Теоретические основания социально-правовой политики

Формирование социально-правовой политики как особого направления деятельности современных государств непосредственно связано с теми принципиальными изменениями представлений о природе и социальном назначении государства, которые относятся к концу ХIХ – началу ХХ вв.

Установившиеся к этому времени теоретические учения и политические институты исходили из того, что задачей государства является прежде всего поддержание общественного порядка и безопасности, в особенности охрана собственности и законности. При этом, как правило, благополучие населения не рассматривалось в качестве сколько-нибудь значимой цели государственной деятельности. Типична в этой связи позиция И. Канта: «Под благом государства понимается не благополучие граждан и их счастье – ведь счастье (как утверждает и Руссо) может в конце концов оказаться гораздо более приятным и желанным в естественном состоянии или даже при деспотическом правлении; под благом государства подразумевается высшая степень согласованности государственного устройства с правовыми принципами, стремиться к которой обязывает нас разум через некий категорический императив» [2, с. 239-240].

Обеспечение личного благосостояния граждан чаще всего рассматривалось в качестве предмета их собственных усилий и достигалось в рамках их личных накоплений, а при наступлении невозможности трудиться становилось задачей семьи. Разумеется, нельзя было исключить случаев, когда поддержание собственной жизнедеятельности по тем или иным причинам оказывалось самому человеку не по силам, но в этих случаях действовали не столько механизмы государственной помощи, сколько институты благотворительности, вначале главным образом церковной, но в дальнейшем и светской.

В русской теоретико-правовой литературе эту позицию обосновывал, в частности, Б.Н. Чичерин: «Этому требованию может удовлетворить уже не право, а иное начало – любовь. Тут приходится уже не охранять свободу, а восполнять недостаток средств… Право одно для всех; человеколюбие же имеет в виду только известную часть общества, нуждающуюся в помощи. Если бы государство вздумало во имя этого начала изменять свое право, то есть вместо установления одинаковой свободы для всех обирать богатых в пользу бедных, как этого требуют социалисты, то это было бы не только нарушением справедливости, но вместе с тем извращением коренных законов человеческого общежития» [6, с. 262].

Положение существенным образом меняется в конце ХIХ в. в связи с распространением в Европе социалистических идей и, в частности, с развитием синдикалистских движений, которые получают свое теоретическое отображение в сфере юриспруденции. Так, Л. Дюги, обобщая опыт синдикалистов, отмечал: «Современный человек, пришедший к ясному сознанию общественной взаимозависимости, связывающей всех членов общественной группы, как управляемых, так и управляющих, признал за этими последними обязанность обеспечивать выполнение различных работ во всех родах человеческой деятельности...» [1, с. 136-137].

В российской юридической литературе знаком «социального» поворота считается прежде всего появление статей П.И. Новгородцева и И.А. Покровского, опубликованных в одном сборнике под общим названием «О праве на существование».

Так, П.И. Новгородцев, пытавшийся всем своим творчеством решить проблему синтеза свободы и равенства в духе социального либерализма [4, с. 109], в статье «Право на достойное человеческое существование» подчеркивал, что подобного права нет ни в одной из современных деклараций, но высказывал убеждение в том, что оно является необходимым следствием перехода нравственного сознания в правовое, характерного для развития права вообще.

Предвосхищая критику широты и неопределенности понятия «право на достойное человеческое существование», П.И. Новгородцев пояснял: «Когда говорят о праве на достойное человеческое существование, то под этим следует разуметь не положительное содержание человеческого идеала, а только отрицание тех условий, которые совершенно исключают возможность достойной человеческой жизни» [5, с. 4].

Возражая Б.Н. Чичерину, П.И. Новгородцев указывал, что охрана свободы действительно является основной целью права, однако при этом нельзя закрывать глаза на тот факт, что зачастую реальное использование свободы становится невозможным из-за нехватки материальных средств. Если не признать права на достойное человеческое существование, то право на свободу может оказаться для многих лишь фиктивным.

Сознавая, что понятие «достойного существования» является юридически неопределенным и что точно установить пределы «достойного образа жизни» невозможно, П.И. Новгородцев предлагает следующее решение этой проблемы: следует определить тот уровень лишений, который представляется явно недопустимым: «В каждом положении есть свой уровень жизни, который считается нормой, и есть свой предел, за которым начинается недопустимая крайность. Можно спорить о восьми- или девятичасовом рабочем дне, но совершенно очевидно, что пятнадцать или восемнадцать часов работы есть бессовестная эксплуатация. Можно спорить о возможных размерах жилища в сторону отклонения вверх от минимальной нормы; но бесспорно, что темные и сырые подвалы противоречат всяким нормам допустимого и возможного» [5, с. 8].

Помимо общих представлений о праве на достойное существование, П.И. Новгородцев наметил также целый ряд вполне конкретных практических направлений его реализации, основная часть из которых впоследствии была осуществлена и к числу которых относятся, например, развитие профессиональных союзов и обязательная государственная помощь лицам, неспособным к труду [5, с. 11-12].

Второй участник сборника «О праве на существование», выдающийся цивилист И.А. Покровский, в свою очередь, обратил внимание на противоречивость существовавшей правовой доктрины, которая, с одной стороны, признавала обязанность государства по борьбе с бедностью, а с другой стороны, отрицает соответствующее право личности. Он цитирует слова Э. Ленинга: «Отдельное лицо не имеет права на работу, но общественное призрение обязано доставлять ему содержание до тех пор, пока не будет найдена работа. Из этого последнего уже вытекает для государства обязанность доставлять возможность работы». И.А. Покровский отмечает, что аналогичным образом современные ему юристы не признают юридического значения требований безработного к государству о выдаче ему содержания.

И.А. Покровский указывает на далеко идущие последствия такого подхода, именуя его «принципом милости и милостыни». Он означает, что государственная помощь бедным осуществляется в том же режиме, что и обычная благотворительность, то есть определяется не потребностями нуждающихся, а наличием бюджетных излишков. Даже если государство заявляет об обратном, а именно о своей обязанности оказывать такую помощь в полном объеме, то подобные декларации не являются юридически обязывающими. Таким образом, отсутствие субъективного права, корреспондирующего этой обязанности государства, имеет серьезнейшие издержки, в силу которых никто не может требовать от государства соответствующих действий, и бездействие государства во время неурожая или голода является вполне привычным делом: «Юридический анализ приводит нас, таким образом, к выводу, что громкая фраза "вся совокупность народа объявляет себя обязанной спасать своих отдельных членов от гибели" есть толь- ко громкая фраза и ничего более. Если неполучение жалованья чиновником или неполучение процентов по государственным бумагам вещь юридически невозможная, то голодная смерть отдельных лиц или целых масс в современном правовом строе не только фактически, но и юридически вполне мыслима».

Содержание «права на существование» И.А. Покровский видит как обеспечение нетрудоспособным лицам необходимых условий существования, предлагая также распространить его на трудоспособных лиц, временно попавших в критическое положение, вплоть до того, пока не будет найдена работа.

Более осторожную позицию занимал другой выдающийся ученый-юрист С.А. Котлярев-ский, признающий в целом возможность юридизации социальных прав, причем со ссылкой на теорию естественного права и уже сложившуюся законотворческую практику, но указывающий на практические затруднения в их правовом закреплении и реальном гарантировании: «Нельзя не сказать, что идея естественного права человека и гражданина может обосновывать в своих выводах целый ряд обязанностей государства перед гражданином, – обязанность заботиться, чтобы он не погиб в борьбе за существование, а, напротив, имел достойные условия человеческой жизни. Это постулат социальной морали, и он в зачаточной форме осуществляется современным рабочим законодательством, обязательным обучением и вообще всеми мерами, направленными на защиту трудящихся масс, но, хотя этот социальный постулат вытекает из идеи естественного права, трудно ставить его рядом с такими правами, как свобода совести, слова, собраний, союзов, которые именно полагают пределы государственному полновластию и потому осуществляются несравненно легче» [3, с. 115].

Таким образом, теоретическая дискуссия о «праве на существование», имевшая место в России в начале ХХ в., обозначила несколько принципиальных проблем будущей социальноправовой политики государства:

• 1)    противоречие между идеей социальных прав личности и государственного социального обеспечения, с одной стороны, и классическими либеральными идеями, предполагающими свободу рыночных отношений, с другой стороны;

• 2)    отсутствие юридически определенной конструкции права на достойное существование и, как следствие, точных критериев для выяснения оснований и объема государственной поддержки нуждающихся;

• 3)    вторжение нравственных ценностей и норм в сферу юридического регулирования;

• 4)    необходимость перераспределения общественных благ, вызванная высокой затратностью государственной поддержки неимущих, которая может быть компенсирована лишь за счет экономически благополучной части общества.