Тенденции институциональных преобразований в экономическом обеспечении национальной безопасности

Любое государство для своего успешного существования создает военную организацию, цель которой состоит в том, чтобы сформировать предпосылки для обеспечения национальной безопасности специфическими военными методами. Как указано в ст. 8 Военной доктрины Российской Федерации (утв. Президентом Российской Федерации 25 декабря 2014 г.), военная организация государства – это «совокупность органов государственного и военного управления, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, создаваемых на военное время специальных формирований..., составляющих ее основу и осуществляющих свою деятельность военными методами, и оборонно-промышленный комплекс страны, совместная деятельность которых направлена на подготовку к вооруженной защите и вооруженную защиту Российской Федерации». Из приведенного определения следует, что в состав военной организации входит значительное число разнородных элементов и подсистем, экономическое обеспечение деятельности которых осуществляется сравнительно автономно.

Как свидетельствуют ранее выполненные исследования [12, 13], в сфере экономического обеспечения военной безопасности ярко проявляется эффект масштаба. Т.е. экономически более эффективно интегрировать в единую систему ведомственно разобщенные подсистемы военной

ГРНТИ 78.75.45

Александр Михайлович Кузьменков – соискатель Военной академии материально-технического обеспечения имени генерала армии А. В. Хрулева (г. Санкт-Петербург).

Александр Михайлович Смуров – кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Научноисследовательского института военно-системных исследований Военной академии материально-технического обеспечения имени генерала армии А. В. Хрулева (г. Санкт-Петербург).

организации. Это касается как собственно военной, так и экономической компоненты. Предмет нашего рассмотрения в данной статье - экономическая составляющая.

Анализ показывает, что рассматриваемая экономическая составляющая реализуется двояко. С одной стороны - это организационно обособленные от силовой компоненты военной организации предприятия оборонно-промышленного комплекса (ОПК), с другой - процессы взаимодействия собственно военной составляющей с субъектами экономики, которые производят и поставляют различные товары (а также оказывают услуги и выполняют работы) для обеспечения оборонных потребностей. При этом, с позиций интеграции, в рассматриваемой области наблюдаются противоречивые явления.

В частности, в ОПК на сегодняшний день достигнута достаточно высокая степень реконсолидации активов. С началом рыночных реформ был запущен процесс массовой приватизации, которая затронула, в том числе, и предприятия ОПК (прежде всего те из них, которые не специализировались на выпуске конечной военной продукции, а входили в кооперацию по ее производству). Кроме того, после распада СССР была ликвидирована советская система управления народным хозяйством, в результате чего многие предприятия ОПК оказались «предоставлены сами себе», в России длительное время просто не существовало субъекта промышленной политики [4]. Итог был закономерен - дезинтеграция оборонно-промышленного комплекса, закрытие и перепрофилирование многих его предприятий [1, 6, 13].

Однако, уже к середине 2000-х гг., после достижения макроэкономической стабилизации и выхода экономики России на траекторию устойчивого роста, в ОПК были запущены «сверху» процессы интеграции. Например, 20 февраля 2006 г. был подписан Указ Президента РФ № 140 «Об открытом акционерном обществе «Объединенная авиастроительная корпорация» (ОАК). На сегодняшний день ОАК включает в себя около 30 предприятий, расположенных в различных регионах России, а также в Индии и Италии, на них занято более 90 тыс. человек, выручка по итогам 2014 года составила 295 млрд руб. ОАК является одним из крупнейших «игроков» на мировом рынке авиастроения; компании, входящие в структуру ОАК, обладают правами на такие всемирно известные авиационные бренды как «Су», «МиГ», «Ил», «Ту», «Як», «Бериев» а также новые - SSJ, МС-21 (информация с официального интернет-сайта ОАК: . Аналогичным образом развивается Объединенная судостроительная корпорация, концерн «Алмаз-Антей» и др.

Таким образом, за последние 25 лет российский ОПК трижды изменил свою структурную организацию: от полной интеграции через дезинтеграцию к реинтеграции. При этом, безусловно, изменялись правовые основы этого структурного построения, варьировались (и продолжают изменяться, например, упомянутая нами ОАК, в соответствии с изменениями законодательства преобразуется из открытого в публичное акционерное общество) организационно-правовые формы существования предприятий. Но принцип структурных преобразований соответствовал указанной нами линии развития. Что касается развития системы экономических отношений военной организации с народнохозяйственным комплексом, то здесь история несколько иная.

После образования независимой Российской Федерации изменились (были созданы на основе оставшихся от СССР) многие институты государственности, в том числе и в сфере обеспечения национальной безопасности, в зоне ответственности военной организации. В частности, было сформировано значительное число ее новых обособленных элементов. Например, Первое Главное управление КГБ СССР трансформировалось в Службу внешней разведки Российской Федерации; выделилась в самостоятельное ведомство Федеральная служба железнодорожный войск и т.д.

В результате, собственно, и возникла необходимость во введении в правовое поле упомянутого нами выше термина «военная организация» для консолидации подходов к управлению множеством «силовых структур», созданных в стране. При этом, естественно, каждый из ведомственно разобщенных элементов военной организации создавал свою собственную систему экономического обеспечения деятельности. Результатом этого явился рост бюджетных расходов на формирование и развитие ведомственных обеспечивающих систем [15].

Поэтому уже с конца 1990-х гг. (необходимость этого подтвердил негативный опыт взаимодействия в вопросах обеспечения «силовиков» в ходе контртеррористических операций на Се- верном Кавказе [3]) предпринимались попытки их интеграции в единую систему или хотя бы некой координации, согласования их деятельности, совместного использования инфраструктуры, проведения совместных госзакупок и т.д. Итогом этих попыток явилась подготовка плана создания межведомственной унифицированной системы тылового обеспечения министерств и ведомств «силового» блока, который был утвержден в феврале 2002 года специальным распоряжением Правительства Российской Федерации № 212.

К сожалению, этот план не был выполнен до конца. Определенной координации действий добиться удалось, но реального объединения не произошло, да и не могло произойти. Ведь с позиций постулатов теории управления предпринималась попытка нарушить один из основополагающих принципов эффективного менеджмента - принцип единства прав и обязанностей (в другой трактовке - принцип единства полномочий и ответственности) [2]. В рамках создания объединенной системы экономического обеспечения «силовых» структур предполагалось [11], что руководство каждой из них по-прежнему будет отвечать за качественное решение возложенных задач. Но рычаги экономического обеспечения этой деятельности (полностью или частично) будут переданы другому ведомству. Возникает дисбаланс полноты ответственности и урезания полномочий. Он должен был привести и привел к конфликту. Указанный выше план оказался невыполненным. Для этого просто-напросто не было создано необходимых институциональных предпосылок.

Тем не менее, попытки интеграции в рассматриваемой сфере продолжились, т.к. их необходимость обусловлена серьезными, объективными экономическими причинами - положительным эффектом масштаба. Решение было найдено лишь после институциональных преобразований военной организации. Ее экономическую составляющую организационно отделили, создав на базе публичных активов, которыми ранее распоряжались «силовые» министерства и ведомства, специализированную коммерческую холдинговую организацию в форме акционерного общества «Оборонсервис» (ныне преобразована в акционерное общество «Гарнизон»), которая осуществляет экономическое обеспечение «силовой» части военной организации на основе аутсорсинга и других форм коммерческого взаимодействия [5, 7, 8, 10].

Таким образом, аналогично интеграционным преобразованиям в ОПК, в собственной экономической подсистеме обеспечения военной организации также происходит движение по той же институциональной траектории: от полной интеграции через дезинтеграцию к реинтеграции. В результате, по сути дела, происходит перевод всей экономики обеспечения военной безопасности на контрактную, рыночную основу [9]. Этим, в перспективе, будут преодолены противоречия в ее развитии и функционировании, обусловленные эклектическим смешением в ней элементов планово-административного и рыночного регулирования.

У такого рода преобразований, на наш взгляд, есть ряд преимуществ (хотя, безусловно, появляются и новые проблемы, особенно в переходный период). Рассмотрим некоторые, наиболее существенные из них.

Во-первых, формируется «юридически прозрачная» среда взаимодействия государства и частнопредпринимательских структур, подкрепленная методической базой для управления отношениями государственного заказчика и негосударственных исполнителей (эта база включает в себя алгоритм выстраивания отношений с частным подрядчиком, отбор оптимального исполнителя, выбор модели взаимодействия с ним, анализ возможных рисков, оценку полученного или ожидаемого экономического эффекта и т.д.). Неотъемлемым элементом этой системы является прозрачная модель финансовых отношений участников исполнения государственного заказа, которая позволяет обеспечивать полноценный контроль за использованием выделенных в рамках исполнения контракта бюджетных средств.

Во-вторых, создаются структурно-институциональные предпосылки для недопущения «сращивания» частных и государственных структур, возникновения эффекта афиллированности их должностных лиц, что создает питательную среду для коррупции и, в конечном итоге, неэффективного использования бюджетных средств. В рамках национальной экономики формируется еще один (пусть и не полностью прозрачный, т.к. в сфере обеспечения обороны и безопасности действуют ограничения на доступ к информации, составляющей государственную тайну) рынок, что повышает целостность и устойчивость всей системы народного хозяйства. То есть это рынок с ограниченной конкуренцией, но всё же она присутствует. Причем, за счет государственного регулирования, имеется возможность сконструировать такую модель конкуренции, которая будет в наибольшей степени отвечать специфике рассматриваемого рынка с тем, чтобы не допустить двух крайностей – отсутствия конкуренции и избыточной, непродуктивной конкуренции.

В-третьих, создаются предпосылки для реализации протекционистской политики, возможности осуществления которой значительно сократились после вступления России во Всемирную торговую организацию. Как показывает мировой опыт, начиная с кризиса 2008 г. во многих странах мира, в том числе развитых, которые декларируют приверженность либеральным ценностям экономической политики, происходит фактический разворот к концепциям госрегулиро-вания экономики, базирующимся на кейнсианстве и меркантилизме. В рассматриваемой сфере, в силу ее специфики, можно создать эффективный механизм защиты национальных производителей, поддержки за счет бюджетных средств российских предпринимателей, развития национальной экономики, поддержания занятости и т.д.