Теоретические основы оценки расходов регионального бюджета

Suggested Citation

Bagdanova LjudmilaVasil'evna, The theoretical basis for the estimation of expenditures of the regional budget. Regional economy and management: electronic sientific journal. 2014 год , №4 (40) . Art. #4002. Available at: http://eee-region.ru/article/4002/

Finance regions , Финансы регионов

Понятие «расходы регионального бюджета» является весьма многогранным и дискуссионным. Анализ данной дефиниции показал, что расходы бюджета определяются как экономические отношения между участниками бюджетного процесса в соответствии с предоставленными им бюджетными полномочиями в рамках установленных законом стадий бюджетного процесса по поводу формирования и использования расходных обязательств. Поскольку в современных условиях достаточно сложно выделить четкий критерий максимального количества полномочий и ответственности, которые касается социальноэкономического развития, регионального управления, количественных границ расходов бюджета и характеризующих их специфику в отличие от категории «бюджет денежных средств», «бюджет бюджетных ассигнований», то, по мнению автора, расходы регионального бюджета могут и должны оцениваться с разных точек зрения. Наряду с базовыми разделами и статьями расходов, существование которых определено законодателем, актуальным остается рассмотрение расходов по степени их эффективности, что позволит, в числе прочего избежать ненужных затрат и обеспечить реализацию стратегических ориентиров правовых образований РФ в рамках общегосударственных целей. Расходы бюджета субъекта РФ – это денежные средства, направляемые из бюджетного фонда на финансовое обеспечение выполняемых задач и функций субъекта Российской Федерации. Расходы бюджетов субъектов федерации занимают центральное место не только в бюджетной системе любой страны, но и в механизме реализации бюджетной политики региона.

В развитых странах расходы бюджетов субъектов федерации составляют в среднем 15% от ВВП или 31% от общего объема расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, причем в части расходов инвестиционного характера эта цифра составляет 66%.(6)(см. табл.1).

Таблица 1 — Доля расходов региональных бюджетов в расходах бюджетов расширенного правительства отдельных стран в 2011 году (%)

Отрасли	Австрия	Бельгия	Германия	Россия
ВСЕГО расходов	18,9	28,2	27,1	32,6
Общегосударственные вопросы	21,7	25,9	54,5	18,4
Оборона	0,3	0,0	0,0	0,0
Общественный порядок и безопасность	3,4	1,7	69,8	17,0
Экономические вопросы	29,4	48,7	34,6	35,3
Охрана окружающей среды	13,6	46,7	9,7	40,4
Жилищные и коммунальные услуги	43,9	62,6	32,2	44,8
Здравоохранение	30,0	2,1	2,9	25,7
Рекреация; культура и религия	21,1	49,9	30,2	36,2
Образование	33,7	92,0	75,6	29,1
Социальная защита	8,5	14,4	14,5	16,2

Таблица рассчитана по данным ОЭСР и Федерального казначейства. – См.: http://www.oecd.org , http://www.roskazna.ru

Можно сказать, что расходы региональных бюджетов это сложно-системная совокупность экономических отношений в виде денежных обязательств и бюджетных ассигнований между участниками бюджетного процесса в соответствии с предоставленными им бюджетными полномочиями в рамках установленных законом стадий бюджетного процесса по поводу исполнения расходов, что позволяет системно рассматривать данную категорию.

На уровне субъектов федерации бюджетные расходы приобретают особое значение, т.к. они связаны с предоставлением населению услуг в наиболее важных сферах – образовании, здравоохранении, социальном обеспечении.

Существуют, определенны особенности бюджетных расходов на уровне субъектов федерации, которые представлены следующими параметрами:

• •    самостоятельностью органов государственной власти субъектов федерации в управлении и направлении использования расходов региональных бюджетов, в том числе в установлении структуры органов управления, порядка их взаимодействия, но в рамках, определенных федеральным законодательством;

• •    модификация функциональных элементов и инструментов расходов бюджетов субъектов федерации исходя из целей, задач управления и структуры расходов бюджетов субъектов федерации;

• •    высокий уровень требований к обоснованности, открытости и гласности процедур управления расходами бюджетов субъектов федерации.

Реализации социально-экономической и бюджетной политики государства, ее приоритеты оказывают существенное влияние на структуру расходов регионального бюджета. Причем цели расходов бюджетов субъектов федерации подчинены целям государственной социально-экономической политики и могут быть разделены по уровням: стратегические и соответствующие им тактические цели, а также оперативная цель. (См. таблицу 2)

Таблица 2 — Цели расходов бюджетов субъектов федерации

Стратегические цели

Тактические цели

Оперативная цель

1. Достижение максимально высокого уровня удовлетворенности граждан и субъектов хозяйствования качеством предоставляемых услуг степенью социальной защищенности

С своевременное и качественное обеспечение субъектов хозяйствования локальнымиобщественными благами;-обеспечение граждан отдельными видами частных благ, имеющих социальное значение;-реализация социальных гарантий гражданам, проживающим на территории субъекта федерации;

Обеспечение своевременного исполнения расходных обязательств субъекта федерации

• -создание условия для качественного информационного и организационного обеспечения деятельности субъектов хозяйствованиями;

  2. Укрепление и развитие	Обеспечение макроэкономической стабильности;- повышение
  экономического потенциала региона	инвестиционной привлекательности региона;-развитие производственной инфраструктуры;обеспечение рационального баланса трудовых ресурсов;

• -развитие отдельных отраслей экономики

Полагаем, что стратегические цели расходов бюджетов субъектов федерации должны соответствовать приоритетам общегосударственной политики, быть производными от этих приоритетов и соответствовать компетенции субъекта управления, быть измеримыми (в том числе с помощью количественных показателей) и потенциально достижимыми. К стратегическим целям расходов бюджета субъекта федерации, по нашему мнению, можно отнести:

• • достижение максимально высокого уровня удовлетворённости граждан и субъектов хозяйствования качеством предоставляемых услуг и степенью социальной защищенности;

• 6 укрепление и развитие экономического потенциала региона.

Основным принципом формирования тактических целей должна быть конкретизация отдельных направлений достижения стратегических целей управления расходами бюджета субъект федерации, при этом должно предусматриваться получение количественно измеримых результатов в течение определённого периода времени, или к определённому сроку. К тактическим целям в соответствии с обозначенными стратегическими целями полагаем возможным отнести:своевременное и качественное обеспечение субъектов хозяйствования локальными общественными благами; обеспечение граждан отдельными видами частных благ, имеющих социальное значение; реализация социальных гарантий гражданам, проживающим на территории субъекта федерации; создание условия для качественного информационного и организационного обеспечения деятельности субъектов хозяйствованиями.

Оперативной целью расходов региональных бюджетов, по нашему мнению, является обеспечение бесперебойного исполнения расходных обязательств субъекта федерации.

Следует отметить, что если оперативная цель является универсальной и может быть отнесена к расходам бюджета любого уровня бюджетной системы, то стратегические и тактические цели расходов бюджетов субъектов федерации являются специфическими, что предопределено особенностями федеративного государства. Так, в части бюджетных правоотношений характерной чертой федеративного государства является самостоятельность федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации. Федеративное устройство обусловливает наличие собственных расходов каждого уровня государственной власти и совместно финансируемых мероприятий. (2)

В последнее десятилетие наблюдается регионализация экономических и социальных процессов. В результате преобразований в бюджетной сфере перечень расходных полномочий значительно изменился. Все в большей мере функции регулирования этих преобразований переходят от центральных уровней государственной власти к региональным.

В Бюджетном послании Президента на 2012-2014 гг., в котором сформулированы основные цели и задачи бюджетной политики РФ на ближайшую перспективу, указывается, что важнейшей предпосылкой и условием для формирования новой модели экономического роста является долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетной системы. При этом среди приоритетных направлений отдельно выделяется обеспечение эффективной децентрализации полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов РФ и местного самоуправления. Общий баланс перераспределения сфер ответственности и источников финансирования стал таковым, что федеральный и местный уровни бюджетов в совокупности передали на региональный уровень около 430 млрд. рублей дополнительных обязательств.(3)Органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и (или) государственными полномочиями субъекта Российской Федерации.

Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями возникает, когда законодательные органы государственной власти Российской Федерации и (или) субъектов Российской Федерации принимают закон, исполнение которого непосредственно накладывает дополнительные финансовые обязательства на местные бюджеты.

В связи с этим роль региональных и местных бюджетов усиливается, а сфера их использования расширяется. Поэтому в научном и прикладном аспектах важно установление значения бюджетных расходов публично-правового образования в экономическом и социальном развитии региона. Главенствующим среди различных направлений значимости является реализация определенных Конституцией РФ полномочий субъекта РФ. Образование субфедерального бюджетного фонда обеспечивает формирование финансовой базы представительных и исполнительных органов региона по реализации конституционных полномочий.

В ходе функционирования регионального бюджета возникают экономические отношения между:

• •    органами исполнительной власти региона и экономическими субъектами;

• •    государственными структурами и населением;

• •    государственными ведомствами (региональный уровень) и непроизводственной сферой.

В большинстве случаев эти взаимоотношения количественно измеримы в стоимостном масштабе. В настоящее время актуализируется подход, связанный с оценкой качественных характеристик этих контактов.

Активное участие бюджетных средств, в расширенном общественном воспроизводстве и удовлетворении социальных потребностей обусловливает определенное влияние экономических законов на расходы бюджетов субфедерального уровня. Аккумулирование денежных средств в бюджете региона и их последующее использование определяют уровень субфедеральной бюджетной самостоятельности, которая проявляется через обеспечение общественных и гражданских потребностей, стабилизацию, восстановление и развитие экономического потенциала, выполнение социальных задач в сфере здравоохранения, образования, культуры, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства. Самостоятельность также предусматривает и глубокую ответственность органов власти за рациональное и эффективное расходование бюджетных средств(4).

Создание финансовой базы функционирования региональных органов власти – главная задача региональных бюджетов. Посредством бюджетов образуются денежные фонды административно-территориального образования, которые обеспечивают выполнение задач общего для них назначения, создают финансовую базу для осуществления функций органов власти субъектов Федерации.

В соответствии с действующей сегодня редакцией статьи 85 Бюджетного кодекса РФ, расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате:

• 6 принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации;

• •    принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 263 Федерального законаN 131-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

• •    заключения от имени субъекта Российской Федерации договоров (соглашений) бюджетными учреждениями субъекта Российской Федерации;

• •    принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образовании в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации;

• 6    принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации.

Следует заметить, указанный перечень расходных обязательств содержит лишь основания, по которым возникают расходы субъектов РФ, в отличие от ранее действовавшего списка расходов, финансируемых из бюджета субъекта РФ и расходов, находящихся в совместном ведении с федерацией и муниципалитетами.

Учитывая вышеизложенное и сложившуюся практику в России, расходы бюджетов субъектов Российской Федерации можно сгруппировать в зависимости от их экономического содержания на текущие расходы (обеспечение текущих потребностей) и капитальные (инвестиционные нужды и прирост запасов).

Распределение и закрепление между бюджетами разных уровней вышеуказанных расходов производятся по согласованию федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации и утверждаются соответствующими законами о бюджетах либо по согласованию органа государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления, расположенных на территории данного субъекта Федерации.(5) Порядок согласования, распределения и закрепления расходов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации определяется Правительством Российской Федерации.

Порядок согласования распределения и закрепления расходов, совместно финансируемых из региональных бюджетов и бюджетов муниципальных образований, определяется исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации.

То есть на лицо вмешательство государства в социально-экономическую систему региона. И если это вмешательство необходимо, и от этого выигрывает общество в целом, то с методологической стороны объективно должен быть сформирован эффективный механизм перераспределения в пользу региона денежных средств, достаточных для обеспечения возложенных на него функций.

Но в этом случае закономерно возникают вопросы о том, сколько средств следует выделять государству, чтобы экономика была эффективной; в какой мере это будет ущемлять интересы хозяйствующих субъектов; какие выбрать показатели оценки эффективности региональных расходов; кто будет регламентировать последние; каковы условия достижения «золотой середины» между бюрократическими структурами государства и регионов, а также корпоративным менеджментом (а в целом — между рынком и государством) в управлении денежными средствами, циркулирующими в национальном хозяйстве, и т. д.

Для РФ эти вопросы являются одними из первоочередных, поскольку более половины всех произведенных в обществе товаров и услуг в текущих ценах ежегодно перераспределяется посредством бюджета в пользу государства. Сокращение реальных доходов населения в стране однозначно свидетельствует о неэффективности властных структур, о неадекватности бюджетной политики как механизма перераспределения дохода общества в пользу государственных институтов. Из этого следует, что необходимо внести серьезные коррективы в механизмы формирования и распределения государственных и региональных финансовых ресурсов.