суверенитетом правительств, правящих по обе стороны границы» [18].

В Решении Совета глав правительств при Межгосударственном совете Белоруссии , Казахстана, Киргизии и РФ «приграничный регион» определен как «. регион в пределах административных или иных государственных территориальных образований, административно-территориальные границы которого совпадают с линией государственной границы государств - участников настоящего Соглашения» [4]. Сходное определение дано в Соглашении «О порядке пересечения российско-казахстанской государственной границы жителями приграничных территорий Российской Федерации и Республики Казахстан», где «приграничные территории» определены как административно-территориальные единицы РФ и Казахстана, непосредственно примыкающие к российско-казахстанской государственной границе [6]. Данные определения не совсем четкие, так как не рассматривают регионы, не имеющие границ с сопредельной страной. Например, в РФ существует несколько регионов , не имеющих общих границ с зарубежными странами, такие как Республика Саха, Красноярский край и др. Гранберг такие регионы называет «прибрежными» [15]. В то же время эти регионы остаются приграничными, так как их границы совпадают с государственными.

По мнению авторов, отличительным признаком приграничных регионов является полное или частичное совпадение границ административно-территориальных единиц субъекта с государственными рубежами страны. В первом случае можно выделить Калининградскую область, являющуюся эксклавом России, а также Сахалинскую область, территория которой расположена на островах. В то же время в России нет муниципального образования, граница которого полностью совпадает с государственной.

На наш взгляд, наиболее полное определение приграничных регионов дает Л.Б. Вардомский, согласно которому это «...регионы, примыкающие к сухопутной границе, либо к пограничным или территориальным водам, по которым проходит линия разграничения территории государства; содержащие участок пограничной зоны» [11].

Приграничные территории занимают особое положение в экономическом пространстве государства, будучи, с одной стороны, центром связей с зарубежными странами, а с другой -периферией своего государства [20]. Особенностью приграничных регионов является их близость к соседней стране, которая проявляется как в негативном, так и положительном воздействии на развитие территорий (табл. 1-2).

Таблица 1

Возможные преимущества приграничных территорий

Факторы преимущества	Сущностная характеристика преимущества
Географическая близость с зарубежными странами	1. Возможность для развития внешнеэкономических связей, обслуживания транзитных потоков людей и товаров и привлечения инвестиций, создания трансграничных торгово-логистических парков 2.Возможность свободного перемещения через границу жителями приграничных регионов ряда субъектов РФ 3.Повышение конкурентоспособности продукции приграничных регионов на зарубежном рынке соседней страны по сравнению с продукцией внутренних неприграничных территорий 4.Возможность развития инфраструктуры за счет государственных средств для привлечения иностранного бизнеса
Наличие организаций, обеспечивающих безопасность и контроль пересечения государственной границы	1 . Создание дополнительных рабочих мест 2 .Увеличение спроса на местную продукцию 3 .Улучшение инфраструктуры (организация строительства и улучшения качества федеральных дорог, состояния транспортной сети в целом, энергоснабжения и т.д.) 4 . Приток квалифицированного персонала в государственные структуры 5 .Увеличение налоговых поступлений в местный бюджет 6 .Повышение уровня жизни населения
Сотрудничество в гуманитарной сфере между сопредельными странами	1 . Возможность упрощенного порядка пересечения границы 2 .Облегчение культурного обмена
Близость к соседней стране, историческая общность культур, наличие слабозаселенных территорий	Возможность создания свободных экономических зон

Соседство с зарубежными странами может стать конкурентным преимуществом приграничной территории для развития внешнеэкономических связей, установления прямых контактов органов власти трансграничных регионов. Ряд российских регионов успешно используют приграничное положение. Примером этого может служить Республика Карелия, которая успешно использовала внешнеэкономические связи [13]. Так, около половины промышленного производства, услуг, торговли, научных разработок, культурных отношений республики было связано с зарубежными странами [19].

Близость к интенсивно развивающемуся Китаю, как указывает С.Н. Грибова, влияет на улучшение экономического положения восточных приграничных субъектов России [16]. Вместе с тем это преимущество используется недостаточно: приграничные районы России выполняют в основном роль транзитных территорий.

Таблица 2

Ограничения приграничных территорий

Ограничивающий фактор	Сущностная характеристика ограничения
Географическая отдаленность от центральной части страны	1.    Снижение конкурентоспособности продукции приграничных регионов внутри страны 2.    Уменьшение рынков сбыта (чаще всего при закрытости границ происходит взаимодействие только в одну сторону - с соседними субъектами страны)
Пограничный режим	1.    Затруднительный проезд на территорию приграничных регионов 2.    Необходимость получения разрешения органов пограничной службы Российской Федерации на ввоз товаров
Отрицательное воздействие снижения числа федеральных структур	Сокращение федеральных структур в районе ведет к: •    уменьшению количества рабочих мест; •    уменьшению спроса на продукцию местных производителей; •    деградации экономики; •    развалу социальной и производственной сфер
Географическая близость к сопредельной стране	Возможность усиления оттока населения в соседнюю страну
Необходимость координации управления развитием территории между федеральными, региональными и местными органами власти	Многие вопросы не входят в полномочия региональных и муниципальных органов власти

Важной особенностью приграничной территории, по мнению Л.Б. Вардомского, является наличие структур, обеспечивающих охрану государственной границы [11]. Эти организации являются работодателями для жителей многих приграничных районов и населенных пунктов, являются системообразующими, обеспечивают их инфраструктурой и являются крупными налогоплательщиками. Таким образом, эти организации вносят значительный вклад в социальную и экономическую сферы приграничья. Важным преимуществом для жителей приграничной территории является упрощенный порядок пересечения границы. Они могут пересекать границу в обоих направлениях в местных пунктах пропуска (местах пересечения границы) и находиться на территории сопредельного государства только в пределах региона, в который они въехали [5]. Упрощенный порядок пересечения государственной границы в РФ установлен с Белоруссией, Казахстаном, Монголией, Украиной и др. [2, 5, 6, 7, 8].

Фактор приграничья оказывает и негативное воздействие на развитие территорий, которые выражаются в виде ограничений. Эти регионы, являясь периферией страны, находятся в невыгодном положении по сравнению с внутренними регионами РФ. В ряде случаев граница выступает барьером, при этом приграничные территории не могут использовать свой потенциал приграничья для сотрудничества с сопредельными странами. Приграничным регионам отводится роль форпостов, тогда как развитие международного сотрудничества должно повышать конкурентоспособность региона.

Наличие пограничного режима затрудняет проезд на территорию и в некоторых случаях отпугивает инвесторов. С другой стороны, при сокращении численности пограничных организаций уменьшаются количество рабочих мест, спрос на продукцию, налоговых поступлений в местный бюджет, происходит снижение уровня жизни населения, в связи, с чем увеличивается отток населения из района. В регионах с отрытыми границами угрозой является отток населения в соседнюю страну. Это особенно актуально для западных субъектов РФ, например, Калининградской области.

В связи с отсутствием законодательной базы по приграничному сотрудничеству на разных уровнях управления, многие вопросы не входят в полномочия региональных и муниципальных органов власти, а решаются только на федеральном уровне, что усложняет их разрешение.

В целом можно сделать следующие выводы:

• 1.    Фактор приграничья важен для большинства регионов России.

• 2.    Выявлены два подхода к термину «приграничная территория»:

• -    узкий, в соответствии с которым под приграничной территорией понимаются пограничная зона и территории районов, городов и населенных пунктов, прилегающих к ней;

• -    широкий, когда рассматривается приграничный регион.

• 3.    Двойственный характер воздействия границы на развитие приграничной территории заключается в наличии потенциальных конкурентных преимуществ и ограничений, негативно влияющих на развитие территорий.