Тенденции в развитии системы финансирования лесного хозяйства

Теория государства и права выделяет такие внутренние функции государства, как установление и обеспечение правопорядка, защита прав и свобод граждан, включая право на жизнь и охрану собственности, в том числе государственной.

Исторически формирование лесного хозяйства как отрасли началось с указа Петра I в 1702 г., который определил леса как объект государственной собственности. «Устав о лесах», принятый в 1802 г. и являющийся предшественником современного Лесного кодекса РФ, ознаменовал новый этап в развитии лесного права. Этот процесс был естественным и закономерным: каждая редакция законодательного документа о лесе и лесном хозяйстве содержала систематизированные нормы, регулирующие отношения в области неистощительного пользования, охраны и защиты лесов. Законодательная норма «рационального, непрерывного, неистощительного пользования» подразумевает комплекс лесохозяйственных мероприятий, которые обеспечивают устойчивое использование лесов, сохранение их биологического разнообразия, полезных функций и потенциала для удовлетворения потребностей общества в течение длительного времени. Для оценки эффективности этих мер и определения их достаточности для восстановления лесных запасов используется аналитический инструмент – «лесной баланс». Сейчас этот инструмент интегрирован в Федеральную государственную информационную систему лесного комплекса (ФГИС ЛК), которая функционирует в режиме реального времени по всей стране. Благодаря этому государство имеет полную картину о лесных ресурсах, объёмах рубок и проведённых лесохозяйственных мероприятиях. Таким образом успешно решаются государственные задачи неистощительного использования, охраны и защиты лесов как объекта имущества.

Охрана и защита земель лесного фонда, неистощительное использование лесов – прямая функция государства, и эти полномочия сформулированы в Федеральном законе – Лесном кодексе РФ как источнике лесного права.

Во всех редакциях кодекса установлен собственник лесов и уполномоченные лица, наделённые правом заготовки древесины, а также исполнители лесохозяйственных мероприятий – институт ответственных за обеспечение «неистощительного использования лесов». Там же определены источники финансирования лесохозяйственных мероприятий (ЛХМ). Таких источников три – федеральный бюджет (ФБ), бюджет субъекта РФ (БС) и расходы, осуществляемые из полученных средств от приносящей доход собственной деятельности государственного (муниципального) учреждения (СД).

Цель исследования – проследить эволюцию системы финансирования лесного хозяйства в периоды действия двух разных редакций Лесного кодекса РФ.

В рамках исследования решались следующие задачи: комплексный анализ эволюции системы финансирования лесного хозяйства Российской Федерации с 1997 по 2023 г.; выявление структурных изменений в источниках финансирования и оценка их влияния на социальное положение работников государственных лесных учреждений; обоснование необходимости разработки новой государственной политики в области лесного хозяйства в связи с изменениями лесного законодательства.

Методика исследований

В рамках исследования проанализированы статистические данные отраслевой отчётности ФГБУ «Рослесинфорг» и федеральных законов о бюджете. С целью выявления структурных сдвигов в финансировании лесной отрасли осуществлён сравнительный анализ этапов развития отрасли в период действия Лесного кодекса РФ 1997 г. (1997–2006 гг.) [1] и после вступления в силу новой редакции Лесного кодекса РФ 2006 г. (2007–2023 гг.) [2], а также комплексное исследование причинно-следственных связей кадровых изменений в лесном хозяйстве. На основе обширного статистического материала (отраслевая отчётность, данные об объёмах заготовки древесины, уровне инфляции, среднемесячной заработной плате) авторами исследованы объём, структура и динамика источников финансирования лесохозяйственных мероприятий.

Результаты

Полномочия Российской Федерации в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов были определены и закреплены в Федеральном законе от 29.01.1997 № 22-ФЗ «Лесной кодекс Российской Федерации» (статьи 46 и 47)) [1]. Лесной кодекс РФ в данной редакции просуществовал 10 лет – с 1997 по 2006 г. Главными событиями этого периода стали галопирующая инфляция [3], ликвидация Федеральной службы лесного хозяйства в 2000 г., создание Федерального агентства лесного хозяйства. В табл. 1 представлены объёмы заготовки древесины, расходы на лесохозяйственные мероприятия в целом по Российской Федерации [4–14] и их источники с 1997 по 2006 г. по данным отраслевой отчётности [15–17].

В 1997–2006 гг. минимальный объём заготовки древесины в Российской Федерации зафиксирован в 1998 г. – 96 812,5 тыс. м3, а максимальный в 2000 г. – 130 027,1 тыс. м3. В среднем за исследуемый период он составил 117 204 тыс. м3. Объём заготовок варьировал: в 1999–2001 гг. наблюдался пик (~121–130 тыс. м3), затем в 2005–2006 гг. произошёл спад до ~114–115 тыс. м3. Прямой корреляции между общим размером финансирования лесного хозяйства и объёмом заготовки древесины не наблюдалось: так, в 2002–2006 гг. финансирование увеличилось, а объём заготовки остался на прежнем уровне или даже снизился. В период, когда объемы заготовки древесины были статичными, темп роста расходов на ведение лесного хозяйства составлял в среднем 130%. Анализ источников финансирования показывает, что наибольший темп роста расходов (135,56%) был зафиксирован по статьям, покрываемым за счёт средств от приносящей доход деятельности (СД). Это косвенно указывает на то, что доходы от этой деятельности либо полностью покрывали расходы, либо даже превышали их. Финансирование из федерального бюджета и региональных бюджетов также увеличилось со средним темпом роста 125,9 и 125,4% соответственно. В то же время с 2003 г. объём средств, поступающих от собственных доходов, в 2 раза превышал размер федеральных субвенций. Общее номинальное финансирование лесного хозяйства значительно увеличилось – с 3,3 млрд руб. в 1997 г. до 30,1 млрд руб. в 2006 г. (рост более чем в 9 раз). Даже с учётом инфляции, реальный рост финансирования был впечатляющим – с 22,9 млрд до 74,6 млрд руб. (более чем в 3 раза) (табл. 2) [15–17]. Это свидетельствует об усилении внимания государства к экономике и, в частности, к лесному сектору. Причём при незначительных изменениях объёма заготовки древесины в целом по Российской Федерации темпы роста расходов на лесное хозяйство превышали темпы инфляции.

В табл. 3 представлены данные о темпах инфляции в России за 1997–2017 гг. [3], коэффициент приведения рассчитан цепным методом.

За исследуемый период (1997–2006) произошёл структурный сдвиг в источниках финансирования лесного хозяйства России, главная закономерность которого состояла в том, что доля федерального бюджета (удельный вес ФБ) существенно сократилась – с 45 (1997) до 31% (2006), а доля собственных доходов (СД) от коммерческой деятельности государственных учреждений (лесхозов) резко выросла – с 46 (1997) до 69% (2006). При этом доля бюджетов субъектов РФ была невелика и нестабильна (рис. 1).

Темп роста собственных доходов, опережающий темп роста объёмов заготовки древесины, свидетельствует о повышении эффективности производства: увеличении прибавочной стоимости, более глубокой переработке лесоматериалов и укреплении финансовой самостоятельности предприятий. Дополнительные средства использовались для покрытия растущих затрат на оплату труда и социальные программы. В 1997–2006 гг. наблюдалась чёткая отрицательная корреляция между финансированием лесного хозяйства из федерального бюджета и средствами от

Окончание табл. 2

приносящей доход деятельности: оно увеличивалось, когда доходы снижались, и наоборот.

Из-за денежной реформы 1997 г. анализ изменений средней заработной платы целесообразно проводить за 1999–2006 гг. (табл. 4) [15–17]. Номинальная заработная плата выросла с 967 руб. в 1999 г. до 8 383 руб. в 2006 г. (почти в 8,7 раза). Даже с поправкой на инфляцию приведённая заработная плата повысилась в 5,6 раза – с 3 665,13 до 20 743 руб. Это существенно опережает рост объёмов заготовки древесины и сопоставимо с увеличением финансирования. Наблюдается устойчивая положительная корреляция между увеличением финансирования и повышением приведённой заработной платы, особенно до 2002 г. После 2002 г. рост заработной платы продолжался высокими темпами за счёт увеличения доли собственных доходов.

В 2007 г. вступает в силу Федеральный закон от 04.12.2006 № 200-ФЗ «Лесной кодекс Российской Федерации» [2], который привёл к смене традиционной вертикали управления лесами как государственной собственностью на более сложную систему. Объёмы заготовки древесины и размер расходов на ведение лесного хозяйства с источниками финансирования в 2007–2023 гг. приведены в табл. 5 [18, 19].

С принятием новой редакции Лесного кодекса РФ произошел существенный рост средств федерального бюджета, направленных

<5    80

<г

2003 2004 2005 2006

■ Удельный вес бюджетов субъектов ^^^м Удельный вес ФБ

«■■■■» Удельный вес СД

Рис. 1. Удельный вес источников финансирования лесного хозяйства за 1997–2006 гг.

на лесное хозяйство. Причиной данного явления стала законодательная передача осуществления полномочий в области лесного хозяйства от федеральной власти в субъекты Российской Федерации и обязательства федеральной власти финансировать их осуществление. Право на заготовку древесины перешло к арендаторам лесных участков. Государственные (муниципальные) учреждения, подведомственные органам государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений, утратили право использования лесных ресурсов. За ними закреплена обязанность по государственному заданию выполнять санитарно-оздоровительные

Таблица 4. Заработная плата (среднемесячная и приведённая среднемесячная) в 1997–2006 гг.

Год Среднемесячная зарплата, руб. Темп роста к предшествующему году % Приведённая среднемесячная зарплата, руб. Темп роста к предшествующему году, % 1997 562,00 – 3 899,25 – 1998 617,00 109,79 4 313,23 110,62 1999 967,00 156,73 3 665,13 84,97 2000 1 361,00 140,74 4 655,64 127,03 2001 1 892,00 139,02 5 857,16 125,81 2002 2 818,00 148,94 7 805,68 133,27 2003 3 330,00 118,17 8 544,08 109,46 2004 4 057,00 121,83 9 894,47 115,80 2005 5 938,50 146,38 14 433,94 145,88 2006 8 382,90 141,16 20 742,64 143,71 URL: 37

Таблица 5. Объёмы заготовки древесины, финансирование лесохозяйственных мероприятий в целом по Российской Федерации и их источники за 2007–2023 гг.

н/д – нет данных.

мероприятия на землях лесного фонда, не находящихся в аренде.

С 2007 г. заготовка древесины в России также постепенно увеличивалась – с 122 079,8 тыс. м3 в 2009 г. (минимум за анализируемый период) до 194 155,8 тыс. м3 в 2021 г. В среднем за 10-летний период, с 2007 по 2016 г., объём заготовки составил 138 053,6,1 тыс. м3, что на 18% выше, чем в 1997–2006 гг. С 2013 г. в структуре финансирования лесного хозяйства появляются средства арендаторов лесных участков – четвёртый по значимости источник финансирования, формирующийся за счёт доходов от эксплуатации лесных участков, преимущественно от заготовки древесины. Средства, направляемые на лесное хозяйство арендаторами, значительны, но они не участвуют в формировании фонда оплаты труда государственных (муниципальных) учреждений органов исполнительной власти, уполномоченных в области лесных отношений, что вызывает отток кадров из государственных учреждений лесного хозяйства. Тем не менее эти средства играют весомую роль в социальной политике – с их помощью организуются рабочие места с достаточно высокой заработной платой.

Значительные изменения претерпевает структура источников финансирования расходов лесного хозяйства. Законодательная передача осуществления полномочий вызвала резкий рост нагрузки на федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ.

Динамика удельного веса источников финансирования лесного хозяйства за 2007–2023 гг. показана на рис. 2.

Нагрузка на федеральный бюджет в 2006– 2023 гг. увеличилась в среднем с 33 до 49%, на бюджеты субъектов РФ – в 2 раза, а финансирование лесного хозяйства РФ за счёт доходов от приносящей доход деятельности снизилось в 6 раз. Таким образом федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ компенсировали издержки новой системы управления лесным хозяйством.

Среднемесячная заработная плата в год вступления в силу новой редакции Лесного кодекса РФ снизилась практически в 2 раза относительно абсолютного значения и приведённого значения. В последующие годы она демонстрировала постоянный рост, но достигла уровня 2006 г. только в 2013 г. Ежегодный темп роста заработной платы сопоставим с инфляционным процессом (табл. 6) [3, 15–19].

Обсуждение

Таким образом, в результате принятия новой редакции Лесного кодекса РФ (2006 г.)

мУдельный вес БС РФ    ^^^вУдельный вес ФБ    ^^^мУдельный вес СД

Рис. 2. Удельный вес источников финансирования лесного хозяйства за 2007–2023 гг.

Таблица 6. Среднемесячная заработная плата сотрудников государственных учреждений лесного хозяйства в 2007–2023 гг.

Год Среднемесячная зарплата, руб. Темп роста к предшествующему году, % Темп роста инфляции, % 2007 12 022,92 57,96 111,87 2008 12 470,62 103,72 113,28 2009 14 300,76 114,68 108,80 2010 14 904,48 104,22 108,78 2011 16 638,94 111,64 106,10 2012 18 481,57 111,07 106,58 2013 20 692,11 111,96 106,45 2014 22 361,98 108,07 111,36 2015 23 451,87 104,87 112,91 2016 24 206,89 103,22 105,38 2017 25 339,30 104,68 102,52 2018 28 541,09 112,64 104,27 2019 30 838,64 108,05 103,05 2020 33 262,34 107,86 104,91 2021 36 129,88 108,62 108,39 2022 42 039,02 116,36 111,92 2023 47 635,22 113,31 107,42 в финансировании лесного хозяйства произошли следующие изменения.

/ Нагрузка на федеральный бюджет увеличилась в 1,5 раза, на бюджеты субъектов РФ – в 2 раза.

^ Доходы государственных учреждений, направляемые на лесохозяйственные мероприятия, сократились в 6 раз.

^ Заработная плата сотрудников государственных учреждений снизилась в 2 раза. Темпы её роста в последующие годы сопоставимы с годовой инфляцией, так как погашение социальной напряжённости осуществляется за счёт ограниченных возможностей бюджетов.

^ Появление арендаторов лесных участков не исправило социальную ситуацию в отрасли, а лишь вызвало отток кадров из государственных учреждений лесного хозяйства. Образовался дефицит кадров рабочих специальностей и специалистов среднего звена.

^ Древесина, заготовленная государственными учреждениями в ходе санитарно-оздоровительных мероприятий, по определению имеет низкую товарную ценность, что ограничивает прибавочную стоимость при её переработке и часто делает процесс нерентабельным.

^ Отсутствие прибавочной стоимости не позволяет увеличивать заработную плату сотрудникам, стимулировать рост производительности труда.

Неконкурентоспособный уровень заработной платы лишает возможности привлечь молодых специалистов в отрасль.

Выводы

Под влиянием институциональных изменений происходит трансформация финансовых механизмов в лесном секторе. В связи с этим особую значимость приобретает систематизация знаний о влиянии законодательных решений на развитие лесного хозяйства, его доходность и привлекательность рабочих мест. Результаты анализа, представленные в данной статье, могут быть использованы в качестве основы при разработке новой государственной программы развития лесного хозяйства.

Поправки, внесённые в новую редакцию Лесного кодекса РФ 2026 г., создают предпосылки к изменению текущей ситуации и обусловливают необходимость дальнейшего развития лесного законодательства. Для достижения этой цели необходимо разработать программу экономического развития отрасли, которая обеспечит сбалансированное наращивание производственных мощностей и внедрение научно обоснованных платежей за заготовленную древесину.