Теоретические аспекты развития механизмов государственно-частного партнерства

Развитие эффективных механизмов взаимодействия власти и бизнеса становится одним из важнейших условий формирования эффективной экономической политики, повышения инвестиционной и инновационной активности, как в Российской Федерации, так и в отдельных регионах.

Недостаточное развитие транспортной, энергетической, жилищнокоммунальной и социальной инфраструктуры экономики вместе с ограниченностью бюджетных средств, становятся препятствием как для исполнения государством своих обязанностей, так и для реализации планов крупного и среднего бизнеса. Растущее в последнее время понимание необходимости привлечения масштабных инвестиций в экономику и, прежде всего в инфраструктуру регионов заставляет государство искать новые механизмы финансирования необходимых расходов. По данным экспертов, вложения в инфраструктуру в краткосрочной перспективе могут дать прибавку ВВП на 1-2% [3].

Отрасли инфраструктуры находятся в ведении и под контролем государства, так как имеют важное социально-экономическое значение. Государство, как правило, не может полностью отказаться от своего присутствия в тех или иных сферах экономики, оно вынуждено сохранять контроль либо над определенным имуществом, либо над определенным видом деятельности. При этом государство не располагает необходимыми средствами, чтобы модернизировать инфраструктуру по всей стране.

Одним из приоритетных направлений стратегического развития способным оказать позитивное влияние на качество экономического роста согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года [1] должно стать становление институтов государственно-частного партнерства (ГЧП) в различных отраслях экономики.

ГЧП во всем мире считается одной из наиболее эффективных форм концентрации ресурсов власти и бизнеса, позволяющее обеспечить эффективное взаимодействие государственных и частных интересов .

Сочетая в себе, с одной стороны, регулирующую деятельность государственного сектора с его защитой общественных интересов, с другой ресурсов частного сектора, его управленческих навыков и технологий, ГЧП позволяет обеспечить эффективное взаимодействие государственных и рыночных рычагов управления развитием экономики и каждый из партнеров может использовать свои сильные стороны в максимальной степени. При этом ГЧП рассматривается, не только как инвестиционный механизм, а прежде всего, как один из инструментов эффективного управления экономикой, главной целью которого является достижение общественных интересов.

Характер взаимодействия в партнерстве, методы, конкретные формы и механизмы существенно различаются в зависимости от специфических особенностей отраслей экономики, степени развития рыночных отношений, национальных особенностей и других факторов.

Существуют несколько основных признаков, отличающих ГЧП от других форм взаимодействия:

• 1.    Предметом ГЧП является государственная и муниципальная собственность, а также услуги, оказываемые государственными и муниципальными органами власти.

• 2.    ГЧП оформляется соглашением (договором, контрактом) между партнерами.

• 3.    Между партнерами не устанавливается отношений подчиненности, каждый из партнеров является главным.

• 4.    Проекты ГЧП софинансируются сторонами или полностью финансируются бизнесом.

• 5.    Существует разделение рисков и затрат между сторонами.

Государственный и частный сектора экономики работают по совершенно разным принципам и преследуют свои интересы. Если государственный сектор призван обеспечивать определенное благосостояние населения, которое выражается предоставлением необходимых услуг, то частным сектором движет желание получить прибыль - финансовый результат своей деятельности. Эти интересы определяют действия каждой из сторон в ГЧП. Однако при всей противоречивости целей и интересов государство и бизнес в современных условиях обоюдно заинтересованы и стремятся к установлению взаимовыгодных отношений.

C точки зрения государства предметом такого партнерства является возможность бизнеса обеспечить более качественное и эффективное выполнение обязанностей государства, в том числе: наличие компетенций, технологий, управленческих навыков, квалифицированного персонала, обеспечиваемых масштабом обслуживаемых рынков и вложениями в развитие компетенций и подготовку персонала; способность принимать риски, связанные с организацией изменений, необходимых для более качественного и эффективного выполнения обязанностей государства, а также способность привлечения дополнительного капитала для обеспечения своей деятельности в рамках партнерства с государством; возможность более эффективно использовать регуляторы рыночной экономики.

Предметом партнерства с точки зрения бизнеса является возможность прогнозируемого в форме обязательств использования исключительных государственных прав в рамках федерального, регионального и муниципального законодательства в виде регулирования, распоряжения государственной (муниципальной) собственностью, закупок товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд, делегирования реализации государственных и муниципальных услуг бизнесу, определения порядка оказания общественных услуг, предоставления субсидий и гарантий.

Отсюда вытекают основные преимущества государственно-частного партнерства для государства и частного сектора, которые сведены в таблицу 1.

Таблица 1. Преимущества государственно-частного партнерства

Для государства

Для частного сектора

-    повышение бюджетной и социальноэкономической эффективности; -    привлечение частных инвестиций для реализации инфраструктурных проектов; -    снижение социально-экономических рисков при осуществлении крупных инвестиционных проектов; -    привлечение управленческого и интеллектуального капитала частного сектора; -    снижение нагрузки на бюджет в связи с реализацией инвест. проектов.

-    протекционизм и содействие государства в реализации масштабных инвестиционных проектов со значительными экономическими результатами и существенными социальноэкономическими рисками; - государственные гарантии для инвестиционных проектов и возможности их софинансирования; -    возможность привлечения субсидий и других финансовых инструментов для долгосрочного инвестирования; -    долевое участие и долевая ответственность за реализацию проектов.

ГЧП представляет собой взаимовыгодное долгосрочное сотрудничество государства и бизнеса на основе разделения рисков, прибыли и ответственности, закрепленное соглашениями с целью привлечения и эффективного использования государственных и частных ресурсов, а также решения политических и общественно значимых задач на федеральном, региональном и местном уровнях.

В соответствии с принципом единства экономического пространства Российской Федерации как экономической основы конституционного строя Российской Федерации: «…Российская Федерация представляет собой состоящее из территорий ее субъектов пространство, на котором функционируют однотипные механизмы регулирования экономики, основанные на рыночных принципах и применении согласованных (гармонизированных) правовых норм...» [2]. С юридической точки зрения, основные вопросы создания и реализации ГЧП относятся к гражданскому законодательству, которое находится в исключительном ведении Российской Федерации. А поскольку существует приоритет федерального законодательства по отношению к законодательству субъектов Российской Федерации, то для создания настоящей правовой основы для реализации проектов ГЧП, дальнейшего развития форм, механизмов ГЧП необходимо принятие Федерального закона о ГЧП и формирование специальной законодательной базы. В настоящее время Государственной Думой Российской Федерации в первом чтении принят проект федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации». А пока единственным действующим специальным нормативноправовым актом является Федеральный закон от 21 июля 2005 года «О концессионных соглашениях», который определяет порядок применения механизма концессии при реализации проектов ГЧП.

Государство, как инициатор партнерства, утверждает основополагающие правила взаимоотношений в ГЧП и имеет возможность моделировать партнерство таким образом, чтобы оно отражало необходимые цели, политику и определенные нормативные требования. Для успешной работы ГЧП необходимо сочетание многих факторов, имеющих отношение, как к сторонам партнерства, так и к среде, в которой они взаимодействуют. Каждой модели ГЧП соответствует определенный механизм, допускаемый правовой системой. В зависимости от характера решаемых ГЧП задач все множество существующих и вновь возникающих форм партнерств можно подразделить на отдельные типы и модели.

Модель ГЧП представляет собой формализованное описание явления, а механизм ГЧП – способ реализации модели на практике, адаптированный к влиянию конкретных факторов и специфичных условий.

Форма государственно-частного партнерства во многом определяет степень участия партнеров в совместных проектах. В различных формах степень участия партнеров разная и зависит от масштабов передачи прав собственности от государства бизнесу, а также распределения рисков между сторонами в соответствии с заключаемыми соглашениями.

Формы ГЧП могут быть классифицированы в зависимости от объекта управления. Так основными формами ГЧП можно считать институциональную форму, когда инициативы партнерства направлены на учреждения, предприятия, организации и проектную, когда объектами управления являются проекты ГЧП. В основе выделения отдельных механизмов ГЧП лежат особенности механизмов, с помощью которых реализуются партнерские соглашения. Здесь в качестве основных типов механизмов ГЧП можно выделить организационно-административные, финансовые и правовые механизмы ГЧП.

Классификация основных форм, моделей и механизмов ГЧП позволяет увидеть их отличия, разделить сферы ответственности и принятия рисков государственным и частным секторами в ГЧП, облегчает выбор определенной модели и сочетания определенных механизмов для ее реализации.

Соответствующие определенным моделям механизмы ГЧП классифицируются в зависимости от объема передаваемых прав собственности, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение различных видов работ, в т.ч. строительство, эксплуатация, управление и другие.

Чтобы систематизировать подходы, формы, модели, применяющиеся для реализации инвестиционных проектов, может быть использована следующая классификация (рисунок 1) [4].

Рисунок 1. Классификация подходов, форм, моделей реализации проектов

Подход к реализации инвестиционных проектов, основанный на ГЧП является более гибким и, как правило, более эффективным инструментом в сравнении с государственными закупками.

Учитывая большое число сочетаний компонентов ГЧП (условий партнерских отношений в части проектирования и строительства, правомочий владения и пользования, функций содержания и управления, смены права собственности, различных форм, моделей и т.д.), число возможных механизмов многократно возрастает.

В партнерстве одним из основных моментов является согласование целей и интересов каждой из сторон. При их согласовании проявляется основное противоречие ГЧП: с одной стороны, у государства существуют обязательства перед обществом и соответствующие бюджетные расходы, а с другой стороны, у частного сектора имеется интерес к извлечению прибыли. При удачном разрешении этого противоречия ГЧП создает динамику развития, позитивно влияет на взаимодействие власти и бизнеса, а также на социально-экономические отношения на всех уровнях управления.

Успешное развитие ГЧП зависит от системного подхода к согласованному и взвешенному применению экономических механизмов ГЧП. Дальнейшее их развитие позволит реализовать и развивать потенциал частных инвесторов, привлечь ресурсы бизнеса и сохранить функции государства в социально значимых секторах экономики.