Теоретические подходы и практические аспекты анализа факторов социально-экономического развития регионов

РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ

Одна из существенных особенностей развития российского общества заключается в его внутренней несхожести, несводимости к универсальным формам. Эти черты проявляются в виде крайней дифференциации условий жизнедеятельности в регионах, неравномерного распределения экономического и налогового потенциала, трудовых ресурсов и, что немаловажно, различных мотивах экономического поведения и социального взаимодействия. В современных условиях, когда отдельные регионы все в большей степени становятся субъектами конкурентной борьбы, актуально выявление их преимуществ и ограничителей, в том числе связанных с культурными, историческими и прочими институциональными факторами. Установление места и роли таких факторов социально-экономического развития регионов важно с точки зрения развития пространственной экономики, а также выбора эффективных инструментов государственного регулирования регионального развития.

В этом смысле интересным теоретическим базисом является такое направление, как «новая экономическая география», связанное с именем нобелевского лауреата Пола Кругмана. В работе 1991 г. «Возрастающая отдача и экономическая география» [1] ученый предложил подход, позволяющий одновременно моделировать товарные потоки, размещение производств и потребителей в пространстве. Модель Кругмана подтверждает тезис о том, что расслоение регионов в уровне развития – неизбежный спутник роста, поскольку пространственное развитие неравномерно, и это является его объективным свойством.

С этой точки зрения в основе различий в социально-экономическом положении регионов лежат две группы факторов. Факторы первой природы – географическое положение, климат и ресурсы.

Факторы второй природы более сложны и многообразны. Прежде всего это агломерационный эффект, связанный с тем, что высокая плотность населения и концентрация экономической деятельности в крупных городах (мегаполисах) дают положительную экономию на масштабе. Интересную интерпретацию роли агломерационных эффектов и их институциональных особенностей для России можно найти у А. Скоробогатова [2]. Концентрация производства приводит к снижению себестоимости в результате совместного использования инфраструктуры. Это типичный пример положительного внешнего эффекта: стоимость производства на одном предприятии снижается по мере того, как производство на других предприятиях растет. Здесь сказываются феномены локализации и урбанизации. Преимущества локализации заключаются в том, что себестоимость производства предприятия какой-либо отрасли снижается по мере того, как общий объем производства отрасли возрастает. Например, в результате создания крупных логистических центров фирмы данной отрасли покупают промежуточные продукты у одного и того же поставщика. Как следствие, снижаются транспортные расходы. Не менее важными являются формирование единого рынка труда, создание научного, информационного и делового пространства, облегчающего распространение технологий и обмен идеями по официальным и неофициальным каналам.

Вместе с тем вследствие урбанизации производственные затраты одной фирмы снижаются по мере роста производства на территории региона. В результате выгоды получают все производственные единицы региона, а не только одной отрасли. Во-первых, это связано с совместным использованием деловых услуг (банки, страховые компании, риелторские фирмы, гостиницы, рекламные, издательские и транспортные компании). Во-вторых, здесь проявляется эффект масштаба коммунальных услуг (дороги, общественный транспорт, школы, пожарная охрана).

Другими проявлениями агломерационного эффекта выступают концентрация качественного человеческого капитала в крупных мегаполисах, формирование более эффективных институтов, улучшающих предпринимательский климат, содействующих мобильности населения и распространению инноваций.

Кроме того, на урбанизированных территориях формируется более качественная инфраструктура, что приводит к сокращению экономических расстояний и снижению издержек от маятниковой миграции.

В результате описанных конкурентных преимуществ экономика отдельных регионов с какого-то момента начинает расти на своей собственной основе, т. е. нелинейно, кумулятивно. Отсюда расслоение регионов в уровне развития как неизбежный спутник роста.

Особенности неравномерности пространственного развития России на основе модели П. Кругмана достаточно успешно обосновала Е. Коломак [3]. С помощью модели тестируется ряд гипотез.

Гипотеза 1. В России идет пространственная концентрация экономической активности в сочетании с ее смещением в западные регионы. В результате тестирования данная гипотеза подтверждена лишь частично. Активно идут процессы пространственной концентрации, что соответствует положениям новой экономической географии. Вклад различий между западными и восточными регионами страны в общую неоднородность не является столь значимым, как принято думать.

Гипотеза 2. Пространственная концентрация зависит от размера регионального рынка, доступности внешних рынков и уровня диверсификации экономики. В целом данная гипотеза нашла свое подтверждение.

Гипотеза 3. Агломерационные процессы зависят от отраслевой структуры экономики. Оценки показывают, что в отношении производительности труда отрицательные эффекты доминируют над положительными в сельском хозяйстве, строительстве и секторе услуг. При этом уровень специализации не оказывает существенного влияния на продуктивность в промышленности.

Гипотеза 4. Рост пространственных различий продолжится. Для России характерна пространственная концентрация экономической активности. При этом предположения, что рыночные реформы будут сопровождаться существенным перераспределением факторов производства с востока на запад, не нашли подтверждения. Условия «первой природы» (благоприятная конъюнктура на сырьевых рынках) компенсируют преимущества «второй природы» (развитую инфраструктуру и емкие рынки западной части страны).

Схожие подходы можно найти у О. Кузнецовой, предложившей обратиться к пирамиде факторов регионального развития [4]. Автор выделяет пять факторов регионального развития: природноклиматические условия и ресурсы; система расселения и состояние инфраструктуры; уровень развития и структура экономики; институты и политика государства; инновативность населения.

Фактически эти условия также можно разделить на факторы первой и второй природы, образующие своеобразную пирамиду. Иными словами, существует интересная взаимосвязь между базовыми (природно-климатические условия, система расселения и состояние инфраструктуры и т. д.) и более сложными факторами. При этом успешная реализация последних возможна только в ситуации благоприятного состояния первых.

Неравномерность, иногда нарастающая, пространственной организации экономики неизбежно приводит к необходимости формирования ответственной региональной экономической политики, без которой противоречия не только в экономической, но и в социальной и политической сферах будут нарастать. В связи с этим обратимся к вопросу о распределении (децентрализации и централизации) экономических функций публично-правовых образований, базовыми из которых являются перераспределение и выравнивание доходов, обеспечение общественными благами. Интересное обобщение и интерпретацию этих функций представил А.Я. Рубинштейн [5].

Относительно перераспределения можно сказать следующее. Экономическая неоднородность регионов во многом объясняется социальной, национальной и демографической структурой населения. Граждане разных территорий по-разному относятся к критериям перераспределения доходов в виде разнообразных мер социальной помощи и его масштабу. В основе перераспределения лежат прежде всего этические мотивы, поэтому культурно-исторические традиции, национальные особенности являются серьезным фактором формирования модели перераспределения в рамках данной территории.

В этих условиях полная децентрализация возможна лишь при абсолютной немобильности населения, что соответствует ситуации распада государства. В реальной же ситуации достаточно низкой мобильности населения и необходимости предоставления минимальных социальных гарантий «ведущая роль в реализации распределительной функции государственных финансов, как правило, принадлежит центральным властям. Вместе с тем ограниченная мера децентрализации в отношении этой функции уместна» [6, с. 332].

Итак, перераспределение не может в полной мере обосновать регионализацию экономической политики. Более серьезным аргументом в пользу децентрализации является обеспечение общественными благами. Прежде всего имеется огромное количество общественных и смешанных благ, выгоды от потребления которых достаются локальным сообществам. Таким образом, существование локальных общественных благ вносит в проблему перераспределения ресурсов пространственное измерение как с точки зрения децентрализации полномочий, так и с позиции перераспределения ресурсов.

Из данной теоретической конструкции можно извлечь полезные уроки относительно сформировавшейся модели региональной политики в России. В первую очередь следует вспомнить об особенностях пространственной организации и структуры российской экономики. Огромные расстояния приводят к нарастанию транспортных издержек и экономических барьеров между регионами. Другое обстоятельство связано с глубокой дифференциацией в социально-экономическом развитии регионов. Так, по расчетам М.Ю. Малкиной, в 2014 г. различие в среднедушевом ВРП между Ненецким АО (самым богатым по этому показателю) и Чеченской Республикой (самой бедной) составляло 40,9 раза [7, с. 17]. Как итог, возрастает роль политического фактора обеспечения единства страны, основными инструментами сглаживания пространственного неравенства становятся бюджетная система и система бюджетного федерализма.

Сформировавшуюся в России модель бюджетного федерализма можно охарактеризовать как централизованную. Данный вывод подкрепляется следующими соображениями и фактами. Бо̀ льшая часть налоговых и бюджетных полномочий находится у федеральных властей. Более 60 % доходов также находится в центре [8]. При этом федеральный бюджет имеет ярко выраженный перераспределительный характер, учитывая огромный объем трансфертов как межрегионального, так и социального характера [9]. В то же самое время сохраняется высокая напряженность в налогово-бюджетной сфере субфедеральных органов власти, что подтверждается наличием хронических дисбалансов у многих регионов и ростом долгов. Так, в 2015 г. бюджеты 77 субъектов Федерации были дефицитными. Общий объем долга региональных и муниципальных органов власти на 1 января 2016 г. составил 2,66 трлн р., или 35 % от собственных доходов [10, p. 10]. В результате на региональном уровне сокращаются возможности предоставления качественных публичных услуг (общественных благ). Особенно это сказывается на инвестиционной составляющей бюджетных расходов. Дело усугубляется тем, что это влияет и на возможности получения субсидий из вышестоящих бюджетов как одного из видов межбюджетных трансфертов, так как субсидии предполагают софинансирование.

Итак, сопоставление теоретических предпосылок формирования эффективной региональной конфигурации и сложившейся практики федеративных отношений в России позволяет сделать следующие обобщения. Крайняя неоднородность пространственной структуры и дифференциация в социально-экономическом положении регионов усиливают роль политического фактора в региональных отношениях. Это объективно приводит к необходимости масштабного вы- равнивания через вертикальную систему государственного управления и межбюджетных отношений. В то же время излишняя централизация приводит к невозможности эффективной работы региональных и местных органов власти, усиливает перераспределительную активность с их стороны. В результате снижаются стимулы для задействования инновационных факторов (факторов второй природы) в развитии большинства регионов, а значит, и страны в целом.

На наш взгляд, магистральным направлением реформирования региональной политики является постепенный отказ от сугубо иерархической системы управления и внедрение в нее элементов сетевого взаимодействия между органами власти различных уровней, а также институтами гражданского общества. Более конкретно речь может идти о следующих шагах. Во-первых, это увеличение самостоятельности региональных и местных властей в области предоставления публичных услуг, смягчение всеобъемлющего контроля сверху (чрезвычайно затратного и часто неэффективного) с одновременным повышением ответственности за конечный результат при реализации государственных и муниципальных программ на основе аудита эффективности. Во-вторых, для более полной реализации агломерационного эффекта следует расширить полномочия органов власти крупных городов в области территориального развития и в сфере предоставления социальных услуг. В-третьих, изменения необходимы и в сфере распределения финансовых ресурсов между органами власти различного уровня. Хотя возможности налоговой децентрализации ограниченны, все же следует подумать о некоторых ее вариантах. Например, это может касаться зачисления части налога на прибыль в бюджеты крупных муниципальных образований, изменения пропорций распределения НДФЛ в пользу местных органов власти. Наконец, осторожного реформирования требует система межбюджетных трансфертов. В условиях повышения самостоятельности и ответственности субфедеральных органов власти представляются важными увеличение доли дотаций и сокращение доли субсидий в их общем объеме с одновременным стимулированием использования механизмов горизонтального выравнивания (отрицательных трансфертов).

Указанные меры, на наш взгляд, позволят повысить эффективность государственного управления, более полно использовать конкурентные преимущества регионов и крупных мегаполисов в условиях серьезного объективно существующего пространственного неравенства.

Ссылки:

• 1.    Krugman P. Increasing returns and economic geography // Journal of Political Economy. 1991. Vol. 99, no. 3. P. 483–499.

• 2.    Скоробогатов А. Агломерационные эффекты, институты и природные ресурсы в изменяющейся экономической географии России // Вопросы экономики. 2017. № 1. С. 81–102.

• 3.    Коломак Е. Неравномерное пространственное развитие в России: объяснение новой экономической географии // Вопросы экономики. 2013. № 2. С. 132–150.

• 4.    Кузнецова О. Пирамида факторов социально-экономического развития регионов // Там же. С. 121–131.

• 5.    Рубинштейн А.Я. Введение в общую теорию изъянов смешанной экономики // Пространственная экономика. 2016. № 4. С. 13–32.

• 6.    Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика : учеб. для вузов. М., 2000. 367 с.

• 7.    Малкина М.Ю. Оценка факторов конвергенции/дивергенции российских регионов по уровню бюджетной обеспеченности на основе декомпозиции индексов Тейла – Бернулли // Пространственная экономика. 2016. № 3. С. 16–37.

• 8.    Консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов [Электронный ресурс]. URL: http://www.roskazna.ru/ispolnenie-byudzhetov/konsolidirovannye-byudzhety-subektov (дата обращения: 20.02.2017).

• 9.    Там же.

• 10.    Zubarevich N. Austerity: a trend across Russia’s regions // Trends and Challenges of Socio-Economic Development. 2016. February. No. 3 (21). P. 10–14.